Verrechnung von Investitionskosten mit verjährten Abwasserabgaben

Die Festsetzungsverjährung in Bezug auf Abwasserabgaben steht einer Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG auch dann entgegen, wenn die Verrechnung zunächst mangels einer Abgabepflichtigkeit des Maßnahmeträgers (hier: einer privaten Interessengemeinschaft zum Bau eines Schmutzwasserkanlas) nicht möglich war und die abgabepflichtige Kommune die Aufwendungen erst nach Eintritt der Festsetzungsverjährung „übernimmt“.

Verrechnung von Investitionskosten mit verjährten Abwasserabgaben

Investitionsaufwendungen der Gemeinden für leitungsgebundene Einrichtungen der Abwasserbeseitigung werden nach §§ 6, 6a NKAG stets durch die Erhebung von Abwasserbeiträgen auf die Benutzer abgewälzt und somit refinanziert. Dies ändert aber nichts daran, dass eine Gemeinde, die eine Kanalisation errichtet oder erweitert, zunächst verrechnungsfähige Aufwendungen hat. Eine andere Sichtweise, die darauf abstellt, ob der Gemeindehaushalt durch Investitionsaufwendungen im Saldo belastet ist, hätte die Konsequenz, dass der Anwendungsbereich von § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG für die nach § 96 Abs. 1 NWG abwasserbeseitigungspflichtigen Kommunen bei der Errichtung oder der Erweiterung einer Kanalisation gänzlich leerlaufen würde. Richtig dürfte daher die Betrachtungsweise sein, dass die Abwälzbarkeit der Aufwendungen für öffentliche Abwasserbeseitigungsanlagen der Möglichkeit der Verrechnung mit Abwasserabgaben nicht entgegensteht. Anders als die Grundkonstellation der Investitionsaufwendungen für Anlagen der Abwasserbeseitigung, die letztlich auf die Beitragspflichtigen abgewälzt werden, liegt auch ein Fall nicht, in dem die Aufwendungen ursprünglich von einer Interessengemeinschaft „Abwasserbeseitigung“ aufgebracht worden sind, die Abwälzung also wirtschaftlich betrachtet vorweggenommen worden ist. Die Gemeinde hat letztlich auch hier die Abwasserbeseitigungsanlagen „bezahlt“ und refinanziert.

Die Verrechnungsmöglichkeit nach §§ 10 Abs. 3 und 4 AbwAG ist jedoch bei einer zum Zeitpunkt ihrer Geltendmachung eingetretenen Festsetzungsverjährung und der damit einhergehenden Unabänderlichkeit der Abgabenbescheide nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. §§ 169 Abs. 1 Satz 1, 170 Abs. 1 AO wieder entfallen.

