Werbeanlagen an Brücken

Das Verbot von Werbeanlagen an Brücken nach § 13 Abs 3 Satz 1 Nr 3 HBauO ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Hamburg nicht verfassungswidrig. Eine aAndere Auffassung vertritt allerdings zu einen vergleichbaren, auf bayerischen Landesrecht beruhenden satzungsrechtlichen Vorschrift der Bayerische Verfassungsgerichtshof1.

Werbeanlagen an Brücken

Die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben sich aus § 62 Abs. 1 Satz 1 HBauO, da Werbeanlagen nicht zu den nach § 61 Abs. 1 HBauO im vereinfachten Genehmigungsverfahren zu beurteilenden Anlagen zählen. Die Werbeanlage verstößt gegen die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Vorschrift des § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO. Danach sind Werbeanlagen an Böschungen, Brücken, Ufern und Bäumen unzulässig.

Diese Vorschrift ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, insbesondere ist nicht erkennbar, dass sie das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG oder die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG verletzen würde. Es kann daher offen bleiben, inwieweit sich die Bauherrin, die nicht Eigentümerin der Flächen ist, auf denen die Werbeanlage errichtet werden soll, auf eine Verletzung der Eigentumsgarantie überhaupt berufen könnte.

Die Bauherrin trägt vor, das generelle Verbot von Werbeanlagen an Brücken verletze das Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 GG sowie die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Sie beruft sich dazu auf ein Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshof. Dieser hat im Jahr 2012 Regelungen einer örtlichen Gestaltungssatzung für nichtig erklärt, die ein Verbot von “Werbeanlagen an und auf Brückengeländern und -brüstungen” vorsahen. Ein solches Verbot, das nicht nach der Schutzwürdigkeit der betroffenen Gebiete, in denen die Werbeanlagen errichtet werden sollen, differenziere, sei keine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums, da sie nicht erforderlich sei. Denn die Werbeanlagen führten beispielsweise in Gewerbe, Industrie- und vergleichbaren Sondergebieten nicht ohne Weiteres zu einer Beeinträchtigung des Ortsbilds. Zwar seien Brücken als exponierte Bauwerke in der Regel von besonderer Bedeutung für das Ortsbild. Es sei jedoch denkbar, dass beispielsweise wegen des Standorts in einem Gewerbe, Industrie- oder vergleichbaren Sondergebiet ortsgestalterische Gründe nicht hinreichend gewichtig seien, um ein generelles Werbeverbot zu rechtfertigen2.

Dagegen haben verschiedene Gerichtsentscheidungen in der Vergangenheit die Verfassungskonformität von § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO bestätigt. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Jahr 1961 zu der Vorgängervorschrift, dem Hamburger Gesetz über Außenwerbung an Brücken, entschieden, dass dieses nicht gegen Art. 14 GG verstoße. Es hat festgestellt, dass das Gesetz der Baupflege diene und als solches eine Inhaltsbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sei. Diese müsse auf vernünftigen gesetzgeberischen Erwägungen und insbesondere einer angemessenen Abwägung der Belange des Einzelnen und der Allgemeinheit beruhen. Dem genüge das Brückenwerbungsgesetz. Das baupflegerische Ziel, ästhetische unerwünschte Erscheinungen aus dem Stadt- und Landschaftsbild fernzuhalten, sei ein legitimes Anliegen des öffentlichen Interesses. Dieses habe wiederum ein hinreichendes Gewicht gegenüber dem Interesse des Eigentümers daran, seine Brücke zur Werbung, also einem der Brücke an sich funktionsfremden Zweck, zu nutzen3. Dieser Ansicht hat sich das Hamburgische Oberverwaltungsgericht für die in § 73 Abs. 3 Nr. 1 HBauO a.F. überführte Vorschrift angeschlossen4. Auch das Verwaltungsgericht Hamburg konnte bisher keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO erkennen5. Eine vergleichbare Regelung in Niedersachsen wurde ebenfalls ausdrücklich als verfassungskonform bestätigt6.

Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Bauherrin geben keinen Anlas, von der bisherigen Bewertung des § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO abzuweichen.

Eine Verletzung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG liegt nicht vor. Vielmehr handelt es sich bei § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO um eine verfassungskonforme Inhaltsbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Eine solche setzt voraus, dass der Gesetzgeber das in Art. 14 GG angelegte Spannungsverhältnis zwischen der Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, dem Regelungsauftrag in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und der Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG in einen problem- und situationsbezogenen interessengerechten Ausgleich bringt7. Dabei ist er insbesondere an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden8. Im Rahmen der Prüfung, ob eine Inhaltsbestimmung angemessen ist, ist bei gesetzlichen Regelungen, die das Grundeigentum betreffen, die Situationsgebundenheit dieses Eigentums zu beachten9.

