OGS: Obst, Gemüse,Speisekartoffeln – und die Betriebsprämien für ihren Anbau

Im Falle eines Zu­sam­men­schlus­ses von Be­trie­ben im Sinne von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 be­durf­te es kei­nes ge­son­der­ten Über­tra­gungs­an­trags, um die Be­triebs­prä­mi­en­re­ge­lung wie die In­ha­ber der ur­sprüng­li­chen Be­trie­be in An­spruch neh­men zu kön­nen. Wel­che In­for­ma­tio­nen nach dem In­te­grier­ten Ver­wal­tungs- und Kon­troll­sys­tem in­ner­halb der je­wei­li­gen An­trags­frist bei­zu­brin­gen sind, rich­tet sich nach dem ein­schlä­gi­gen Bei­hil­fe­recht und un­ter­liegt dem uni­ons­recht­li­chen Be­stimmt­heits­grund­satz. Ein Be­triebs­in­ha­ber war jen­seits sei­ner all­ge­mei­nen Mit­wir­kungs­pflicht weder nach Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 noch nach § 14 In­VeKoS-Ver­ord­nung ver­pflich­tet, frist­ge­recht mit sei­nem An­trag An­ga­ben zum Zu­sam­men­schluss sei­nes Be­triebs zu ma­chen und Nach­wei­se hier­zu vor­zu­le­gen, um Zah­lungs­an­sprü­che mit OGS-Ge­neh­mi­gun­gen gel­tend ma­chen zu kön­nen.

OGS: Obst, Gemüse,Speisekartoffeln – und die Betriebsprämien für ihren Anbau

Bei der Festsetzung von Zahlungsansprüchen, die auf der Grundlage von Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 12 Abs. 2, 3 und 5 VO (EG) Nr. 795/2004 sowie § 11 InVeKoSV mit dem Sammelantrag bis zum 15.05.2005 zu beantragen waren, sieht Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass im Falle von Zusammenschlüssen der neue Betriebsinhaber unter denselben Bedingungen wie der ursprüngliche Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen kann. Die damit vorgesehene Rechtsnachfolge wird von keinen weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht als jenen, die sich materiell-rechtlich für einen Zusammenschluss aus Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 ergeben. Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004 wiederholt dies für Zahlungsansprüche mit der Aussage, dass diese auf der Grundlage der Verhältnisse der ursprünglichen Betriebe festgesetzt werden. Er bestätigt insoweit den bereits in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 allgemein geregelten Automatismus. Für einen antragsabhängigen Übertragungsakt, wie ihn die Beklagte angenommen hat, findet sich hingegen keine rechtliche Grundlage.

Dabei erweist sich Art. 12 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21.04.2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/20031 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 436/2005 der Kommission vom 17.03.20052 – im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004 – nicht als tragfähige Grundlage, von der Klägerin innerhalb der Antragsfrist, also bis zum 15.05.2005, Nachweise über ihren Zusammenschluss zu verlangen.

Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 bringt in seinem ersten Halbsatz mit der Formulierung, dass der Sammelantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten müsse, zunächst den in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allgemein für das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem – im Folgenden: Integriertes System – formulierten Grundsatz zum Ausdruck, dass die vom Betriebsinhaber beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sein müssen3. Dieser Grundsatz gilt auch für die hier umstrittenen OGS-Genehmigungen, was Art. 17 VO (EG) Nr. 1782/2003 bestätigt, indem er allgemein anordnet, dass das Integrierte System für die Betriebsprämienregelung gilt.

Dieser Grundsatz beantwortet jedoch noch nicht, welche konkreten Informationen für die begehrten OGS-Genehmigungen fristgerecht beizubringen waren. Insoweit findet Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 weder analoge Anwendung noch ließe sich ihm bei analoger Anwendung entnehmen, dass die Klägerin verpflichtet gewesen wäre, ihrem Antrag Nachweise zu dem Betriebszusammenschluss beizufügen.