Die Möglichkeit der Verrechnung von Aufwendungen nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG bezieht sich auf die für drei Jahre vor der vorgesehenen Inbetriebnahme der Anlage geschuldeten Abwasserabgaben („Bauphasenprivileg“). Da die Bestimmung ausdrücklich auf die Inbetriebnahme der Abwasserbehandlungs- bzw. Zuführungsanlage abstellt, vermag das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht nicht die Auffassung zu teilen, dass auf die Abwasserabgabe für die drei Jahre vor der vertraglichen Vereinbarung der Klägerin und der Interessengemeinschaft „Abwasserbeseitigung“ – also die Jahre 2002, 2003 und 2004 – abzustellen sei. Die tatsächliche Inbetriebnahme des Schmutzwasserkanals in Gestalt von Druckrohrleitung/Hauptsammler nebst drei Kompressorenstationen sowie die Zuleitung des Abwassers an die Kläranlage der Klägerin ist unstreitig spätestens im Jahre 1997 erfolgt, nachdem die baulichen Maßnahmen im Jahre 1996 beendet und bezahlt wurden. Demgegenüber handelte es sich bei dem Vertrag der Klägerin mit der Interessengemeinschaft „Abwasserbeseitigung“ vom 5. April 2005 um ein rechtliches Konstrukt, dass trotz der im Zuge dieser Vereinbarung erfolgten Widmung des Kanals als Teil der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtungen an der bereits früher erfolgten tatsächlichen Inbetriebnahme nichts zu ändern vermochte. Würde man dies anders sehen, könnten Kommunen durch entsprechende vertragliche Ausgestaltungen den Zeitpunkt der Inbetriebnahme unabhängig von der Ausgestaltung der Verrechnungsmöglichkeit als „Bauphasenprivileg“ regeln. Die Gemeinde als Abgabepflichtige könnte damit auch den Beginn der Festsetzungsverjährung weitgehend in die eigene Hand nehmen, indem sie zum ihr passend erscheinenden Zeitpunkt eine vertragliche Vereinbarung schließt und faktisch bereits lange vorher von Privaten getätigte Aufwendungen übernimmt. Dies würde den normativ klaren zeitlichen Einschränkungen der Verrechnungsmöglichkeit und der sich daraus ergebenden Festsetzungsverjährung widersprechen. Es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, dass die Interessengemeinschaft „Abwasserbeseitigung“ mangels ihrer Eigenschaft als Schuldner einer Abwasserabgabe selbst nicht berechtigt war, eine Verrechnung vorzunehmen, diese Möglichkeit vielmehr erstmalig für die Klägerin im Anschluss an den Vertrag vom 5. April 2005 entstanden sei. Zwar ist richtig, dass nur für eigene Aufwendungen von Abgabepflichtigen oder für die Aufwendungen, die ein Abgabepflichtiger an einen anderen Abgabepflichtigen zur Errichtung einer Abwasserbehandlungsanlage leistet, eine Verrechnung zulässig ist (vgl. § 8 Abs. 3 Nds. AG AbwAG). Dies lässt jedoch nicht zu, den Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Kanalisation abweichend von den tatsächlichen Gegebenheiten durch rechtliche Ausgestaltung zu verändern. Es hätte allenfalls die Möglichkeit bestanden, bereits in den 90er-Jahren eine vertragliche Regelung mit der Interessengemeinschaft „Abwasserbeseitigung“ zu erzielen, nach der die getätigten Aufwendungen von vornherein bei der abgabepflichtigen Klägerin angefallen wären1. Dass sie sich dazu erst nachträglich im Jahre 2005 entschlossen hat, ändert an der maßgeblichen Inbetriebnahme im Jahre 1997 und der daran anknüpfenden Festsetzungsverjährung hinsichtlich der Abwasserabgaben für die Jahre 1994, 1995 und 1996 nichts.

Auf die Frage, ob die Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG durch Verwaltungsakt zu erfolgen hat2, kommt es nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Auffassung der Klägerin lassen sich insbesondere aus dem vorbezeichneten Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts keine unmittelbaren Schlussfolgerungen für die Frage der Festsetzungsverjährung und deren Folgen ableiten. Die Klägerin meint offenbar, dass für den Fall, dass die Verrechnung nicht durch Verwaltungsakt zu erfolgen hätte, die Verrechnung aufgrund ihrer Nähe zur zivilrechtlichen Aufrechnung selbst dann in 2005 noch möglich gewesen sei, wenn man maßgeblich auf die Abwasserabgaben für die drei Jahre vor der Inbetriebnahme 1997 abzustellen hätte. Erstinstanzlich hat sie dazu ausgeführt, es komme darauf an, dass sich die Abwasserabgaben und die Aufwendungen zu einem Zeitpunkt gegenübergestanden hätten, als noch keine Verjährung eingetreten sei. Eine derartige Schlussfolgerung lässt sich weder den Ausführungen des Thüringer Oberverwaltungsgerichts entnehmen, noch ist sie sonst überzeugend. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht hatte sich in seiner Entscheidung vom 17. September 20073 nicht mit der Festsetzungsverjährung zu befassen, sondern mit der Frage, ob eine abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaft die Abwasserabgabe auch dann abwälzen kann, wenn sie die Abgabe wegen einer Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 5 AbwAG letztlich nicht zahlen musste. Für die Festsetzungsverjährung hinsichtlich der Abwasserabgaben für die hier maßgeblichen Jahre 1994, 1995 und 1996 kommt es indessen nicht entscheidend auf die Rechtsqualität der Verrechnung oder die Abwälzbarkeit einer Abwasserabgabe nach erfolgter Verrechnung an, sondern allein darauf, ob die normativen Voraussetzungen für die Festsetzungsverjährung und der damit einhergehenden Unabänderlichkeit der ergangenen Abwasserabgabenbescheide zum Zeitpunkt der Geltendmachung der Verrechnung im Jahre 2005 erfüllt waren. Das ist der Fall. Die nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO einschlägige Festsetzungsfrist von vier Jahren begann gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Abgabe i. S. v. § 11 Abs. 1 Nr. 4 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 38 AO entstanden ist. Dies dürfte hinsichtlich der Abwasserabgabe für das als Veranlagungszeitraum maßgebliche Kalenderjahr (vgl. § 11 Abs. 1 AbwAG) 1996 der Ablauf dieses Jahres und nicht der Ablauf des Jahres 1997 gewesen sei, in dem die Abwasserabgabe für 1996 nach § 10 Abs. 4 Satz 1 Nds. AG AbwAG fällig geworden ist4. Damit endete die vierjährige Festsetzungsfrist für den Veranlagungszeitraum 1996 bereits mit Ablauf des Jahres 2000, für die Veranlagungszeiträume 1995 und 1994 entsprechend früher.

