UVP-Vor­prü­fung in der Fern­stra­ßen­pla­nung

Der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de steht im Rah­men einer UVP-Vor­­prü­­fung des Ein­zel­falls (§ 3c UVPG) für ihre pro­gnos­ti­sche Be­ur­tei­lung mög­li­cher Um­welt­aus­wir­kun­gen eines Vor­ha­bens ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu. Die ge­richt­li­che Über­prü­fung des Er­geb­nis­ses der Vor­prü­fung be­schränkt sich des­halb nach § 3a Satz 4 UVPG auf eine Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le.

UVP-Vor­prü­fung in der Fern­stra­ßen­pla­nung

Mit Rück­sicht auf den das Plan­fest­stel­lungs­recht prä­gen­den Grund­satz der Pla­n­er­hal­tung geht die Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG für fern­stra­ßen­recht­li­che Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­se der all­ge­mei­nen Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vor.

Für die Ände­rung UVP-pflich­ti­ger Vor­ha­ben wie des hier in Rede ste­hen­den Auto­bahn­baus ord­net § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG eine Vor­prü­fung des Ein­zel­falls i.S.d. § 3c Satz 1 und 3 UVPG an. Danach ist eine Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung durch­zu­füh­ren, wenn die Ände­rung nach Ein­schät­zung der zustän­di­gen Behör­de auf­grund über­schlä­gi­ger Prü­fung der in der Anla­ge 2 auf­ge­führ­ten Kri­te­ri­en erheb­li­che nach­tei­li­ge Umwelt­aus­wir­kun­gen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berück­sich­ti­gen wären; bei der Prü­fung ist zu berück­sich­ti­gen, inwie­weit Umwelt­aus­wir­kun­gen durch die vor­ge­se­he­nen Ver­mei­dungs- und Ver­min­de­rungs­maß­nah­men offen­sicht­lich aus­ge­schlos­sen wer­den. Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unter­liegt die auf­grund der Vor­prü­fung getrof­fe­ne behörd­li­che Beur­tei­lung der UVP-Pflich­tig­keit nur ein­ge­schränk­ter gericht­li­cher Kon­trol­le. Die Ein­schät­zung, eine Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung sol­le unter­blei­ben, ist im gericht­li­chen Ver­fah­ren, das die Ent­schei­dung über die Zuläs­sig­keit des Vor­ha­bens betrifft, nur dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob die Vor­prü­fung ent­spre­chend den Vor­ga­ben des § 3c UVPG durch­ge­führt und ob das Ergeb­nis nach­voll­zieh­bar ist.

Dabei dürf­te im ent­schie­de­nen Fall dürf­te die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de aller­dings nicht schon die Beschrän­kung der Vor­prü­fung auf eine nur über­schlä­gi­ge Prü­fung miss­ach­tet haben, indem sie ihrer Beur­tei­lung zwei vom Vor­ha­ben­trä­ger im Ver­fah­rens­ver­lauf ein­ge­hol­te Fach­gut­ach­ten zugrun­de gelegt hat. Ent­spre­chend ihrer ver­fah­rens­len­ken­den Funk­ti­on beschränkt sich die Vor­prü­fung in ihrer Prüf­tie­fe auf eine über­schlä­gi­ge Vor­aus­schau 1, die die eigent­li­che Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung nicht vor­weg­neh­men darf 2. Letz­te­re erfolgt in einem Ver­fah­ren, das vor allem wegen der obli­ga­to­ri­schen Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung eine beson­de­re Rich­tig­keits­ge­währ für die Prüf­ergeb­nis­se sichert. Die­se Siche­rung wür­de aus­ge­schal­tet, wenn im Rah­men der Vor­prü­fung mit einer der Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung ver­gleich­ba­ren Prüf­tie­fe „durch­er­mit­telt“ wür­de, sei es, dass die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de selbst Gut­ach­ten mit einer auf die Sach­ent­schei­dung zuge­schnit­te­nen Prüf­tie­fe ein­hol­te, sei es, dass sie zur Beur­tei­lung auf ent­spre­chen­de vom Vor­ha­ben­trä­ger beschaff­te Gut­ach­ten zurück­grif­fe. Ande­rer­seits darf sich die Vor­prü­fung aber auch nicht in einer ober­fläch­li­chen Abschät­zung spe­ku­la­ti­ven Cha­rak­ters erschöp­fen, son­dern muss auf der Grund­la­ge geeig­ne­ter und aus­rei­chen­der Infor­ma­tio­nen erfol­gen 3. Dafür rei­chen die eige­ne und die durch Kon­sul­ta­ti­on ande­rer Behör­den ver­mit­tel­te Sach­kun­de sowie die mit der Antrag­stel­lung vom Vor­ha­ben­trä­ger vor­ge­leg­ten Erkennt­nis­mit­tel nicht immer aus. Dann kön­nen zusätz­li­che Erkun­dun­gen zuläs­sig sein. Bei der Fra­ge, wel­che Unter­la­gen und Infor­ma­tio­nen als geeig­ne­te Grund­la­ge einer über­schlä­gi­gen Prü­fung benö­tigt wer­den, kommt der Behör­de ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu 4. Mit der Aus­wer­tung der vom Vor­ha­ben­trä­ger vor­ge­leg­ten Fach­gut­ach­ten dürf­te die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de sich inner­halb der Gren­zen die­ses Spiel­raums gehal­ten haben.