Gemessen an diesen Maßstäben ist das Verbot von Werbeanlagen an Brücken in § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es handelt sich dabei um eine bauordnungsrechtliche Gestaltungsvorschrift. Die positive Gestaltung des Ortsbildes ist als solche ein legitimes Ziel, das die Einschränkung des Eigentümers in den Möglichkeiten, sein Eigentum zu nutzen, rechtfertigen kann10. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO nicht als Konkretisierung des allgemeinen Verunstaltungsgebots in § 12 Abs. 1 HBauO zu verstehen ist, sondern vielmehr als Vorschrift der positiven Baupflege. Dabei ist das Verunstaltungsverbot als generelle Gestaltungsanforderung darauf ausgerichtet, dass die bauliche Anlage das Gesamtbild der Umgebung nicht stören darf, das heißt der Gegensatz zwischen der baulichen Anlage und der Umgebung darf vom Betrachter nicht als belastend oder Unlust erregend empfunden werden11. Neben diesem negativen Schutz ist jedoch auch die positive Gestaltungspflege zulässig12. Diese ist darauf ausgerichtet, positiv auf die Baukultur einzuwirken und das Stadtbild zu gestalten13. Wegen dieser unterschiedlichen Zielrichtungen des Verunstaltungsverbots einerseits und der positiven Gestaltungspflege andererseits sind die jeweiligen Anforderungen nach unterschiedlichen Maßstäben zu beurteilen. Das Verunstaltungsverbot ist darauf ausgerichtet ist, eine Störung der vorhandenen Umgebung zu verhindern und daher je nach vorhandener Bebauung und je nach Gebiet, in dem ein Vorhaben verwirklicht werden soll, unterschiedlich zu beurteilen. Was verunstaltend wirkt, kann von Fall zu Fall abweichend zu beurteilen sein, je nachdem, wie sich die vorhandene Umgebung darstellt. Dagegen ist die positive Gestaltungspflege darauf ausgerichtet, gestalterisch erst dafür zu sorgen, dass als positiv und wünschenswert wahrgenommene gestalterische Anforderungen verwirklicht werden.

Die Maßnahme, Brücken von Werbung freizuhalten, ist gemäß diesen rechtlichen Vorgaben geeignet, das Ortsbild positiv zu gestalten. Der Gesetzgeber begründet dieses Ziel damit, dass zum einen Brücken an der Gestaltung des hamburgischen Stadt- und Landschaftsbildes einen hervorragenden Anteil haben. Zum anderen fallen sie infolge ihrer Ausdehnung und beherrschenden Wirkung regelmäßig besonders ins Auge14. Damit ist die gestalterische Schutzwürdigkeit gerade von Brücken begründet. Die besondere Bedeutung von Brücken für das Ortsbild aufgrund ihrer exponierten Lage erkennt auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof an15. Eine Gefährdung des Ortsbilds gerade durch Werbeanlagen kann ebenfalls begründet werden. Denn Werbeanlagen beeinflussen das Stadtbild maßgeblich. Werbung dient dazu, Menschen anzuregen, zu informieren, aufzuklären oder auch zu beeinflussen. Sie soll in erster Linie zum Erwerb von Waren unterschiedlichster Art oder zur Inanspruchnahme von Dienstleistungen anregen. Zu diesem Zweck ist Werbung ihrer Natur nach darauf ausgerichtet, die Aufmerksamkeit der Menschen auf sich zu lenken und daher auffällig zu sein16.