Mit dem Begriff „Sammelantrag“ erfasst Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 nur Anträge auf Direktzahlungen (Art. 2 Nr. 11 VO, EG Nr. 796/2004). Dazu gehört der „Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2005“, wie ihn die Klägerin mit Blick auf die begehrte Betriebsprämie gestellt hat (vgl. Art. 1 Anhang I VO, EG Nr. 1782/2003). Davon zu unterscheiden sind der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen und die auf diese Ansprüche bezogenen OGS-Genehmigungen. Diese Unterscheidung ist bereits in Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selbst aufgezeigt, indem dort verlangt wird, die Zahlungsansprüche im Antrag zu identifizieren. Sie kehrt in Art. 14 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 wieder, der die Mitgliedstaaten ermächtigt, im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung – also im Jahr 2005 – von den Bestimmungen der Artikel 12 und 13 VO (EG) Nr. 796/2004 abzuweichen, wenn die Zahlungsansprüche bis zum Ablauf der Antragsfrist noch nicht endgültig festgestellt sind. Schließlich findet sich eine spezielle Regelung zur Behandlung verspäteter Festsetzungsanträge in Art. 21a Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004. Näher geregelt ist der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen in Art. 12 VO (EG) Nr. 795/2004. Er enthält (nur) die Aussage, der Antragsteller habe nachzuweisen, dass er Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs ist (Art. 12 Abs. 5 VO, EG Nr. 795/2004). Indem dort in Absatz 7 die Mitgliedstaaten ermächtigt werden zu beschließen, dass die Anträge auf Festsetzung der Zahlungsansprüche einerseits und die Anträge auf Zahlung der Betriebsprämie andererseits gleichzeitig eingereicht werden können, unterscheidet auch diese Vorschrift klar zwischen den verschiedenen Anträgen. Entsprechend scheidet eine unmittelbare Anwendung von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 aus.

Eine analoge Anwendung dieser Vorschrift zur Präzisierung dessen, was „erforderliche Informationen“ sind, scheidet ebenfalls aus, weil das Verfahren zur Festsetzung der Zahlungsansprüche und OGS-Genehmigungen nicht gleichermaßen von einem qualifizierten Beibringungsgrundsatz geprägt ist wie das von dem mit dem Sammelantrag eingeleitete Bewilligungsverfahren der Betriebsprämien. So verweist Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 darauf, dass die Mitgliedstaaten ab 2004 die für die Betriebsprämie nach Art. 33 VO (EG) Nr. 1782/2003 in Betracht kommenden Betriebsinhaber – also auch solche nach Betriebszusammenschlüssen – „ermitteln“ können. Parallel hierzu sieht Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der individuellen Obergrenze von OGS-Genehmigungen die individuellen Daten des Betriebsinhabers – soweit vorhanden – oder sonstige Angaben des Betriebsinhabers verwenden, die sie als hinreichenden Beleg ansehen. Der Unionsgesetzgeber setzt hier also ausdrücklich nicht allein auf die Angaben und Nachweise, die ein Betriebsinhaber in der Antragsfrist beibringt. Hierzu fügt sich, dass für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen nicht verlangt wurde, sämtliche hierfür bedeutsamen Umstände, insbesondere die in früheren Beihilfeanträgen dokumentierten Anbauverhältnisse und die in der Vergangenheit bewilligten Beihilfen, im Festsetzungsantrag darzulegen. Diese wurden vielmehr von den zuständigen Stellen weitgehend selbständig auf der Grundlage vorhandener Akten und Datenbanken ermittelt.

Selbst wenn man einer Analogie näher treten wollte, ließe sich damit die angenommene Nachweispflicht nicht begründen.

