Ver­ein­bar­keit der Milch­ab­ga­ben­re­ge­lun­gen mit euro­päi­schen Uni­ons- und deut­schem Ver­fas­sungs­recht

Die Ver­ein­bar­keit der Vor­schrif­ten über die Milch­ab­ga­be mit höher­ran­gi­gem Recht ist wie­der­holt Gegen­stand höchst­rich­ter­li­cher Ent­schei­dun­gen gewe­sen. So hat der Bun­des­fi­nanz­hof bereits zur frü­he­ren Milch-Garan­tie­men­gen-Ver­ord­nung ‑MGV- 1 ent­schie­den, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes zur Durch­füh­rung der Gemein­sa­men Markt­or­ga­ni­sa­tio­nen ‑MOG a.F.- 2 aus­rei­chend bestimm­te Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen i.S. des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sind und dass die in jenen Vor­schrif­ten über § 1 Abs. 2 MOG a.F. ent­hal­te­ne dyna­mi­sche Ver­wei­sung auf das Uni­ons­recht ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ent­spricht 3.

Ver­ein­bar­keit der Milch­ab­ga­ben­re­ge­lun­gen mit euro­päi­schen Uni­ons- und deut­schem Ver­fas­sungs­recht

Zum einen ist der Gesetz­ge­ber befugt, mit einer Ver­wei­sung auf das Uni­ons­recht Inhalt, Zweck und Aus­maß einer gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen näher zu bestim­men. Zum ande­ren sind die für die Erhe­bung der Milch­ab­ga­be maß­geb­li­chen uni­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten auch aus­rei­chend bestimmt. Des Wei­te­ren hat sich der Bun­des­fi­nanz­hof 4 der Auf­fas­sung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ange­schlos­sen, ein Ver­stoß gegen das Zitier­ge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sei nicht dar­in zu sehen, dass in einer Rechts­ver­ord­nung ledig­lich das zugrun­de lie­gen­de ein­zel­staat­li­che förm­li­che Par­la­ments­ge­setz, nicht jedoch auch die uni­ons­recht­li­che Rechts­grund­la­ge ange­ge­ben ist 5.

An die­ser Recht­spre­chung hält der Bun­des­fi­nanz­hof aus­drück­lich fest. Zum einen hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die gegen den vor­ge­nann­ten BFH-Beschluss gerich­te­te Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men. Zum ande­ren hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt 6 zwei gegen Urtei­le ordent­li­cher Gerich­te erho­be­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­den eben­falls nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men und in der Begrün­dung sei­nes Beschlus­ses die Ver­ein­bar­keit der auf § 8 Abs. 1 Satz 1 sowie § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG a.F. gestütz­ten MGV mit den Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 GG umfas­send geprüft und bejaht.

Die im Streit­fall anzu­wen­den­de Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung der EG-Milch­ab­ga­ben­re­ge­lung (Milch­AbgV) vom 07.03.2007 7 nennt (u.a.) § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes zur Durch­füh­rung der Gemein­sa­men Markt­or­ga­ni­sa­tio­nen und der Direkt­zah­lun­gen ‑MOG- 8 als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge. Die­se Vor­schrif­ten ent­spre­chen den­je­ni­gen des MOG a.F., wel­che die MGV sei­ner­zeit als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge bezeich­ne­te. Es ist daher kein Grund erkenn­bar, die Ver­ein­bar­keit der Milch­AbgV mit Art. 80 Abs. 1 GG anders zu beur­tei­len, als es das BVerfG hin­sicht­lich der MGV ent­schie­den hat.

Wie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits aus­ge­führt hat 9, ist der Zweck des Zitier­ge­bots erfüllt, wenn sich der Ver­ord­nungs­ge­ber auf die Nen­nung der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung beschränkt. Die­se Ermäch­ti­gun­gen fin­den sich in § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG. Eben­so wenig wie die Milch­AbgV die Milch­ab­ga­be­re­ge­lun­gen des Uni­ons­rechts, die Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung (mit-)bestimmen und auf wel­che die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­der Wei­se 9 ver­weist, bezeich­nen muss, sind sämt­li­che Inhalt, Zweck und Aus­maß regeln­den Vor­schrif­ten des MOG in der Ver­ord­nung zu zitie­ren. Das in § 12 Abs. 3 Satz 1 MOG als Gegen­stand der Ver­ord­nung genann­te Ein­be­hal­ten, Abfüh­ren und Erstat­ten von Abga­ben zu Markt­ord­nungs­zwe­cken durch Abneh­mer von Markt­ord­nungs­wa­ren ist ledig­lich eine spe­zi­el­le Gestal­tung des in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG ohne­hin bereits erwähn­ten "Ver­fah­rens bei Abga­ben zu Markt­ord­nungs­zwe­cken", das außer­dem bereits im Uni­ons­recht vor­ge­zeich­net ist.