Das gesetzgeberische Ziel, Brücken zum Schutze des Stadtbilds von Werbeanlagen freizuhalten, erstreckt sich auf alle Brücken unabhängig davon, wie der Brückenstandort bauplanungsrechtlich einzuordnen ist. Auch in diesem umfassenden Verständnis handelt es sich um ein legitimes gesetzgeberisches Ziel. Vorgaben zur positiven Gestaltung von baulichen Anlagen sind nicht auf bestimmte Gebietsarten beschränkt. Insofern erscheint es als legitimes Ziel, eine einheitliche Regelung für Werbung an Brücken im gesamten Stadtgebiet zu treffen. In Zusammenschau mit den weiteren in § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO genannten Orten, an denen Werbeanlagen generell verboten sind, nämlich Böschungen, Ufern und Bäumen, ergibt sich die schlüssige Konzeption des Gesetzgebers für eine positive bauliche Gestaltung des Ortsbilds, nämlich die, gewisse Merkmale des Ortsbildes generell werbefrei zu halten, sodass diese ihre prägende Wirkung in allen Gebieten uneingeschränkt entfalten können.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist das generelle Verbot in § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO erforderlich. Ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Ein nach Gebietsarten differenzierendes Verbot von Werbeanlagen an Brücken wäre nicht gleich geeignet, das Ziel, Brücken wegen ihrer ortsbildprägenden Wirkung im gesamten Stadtgebiet von Werbung freizuhalten, zu verwirklichen.

Die Vorschrift ist weiterhin verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof begründet den Verstoß eines generellen Verbots von Werbung an Brücken gegen die Eigentumsgarantie damit, dass wegen der möglichen Standorte der Werbung in Gewerbe, Industrie- oder vergleichbaren Sondergebieten ortsgestalterische Gründe nicht in jedem Fall hinreichend gewichtig sein könnten, um das generelle Werbeverbot zu rechtfertigen. An den genannten Standorten würden Werbeanlagen nicht unbedingt zu einer Beeinträchtigung des Ortsbilds führen2. Dies überzeugt nicht. Denn durch das generelle Verbot von Werbeanlagen an Brücken wird, wie oben ausgeführt, keine Verunstaltung abgewehrt, sondern eine positive gestalterische Vorgabe geschaffen. Es wird dadurch die Zielsetzung von werbefreien Brücken, unabhängig von ihrer konkreten Umgebung, umgesetzt. Zwar sind in Gewerbe- und Industriegebieten Werbeanlagen regelmäßig auch unter gestalterischen Gesichtspunkten zulässig17. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber nicht in zulässiger Weise allgemeine einschränkende Regelungen für Werbeanlagen auch in Gewerbe- und Industriegebieten treffen dürfte. Denn eine positive Gestaltungsvorgabe wie die Freihaltung von Brücken von Werbung kann nur dann ihre volle Wirksamkeit entfalten, wenn sie generell gilt. Würde die Zulässigkeit von Werbeanlagen an Brücken stets von der Beeinträchtigung des Ortsbildes im konkreten Fall abhängig gemacht, so könnte eine positive gestalterische Wirkung nicht erreicht werden. Damit würde der Gesetzgeber in seinen Möglichkeiten, positive Baugestaltung zu betreiben, erheblich eingeschränkt. Er wäre vielmehr im Wesentlichen darauf beschränkt, dass Verunstaltungsverbot zu konkretisieren. Dass dieses Verständnis der grundrechtlichen Vorgaben für bauordnungsrechtliche Gestaltungsregeln unzutreffend ist, zeigt sich bereits daran, dass die Möglichkeit zur positiven Gestaltungspflege neben der Abwehr von Verunstaltungen allgemein anerkannt ist18.

Dagegen sind die Interessen der Grundeigentümer, die gegen ein generelles Verbot von Werbeanlagen an Brücken sprechen, als weniger gewichtig einzuordnen. Zum einen handelt es sich bei Werbung an Brücken lediglich um eine funktionsfremde zusätzliche Nutzung19. Zum anderen sein rein merkantile Interessen, denen wegen der vielfältigen Möglichkeiten, an anderen Stellen Werbung anzubringen, ein geringes Gewicht zukommt20. Zuletzt ist noch darauf hinzuweisen, dass für etwaige atypische Ausnahmefälle, in denen tatsächlich keine negativen Auswirkungen auf das Ortsbild festzustellen sind, die Möglichkeit besteht, eine Werbeanlage an einer Brücke im Wege der Abweichung nach § 69 Abs. 1 HBauO zuzulassen.

Auch eine Verletzung der Berufsfreiheit von derjenigen, die in der Werbebranche tätig sind, wird durch das generelle Verbot von Werbeanlagen an Brücken nicht verursacht. Hier kann offen bleiben, ob ein derartiges Verbot überhaupt eine berufsregelnde Tendenz hat und daher ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 GG Abs. 1 vorliegt21. Denn jedenfalls wäre ein entsprechender Eingriff aus den soeben aufgeführten Gründen gerechtfertigt. Im Hinblick auf die Berufsfreiheit der Werbetreibenden ist ergänzend zu berücksichtigen, dass nicht ersichtlich ist, dass das Verbot von Werbeanlagen an Brücken im gesamten Stadtgebiet dazu führen würde, dass nicht mehr ausreichend geeignete Flächen für Werbeanlagen vorhanden wären. Auch wenn Brücken wegen ihrer exponierten Lage für werbetreibende Unternehmen von besonderem Interesse sind, so ist das Verbot dennoch gerechtfertigt, da hieraus zugleich die besondere störende Wirkung für das Ortsbild folgt.