Letzt­lich bedarf jedoch kei­ner abschlie­ßen­den Klä­rung, ob die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de die zuläs­si­ge Prüf­tie­fe ein­ge­hal­ten hat. Ein Man­gel liegt jeden­falls dar­in, dass das Ergeb­nis der Vor­prü­fung hin­sicht­lich der mög­li­chen Aus­wir­kun­gen der Ände­rungs­pla­nung auf das Grund­was­ser nicht nach­voll­zieh­bar ist.

Die Beschrän­kung der gericht­li­chen Kon­trol­le auf die Nach­voll­zieh­bar­keit des Prüf­ergeb­nis­ses (§ 3a Satz 4 UVPG) ver­deut­licht, dass der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de für ihre pro­gnos­ti­sche Beur­tei­lung mög­li­cher Umwelt­aus­wir­kun­gen des Vor­ha­bens ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zusteht 5. Gefor­dert ist eine Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le, bei der die von der Behör­de für ihr Prüf­ergeb­nis gege­be­ne Begrün­dung zugrun­de zu legen ist. Dies bedeu­tet zugleich, dass nach­träg­lich gewon­ne­ne Erkennt­nis­se, die die Aus­wir­kun­gen in einem ande­ren Licht erschei­nen las­sen könn­ten, für die Fra­ge der Trag­fä­hig­keit des Prüf­ergeb­nis­ses und damit der ver­fah­rens­len­ken­den Ent­schei­dung über die Not­wen­dig­keit einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung nicht maß­geb­lich sein kön­nen.

Erweist sich das Ergeb­nis der Vor­prü­fung, sol­che Aus­wir­kun­gen sei­en nicht zu besor­gen, als nicht nach­voll­zieh­bar, so folgt dar­aus, dass eine Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung hät­te durch­ge­führt wer­den müs­sen. Deren Unter­blei­ben stellt einen Man­gel i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG dar, der die Ent­schei­dun­gen über die Zulas­sung der geplan­ten Ände­run­gen infi­ziert. Dazu zäh­len in ers­ter Linie die plan­fest­stel­lungs­recht­li­chen Ände­rungs­re­ge­lun­gen zur Aus­ge­stal­tung der Auto­bahn­ent­wäs­se­rung. Dazu gehört aber auch die was­ser­recht­li­che Erlaub­nis vom 26.02.2010, die gleich­falls einen Teil­as­pekt des Ände­rungs­vor­ha­bens – die Neu­re­ge­lung der Ein­lei­tung des aus der Son­der­an­la­ge R. bzw. dem Reten­ti­ons­raum gedros­selt abflie­ßen­den Was­sers – betrifft.

Für die was­ser­recht­li­che Ein­lei­tungs­er­laub­nis knüpft sich dar­an gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 UmwRG die Rechts­fol­ge der Auf­he­bung. Für die plan­fest­ge­stell­ten Ände­rungs­re­ge­lun­gen hat es hin­ge­gen nach § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG mit der Fest­stel­lung ihrer Rechts­wid­rig­keit und Nicht­voll­zieh­bar­keit sein Bewen­den. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ent­hält nach sei­nem Sinn und Zweck eine Son­der­re­ge­lung zu § 46 VwVfG; er nimmt die unter Nr. 1 und 2 auf­ge­führ­ten Män­gel von dem für Ver­fah­rens­feh­ler gel­ten­den Kau­sa­li­täts­er­for­der­nis des § 46 VwVfG aus. Dage­gen kann dem auf den Regel­fall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zuge­schnit­te­nen Wort­laut des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG nicht ent­nom­men wer­den, dass er die spe­zi­el­le, auf fern­stra­ßen­recht­li­che Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­se zuge­schnit­te­ne Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG für die von ihm erfass­ten Feh­ler erset­zen soll­te. Mit Rück­sicht auf den das Plan­fest­stel­lungs­recht prä­gen­den Grund­satz der Pla­ner­hal­tung geht viel­mehr die Feh­ler­fol­gen­re­ge­lung des § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG der all­ge­mei­nen Rege­lung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vor.