m Übri­gen ist § 12 Abs. 3 MOG bereits i.d. Fas­sung der Bekannt­ma­chung des Geset­zes vom 20.09.1995 10 ent­hal­ten, die Gegen­stand der Prü­fung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts 9 war. Gleich­wohl hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt das Zitier­ge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG als gewahrt ange­se­hen und nicht ver­langt, die MGV müs­se auch § 12 Abs. 3 MOG als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge nen­nen.

Dass § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG ledig­lich von einer Ermäch­ti­gung des "Bun­des­mi­nis­te­ri­ums" spre­chen, begeg­net kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken, weil das "Bun­des­mi­nis­te­ri­um" in § 3 Abs. 2 MOG als das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ver­brau­cher­schutz, Ernäh­rung und Land­wirt­schaft legal defi­niert ist. Die ein­ma­li­ge gesetz­li­che Defi­ni­ti­on eines Begriffs in sei­ner Kurz­form, die dann im wei­te­ren Ver­lauf ver­wen­det wird, ist eine übli­che Tech­nik in der Gesetz­ge­bung. Für den Normadres­sa­ten des MOG ist hin­rei­chend deut­lich erkenn­bar, wel­ches Bun­des­mi­nis­te­ri­um durch § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen ermäch­tigt wird. Ent­spre­chen­de Bezeich­nun­gen des ermäch­tig­ten Minis­te­ri­ums fan­den sich bereits im MOG a.F.: Auch dort war der in ver­schie­de­nen Vor­schrif­ten zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen ermäch­tig­te "Bun­des­mi­nis­ter" am Anfang des Geset­zes legal defi­niert. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat hier­in kei­nen Ver­stoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gese­hen 11.

Es gibt kei­nen uni­ons­recht­li­chen Anspruch auf Sal­die­rung 12 und auch kei­nen Anspruch auf ein bestimm­tes Sal­die­rungs­ver­fah­ren, soweit das Uni­ons­recht den Mit­glied­staa­ten ent­spre­chen­de Spiel­räu­me lässt. Durch § 34 Milch­AbgV ist die in Art. 10 Abs. 3 Buchst. b der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1788/​2003 des Rates vom 29.09.2003 über die Erhe­bung einer Abga­be im Milch­sek­tor 13 uni­ons­recht­lich (als Alter­na­ti­ve) vor­ge­ge­be­ne Sal­die­rungs­wei­se, näm­lich zunächst auf der Ebe­ne des Käu­fers und anschlie­ßend auf ein­zel­staat­li­cher Ebe­ne, gewählt wor­den. Zu den recht­li­chen Ein­wen­dun­gen der Beschwer­de gegen die­ses Sal­die­rungs­ver­fah­ren hat der Bun­des­fi­nanz­hof das Erfor­der­li­che bereits hin­sicht­lich der Vor­gän­ger­vor­schrift zu § 34 Milch­AbgV aus­ge­führt 14. Trä­fe es zu, dass § 34 Milch­AbgV ‑wie die Beschwer­de meint- wegen Ver­sto­ßes gegen den Geset­zes­vor­be­halt sowie gegen Art. 3 Abs. 1 GG nich­tig ist, gäbe es über­haupt kei­ne Mög­lich­keit, Milch­er­zeu­gern nicht genutz­te Quo­ten zuzu­tei­len.