Die streitgegenständliche Werbeanlage verstößt gegen § 13 Abs. 3 Nr. 3 HBauO, denn sie soll an einer Brücke errichtet werden. Unter Brücken sind Ingenieurbauwerke zu verstehen, die der Überführung in der Regel eines Verkehrsweges über ein Hindernis dienen, wobei es sich bei dem Hindernis unter anderem um einen natürlichen Geländeeinschnitt, einen Wasserlauf oder eine andere zu überquerende Verkehrsanlage handeln kann22. Bei der Bahnbrücke am westlichen Ende der A.-Straße handelt es sich um eine Brücke im Sinne dieser Vorschrift. Die streitgegenständliche Werbeanlage befindet sich “an” dieser Brücke, denn der Unterbau einer Brücke ist als deren Bestandteil anzusehen23. Die streitgegenständliche Werbeanlage soll direkt an den Unterbau der Brücke angebracht und mit diesem fest verbunden werden.

Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 20. Mai 2015 – 6 K 2948/13

  1. BayVerfGH, NVwZ-RR 2012, 297 []
  2. BayVerfGH, Entsch. v. 23.01.2012 – Vf. 18-VII-09, Rn. 126 f. [] []
  3. BVerwG, NJW 1962, 552, 553 []
  4. OVG Hamburg, HmbJVBl.1974, 6, 7 []
  5. VG Hamburg, Urteil vom 9.08.2002 – 7 VG 1756/2002; Urteil vom 14.02.2005 – 19 K 2012/02; und Urteil vom 16.07.2014 – 7 K 2797/12 []
  6. Nds. OVG, Urteil vom 04.05.1974, OVGE 30, 393 []
  7. BVerfG, NJW 2006, 1191, 1193 f. []
  8. BVerfG, NVwZ 2009, 1025, 1028 []
  9. BVerwG, Urteil vom 24.06.1993 – 7 C 26/92, Rn. 38 []
  10. BVerwG, Beschluss vom 6.12.1999 – 4 B 75/99, Rn. 13 []
  11. grundlegend BVerwG, Urteil vom 28.06.1955 – I C 146.53, NJW 1955, 1647; Niere, in: Alexejew, HBauO, Stand: Jan.2012, § 12 Rn. 40 []
  12. Niere, a.a.O., § 12 Rn. 11 []
  13. OVG Hamburg, Beschluss vom 2.06.2010 – 2 Bf 411/08.Z []
  14. Begründung des Senats zum Gesetz über Außenwerbung an Brücken, Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft 1957, Nr. 263, S. 1 []
  15. BayVerfGH, Entsch. v. 23.01.2012, Vf. 18-VII-09, Rn. 127 []
  16. Niere, in: Alexejew, HBauO, Stand: Jan.2012, § 13 Rn. 2 []
  17. OVG NRW, Urteil vom 20.02.2004, DÖV 2004, 840 []
  18. OVG Hamburg, Beschluss vom 2.06.2010 – 2 Bf 411/08.Z, Rn. 5; BayVGH, Beschluss vom 11.09.2014 – 1 B 14.170, Rn.20; OVG NRW, Beschluss vom 6.07.2012 – 2 D 27/11.NE, Rn. 78; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.03.2009 – 3 S 1953/07; Niere, in: Alexejew, HBauO, Stand: Jan.2012, § 12 Rn. 11 []
  19. BVerwG, Urteil vom 29.08.1981, NJW 1962, 552, 553 []
  20. Nds. OVG, Urteil vom 5.04.1974, OVGE 30, 393, 395 []
  21. vgl. Ruffert, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand: Dez.2014, Art. 14 Rn. 55 []
  22. VG Hamburg, Urteil vom 09.08.2002 – 7 VG 1756/2002; Niere, in: Alexejew, HBauO, Stand: Jan.2012, § 13 HBauO, Rn. 87 []
  23. OVG Hamburg, Urteil vom 21.06.1973, HmbJVBl.1974, 6, 7 []