Hier­nach recht­fer­tigt der Ver­fah­rens­man­gel rechts­wid­rig unter­blie­be­ner Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung nicht die Auf­he­bung der plan­fest­stel­lungs­recht­li­chen Ände­rungs­re­ge­lun­gen, son­dern nur die Fest­stel­lung ihrer Rechts­wid­rig­keit und Nicht­voll­zieh­bar­keit, weil Hei­lungs­mög­lich­kei­ten in einem ergän­zen­den Ver­fah­ren ver­blei­ben. Dass die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung unter­blie­ben ist, stellt nicht von vorn­her­ein das Pla­nungs­kon­zept des Beklag­ten in Fra­ge. Sie lässt sich viel­mehr in einem ergän­zen­den Ver­fah­ren nach­ho­len, um so eine den ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­ga­ben des Geset­zes über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung genü­gen­de und die damit ver­bun­de­ne Rich­tig­keits­ge­währ bie­ten­de Basis für eine erneu­te Sach­ent­schei­dung zu gewin­nen.

Die Anwen­dung von § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG auf das feh­ler­haf­te Unter­blei­ben einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung steht mit Uni­ons­recht in Ein­klang. Dar­an besteht auch unter Berück­sich­ti­gung der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on zum Erfor­der­nis der Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung vor Zulas­sungs­ent­schei­dung kein ver­nünf­ti­ger Zwei­fel. Nach Art. 2 Abs. 1 UVP-RL haben die Mit­glied­staa­ten zu gewähr­leis­ten, dass Pro­jek­te, bei denen mit erheb­li­chen Aus­wir­kun­gen auf die Umwelt zu rech­nen ist, „vor Ertei­lung der Geneh­mi­gung“ einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung zu unter­zie­hen sind. Prü­fun­gen, die erst nach der Zulas­sungs­ent­schei­dung erfol­gen, sind danach grund­sätz­lich unbe­acht­lich 6. Das schließt eine Behe­bung des Man­gels in einem nach Abschluss des Rechts­streits statt­fin­den­den ergän­zen­den Ver­fah­ren aber dann nicht aus, wenn dadurch nicht die Mög­lich­keit eröff­net wird, das Uni­ons­recht zu umge­hen oder nicht anzu­wen­den, und wenn die nach­träg­li­che Lega­li­sie­rung die Aus­nah­me bleibt 7. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind erfüllt. Die gericht­li­che Fest­stel­lung der Rechts­wid­rig­keit und Nicht­voll­zieh­bar­keit stellt sicher, dass die Zulas­sungs­ent­schei­dung nicht aus­ge­führt wer­den darf, bevor die unter­blie­be­ne Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung nach­ge­holt und die in ihrem Rah­men getrof­fe­nen Fest­stel­lun­gen und Bewer­tun­gen der Umwelt­aus­wir­kun­gen des Vor­ha­bens in einer erneu­ten Zulas­sungs­ent­schei­dung gewür­digt wor­den sind. Die­se Wür­di­gung muss ergeb­nis­of­fen erfol­gen und ist wie­der­um mit Rechts­be­hel­fen angreif­bar. Eine Umge­hung oder Nicht­an­wen­dung der Rege­lun­gen über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung wird dadurch ver­hin­dert; die­se kön­nen viel­mehr ihre vol­le Wirk­kraft ent­fal­ten. Die nach­träg­li­che Feh­ler­be­he­bung bleibt zudem die Aus­nah­me, weil die §§ 3a ff. UVPG gewähr­leis­ten, dass im Regel­fall früh­zei­tig vor der Zulas­sungs­ent­schei­dung die UVP-Pflich­tig­keit eines Vor­ha­bens ermit­telt und dem­entspre­chend des­sen Umwelt­ver­träg­lich­keit recht­zei­tig geprüft wird.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 20. Dezem­ber 2011 – 9 A 31.10

  1. Begrün­dung des Regie­rungs­ent­wurfs zu § 3c UVPG, BR-Drucks 674/​00 S. 89[]
  2. BVerwG, Urteil vom 20.08.2008 – 4 C 11.07, BVerw­GE 131, 352 Rn. 35[]
  3. San­gen­stedt, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, Bd. I, Stand Juli 2011, § 3a UVPG Rn. 11[]
  4. BVerwG, Urtei­le vom 07.12.2006 – 4 C 16.04, BVerw­GE 127, 208 Rn. 49 und vom 20.08.2008 a.a.O.[]
  5. BR-Drucks 551/​06 S. 43[]
  6. vgl. EuGH, Urtei­le vom 03.07.2008 – C‑215/​06, Slg.2008, I‑4911 Rn. 49; und vom 24.11.2011 – C‑404/​09, NuR 2012, 42 Rn. 83 und 93[]
  7. vgl. EuGH, Urteil vom 03.07.2008 a.a.O. Rn. 57[]