Der Eintritt der Festsetzungsverjährung hat nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO zur Folge, dass neben der Abgabenfestsetzung als solcher auch eine Aufhebung oder Änderung derselben nicht mehr zulässig ist. Eine solche Aufhebung oder Änderung als materielle Änderung der Abgabenfestsetzung stellt der Sache nach auch eine Verrechnung nach § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG dar. Dabei kommt es nach Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts auf die Rechtsqualität der Verrechnung ebenso wenig an, wie auf die Frage, ob es zusätzlich zu einer Verrechnung (durch Verrechnungsbescheid) noch einer Korrektur eines bereits ergangenen Festsetzungsbescheides bedarf. Für entscheidend hält das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht, dass durch die Verrechnung bei einem bereits ergangenen Abgabenbescheid der hierdurch gesetzte Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Abgabe im Umfang des Verrechnungsanspruchs (mittels Verwaltungsakts) wieder beseitigt wird, auch wenn zwischenzeitlich Bestandskraft eingetreten ist, wofür § 10 Abs. 3 AbwAG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage bietet5. Abgesehen davon hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Frage des Eintritts der Festsetzungsverjährung keine Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts6, dass die Verrechnung nicht die Ebene der Erfüllung der Abgabenschuld, sondern vielmehr ihre Höhe und mithin die Rechtmäßigkeit der Abgabenerhebung betrifft. Jedenfalls stellt die Verrechnung letztlich eine nachträgliche Korrektur der Abgabe dar, welche nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Nds. AG AbwAG i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO gerade ausgeschlossen sein soll. Das Institut der Festsetzungsverjährung dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden. Es bewirkt, dass nach Ablauf einer bestimmten Frist die Rechte aus dem Abgabenschuldverhältnis erlöschen und die Ungewissheit über das Bestehen von Ansprüchen endgültig entfällt. Der Abgabenpflichtige braucht nach Eintritt der Festsetzungsverjährung nicht mehr damit zu rechnen, dass Abgaben für zurückliegende Jahre gegen ihn festgesetzt werden. Andererseits kann der Abgabengläubiger nach Ablauf der Frist sicher sein, dass etwaige Erstattungsansprüche nicht mehr bestehen7. Gerade auch die Entstehung eines Erstattungsanspruchs als Resultat einer nachträglichen Verrechnung soll nach dem beschriebenen Sinn und Zweck der Verjährungsvorschriften ausgeschlossen sein. Dem kann die Klägerin nicht in überzeugender Weise mit dem Hinweis auf § 10 Abs. 3 AbwAG begegnen, wonach bei bereits gezahlter Abgabe infolge einer Verrechnung ein entsprechender Rückzahlungsanspruch besteht. Mit dieser Bestimmung sind die landesrechtlichen Regelungen über die Festsetzungsverjährung keineswegs unvereinbar; Vorgaben für das Institut der Verjährung ergeben sich daraus ersichtlich nicht8.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Januar 2011 – 13 LA 103/09

  1. vgl. zu dieser Möglichkeit die Begründung zu Art. 1 Nr. 6 (§ 9a Abs. 3) des Entwurfs der Landesregierung eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abwasserabgabengesetz, LT-Drs. 11/3045, S. 13[]
  2. bejahend: BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 – 9 C 4/04; die Begründung des Bundesverwaltungsgeichts bezweifelnd: Thür. OVG, Urteil vom 17.09.2007 – 4 KO 726/05[]
  3. Thür. OVG, Urteil vom 17.09.2007 – 4 KO 726/05[]
  4. vgl. zur Differenzierung zwischen Entstehung und Fälligkeit die Regelung in § 220 Abs. 2 AO, die allerdings nicht nach § 11 Nds. AG AbwAG für entsprechend anwendbar erklärt wird[]
  5. vgl. dazu: OVG NRW, Urteil vom 17.03.2010 – 9 A 2550/08[]
  6. BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 – 9 C 4/04[]
  7. OVG NRW, Urteil vom 17.03.2010 – 9 A 2550/08[]
  8. vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.03.2010 – 9 A 2550/08[]