Die in Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ausdrücklich als erforderlich benannten Informationen sind bereits ganz überwiegend für die Festsetzung von Zahlungsansprüchen ohne Bedeutung und mit Blick auf die hier in Rede stehenden Nachweise auch nicht einschlägig. Darüber hinaus ist zu beachten, dass der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass die Rechtsbetroffenen jedenfalls bei sorgfältiger Prüfung in der Lage sein müssen, den Umfang der ihnen auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen4. Das gilt auch und insbesondere für fristgebundene Angaben und Nachweise, deren Säumnis nicht unbedeutende wirtschaftliche Folgen hat. Zur Auferlegung einer solchen Verpflichtung genügt allein der Begriff der „erforderlichen Informationen“ ohne eine konkretisierende Vorschrift nicht. Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ist insoweit zu unbestimmt; er verweist lediglich auf die allgemeine Bestimmung des Art. 22 VO (EG) Nr. 1782/2003 zurück, nach der ein Antrag mit den Angaben einzureichen ist, die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind. Erst recht gilt dies für beizufügende Nachweise. Zwar spricht nach dem Wortlaut des Erwägungsgrunds 16 und nach der dort angesprochenen Regelung des Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004 manches dafür, dass mit „Informationen“, die ein Antrag „enthalten“ muss, auch Nachweise erfasst sein können, die diesem „beizufügen“ sind. Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selbst enthält jedoch keinerlei Anhaltspunkte, welche Informationen durch Nachweise zu belegen sind. Dem entspricht die Regelungstechnik des Unionsgesetzgebers, der an verschiedenen Stellen die Beifügung konkret bezeichneter Nachweise vorschreibt (vgl. z.B. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2, Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004). Die auf diese Weise begrenzten Nachweispflichten fügen sich im Übrigen ohne Weiteres in das Integrierte System. Entgegen den Ausführungen der Beklagten geht es dabei nicht um eine vollständige Kontrolle, sondern darum, im Rahmen des in einem Massenverfahren Möglichen, effizient und effektiv die Einhaltung der Voraussetzungen der Beihilfegewährung und Verpflichtungen zu kontrollieren5. Jenseits der systematischen Verwaltungskontrolle geschieht dies durch anlassbezogene oder stichprobenhaft durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen. Hier ist unzweifelhaft, dass die Betriebsinhaber eine umfassende Mitwirkungspflicht trifft (vgl. § 29 InVeKoSV)6. Davon zu unterscheiden ist jedoch die Verpflichtung, bereits mit der Antragstellung fristgebundene Nachweise zu erbringen.

Zur Bestimmung der individuellen Obergrenze von OGS-Genehmigungen sieht Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass die Mitgliedstaaten die individuellen Daten des Betriebsinhabers – soweit vorhanden – oder sonstige Angaben des Betriebsinhabers verwenden, die sie als hinreichenden Beleg ansehen. Hieran knüpft § 14 Abs. 1 InVeKoSV an und ergänzt das Integrierte System um die Verpflichtung, OGS-Genehmigungen unter Beifügung „geeigneter Nachweise“ bis zum 15.05.2005 zu beantragen. Damit ist jedoch nicht die Verpflichtung begründet, fristgerecht Nachweise über einen etwaigen Betriebszusammenschluss zu erbringen.

Das Nachweiserfordernis bezieht sich seinem Wortlaut nach allgemein auf OGS-Genehmigungen nach Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003. Damit sind zunächst die Umstände in den Blick genommen, die nach den dort genannten Tatbestandsvoraussetzungen für die Bestimmung der zu erteilenden Genehmigungen maßgeblich sind. Für die individuelle Obergrenze der Genehmigungen kommt es gemäß Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 – abhängig von der Ausschöpfung der regionalen Obergrenze – darauf an, welche Fläche der Betriebsinhaber in den Jahren 2003, 2004 und/oder 2005 für die Produktion von OGS genutzt hat oder nutzt. Hierzu Nachweise zu erbringen, entspricht einem tatsächlichen Bedürfnis, weil die in den alten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen benutzten Codes nur teilweise ausreichende Informationen enthielten7. Entsprechend hat die Klägerin Rechnungskopien über den Erwerb von Elsanta Erdbeerpflanzen vorgelegt. Da die Klägerin allerdings erst im Sommer 2004 gegründet wurde, kann sie OGS-Genehmigungen – von nicht in Rede stehenden Sonderregelungen abgesehen – nur aufgrund der in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehenen Rechtsnachfolge beanspruchen, die sich aus dem OGS-Anbau des in sie eingebrachten Betriebs ihres Gesellschafters B. ableitet. Entsprechend bezieht sich die Nachweispflicht auf den OGS-Anbau im Betrieb dieses Gesellschafters. Darüber hinaus ist nach dem Wortlaut zwar auch denkbar, die Nachweispflicht auf den Umstand des Betriebszusammenschlusses und damit die Voraussetzungen von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 zu erstrecken. Dem stehen jedoch Sinn und Zweck der Vorschrift entgegen, die sich insbesondere aus der Systematik des Unionsrechts erschließen. Die in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehene Rechtsnachfolge ist nach dem in Deutschland für die Durchführung der Betriebsprämienregelung geltenden Kombinationsmodell (§ 2 ff. BetrPrämDurchfG) nicht nur im Rahmen von OGS-Genehmigungen, sondern bereits für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen erheblich, namentlich für deren durch den betriebsindividuellen Betrag mitbestimmten Wert. In diesem Kontext hat aber weder das Unionsrecht noch der nationale Gesetzgeber eine Nachweispflicht statuiert. Es wäre ein logischer Bruch, zwar für OGS-Genehmigungen fristgebundene Nachweise für den Betriebszusammenschluss zu verlangen, nicht aber in Bezug auf die betriebsindividuellen Beträge für die Bestimmung der Zahlungsansprüche.

Dieses durch Zweck und Systematik der Normen vorgegebene Verständnis der mit § 14 InVeKoSV auferlegten Pflichten deckt sich mit dem Anwendungsbereich, den das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz der Vorschrift in seiner Broschüre „Meilensteine der Agrarpolitik“ beimisst. Danach konnte sich der Nachweis eines OGS-Anbaus in den Jahren 2003, 2004 und 2005 grundsätzlich aus den Angaben der Flächenverzeichnisse der Prämienanträge ergeben oder beispielsweise aus Angaben für die Bodennutzungshaupterhebung 2003, aus Pachtverträgen, Meldungen bei der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft, Anbauverzeichnissen bei den Erzeugergemeinschaften, Anbauverträgen, Hagelversicherungspolicen sowie Schlagkarteien. Auch aus der Sicht des Ministeriums wollte der Verordnungsgeber anknüpfend an die Regelung des Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 lediglich eine Nachweispflicht für den OGS-Anbau selbst begründen.

Soweit darauf verwiesen wird, die Klägerin habe dem Antragsformular und den Ausfüllhinweisen ohne Weiteres entnehmen können, dass Nachweise zum Zusammenschluss der Betriebe fristgerecht erforderlich gewesen seien, mag dies für das Formular C zutreffen, auf das in Ziffer II. 4.5 des Antragsformulars indirekt hingewiesen wurde. Abgesehen davon, dass dieser Hinweis im Zusammenhang mit einem Antrag erfolgte, dessen es nicht bedurfte, vermag allein das Formular eine solche Rechtspflicht nicht zu begründen, sondern nur umzusetzen. Die InVeKoS-Verordnung enthält jedoch keine Ermächtigung der Beklagten zu einer solchen Regelung.

Ergibt sich aber weder aus Unionsrecht noch aus nationalem Recht, dass sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen mit OGS-Genehmigungen fristgerecht nochmals zum Betriebszusammenschluss erklären und Nachweise vorlegen musste, so sind der Klägerin die begehrten OGS-Genehmigungen zuzuweisen. Soweit sich das Berufungsurteil am Rande auch darauf stützt, dass die Klägerin „nicht unter Nutzung der von der Agrarverwaltung bereitgestellten Formulare“ hinreichend den Betriebszusammenschluss nachgewiesen habe, steht die Pflicht, bereitgehaltene Formulare zu verwenden (§ 5 Abs. 2 InVeKoSV), dem geltend gemachten Anspruch schon deshalb nicht entgegen, weil sich das Formular C auf Angaben und Nachweise bezog, die der Landwirt nicht innerhalb der Antragsfrist zu erbringen hatte.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. November13 – 3 C 29.12

  1. ABI Nr. L 141 S. 18[]
  2. ABI Nr. L 72 S. 4[]
  3. vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 – C-63/00, Schilling und Nehring, Slg. 2002, I-4497 Rn. 34, vom 28.11.2002 – C-417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch, Slg. 2002, I-11070 Rn. 45; und vom 04.10.2007 – C-375/05, Geuting, Slg. 2007, I-7987 Rn. 30 und – im Kontext eines Auskunftsanspruchs des Antragstellers – Urteil vom 14.09.2000 – C-369/98, Fisher, Slg. 2000, I-6773 Rn. 27[]
  4. EuGH, Urteile vom 10.03.2009 – C-345/06, Heinrich, Slg. 2009, I-1659 Rn. 44 f.; vom 21.06.2007 – C-158/06, ROM-projecten, Slg. 2007, I-5114 Rn. 25 f.; und vom 17.07.1997 – C-354/95, National Farmer’s Union u.a., Slg. 1997, I-4559 Rn. 57 f.[]
  5. vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 – C-417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch – a.a.O. Rn. 52[]
  6. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2011 – C-536/09, Omejc, Slg. 2011, I-5367 Rn. 28[]
  7. hier z.B. der Code 890 für sonstige Dauerkultur statt nunmehr Code 732 für Erdbeeren, Freiland[]

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