Abge­se­hen davon, dass es ‑wie aus­ge­führt- kei­nen Anspruch auf eine vom jewei­li­gen Mit­glied­staat zu tref­fen­de Wahl eines bestimm­ten, für den ein­zel­nen Milch­er­zeu­ger beson­ders güns­ti­gen Sal­die­rungs­ver­fah­rens gibt, dürf­te es zudem von stets ver­än­der­li­chen Umstän­den, wie der Höhe der Über­lie­fe­run­gen inner­halb eines Zwölf­mo­nats­zeit­raums und der Zusam­men­set­zung der Grup­pe der einen Käu­fer belie­fern­den Milch­er­zeu­ger, abhän­gen, ob im Ein­zel­fall die Mol­ke­rei­sal­die­rung oder die Sal­die­rung auf natio­na­ler Ebe­ne zu einer gerin­ge­ren Abga­ben­be­las­tung führt. Die für einen bestimm­ten Milch­er­zeu­ger güns­ti­ge Art der Sal­die­rung kann sich bei einem ande­ren Milch­er­zeu­ger ungüns­tig aus­wir­ken.

Die Sal­die­rung auf Uni­ons­ebe­ne ist nach § 34 Milch­AbgV nicht mög­lich. Der Uni­ons­ge­setz­ge­ber hat den Mit­glied­staa­ten ein­zel­staat­li­che Refe­renz­men­gen zuge­wie­sen und ihnen deren Ver­tei­lung auf die Milch­er­zeu­ger über­las­sen. Dass er die Mög­lich­keit der Sal­die­rung auf den Bereich des jewei­li­gen Mit­glied­staats beschränkt und von einer Zuwei­sung unge­nutz­ter ein­zel­staat­li­cher Refe­renz­men­gen an Mit­glied­staa­ten, in denen die ein­zel­staat­li­che Refe­renz­men­ge über­schrit­ten wird, abge­se­hen hat, ist eine sich im Rah­men des gesetz­ge­be­ri­schen Ermes­sens hal­ten­de Ent­schei­dung.

Dar­aus mag sich für bestimm­te Zwölf­mo­nats­zeit­räu­me erge­ben, dass in einem Mit­glied­staat ansäs­si­ge Milch­er­zeu­ger trotz Über­lie­fe­rung ihrer ver­füg­ba­ren Refe­renz­men­ge kei­ne Milch­ab­ga­ben ent­rich­ten müs­sen, weil sie auf­grund natio­na­ler Sal­die­rungs­mög­lich­kei­ten ihre Über­lie­fe­run­gen mit unge­nutz­ten Refe­renz­men­gen aus­glei­chen kön­nen, wäh­rend über­lie­fern­den Milch­er­zeu­gern in ande­ren Mit­glied­staa­ten kei­ne Sal­die­rung zugu­te­kommt. Hier­in liegt aber kei­ne Dis­kri­mi­nie­rung, da Milch­er­zeu­ger bestimm­ter Mit­glied­staa­ten nicht struk­tu­rell gegen­über ande­ren benach­tei­ligt wer­den. Es bleibt jedem Mit­glied der Uni­on über­las­sen, die allen Mit­glied­staa­ten in glei­cher Wei­se zur Ver­fü­gung ste­hen­den uni­ons­recht­li­chen Sal­die­rungs­mög­lich­kei­ten zu nut­zen.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat bereits ent­schie­den 15, die Prü­fung der VO Nr. 1788/​2003 im Hin­blick auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit habe nichts erge­ben, was ihre Gül­tig­keit beein­träch­ti­gen könn­te. Der Uni­ons­ge­richts­hof betont in sei­ner Ent­schei­dung "Azi­en­da Agri­co­la Dis­aro Anto­nio" 16, dass der Gesetz­ge­ber im Bereich der gemein­sa­men Agrar­po­li­tik (Art. 33 EG) über ein wei­tes Ermes­sen ver­fü­ge, das er mit dem Erlass der VO Nr. 1788/​2003 nicht über­schrit­ten habe, indem er das in Art. 33 Abs. 1 Buchst. c EG aus­drück­lich erwähn­te Ziel der Sta­bi­li­sie­rung der Märk­te ver­folgt und die­sem Ziel Vor­rang ein­ge­räumt habe. Die gericht­li­che Kon­trol­le des Ermes­sens­spiel­raums des Uni­ons­ge­setz­ge­bers im Bereich der gemein­sa­men Agrar­po­li­tik sei auf die Über­prü­fung beschränkt, ob eine in die­sem Bereich erlas­se­ne Maß­nah­me zur Errei­chung des jeweils ver­folg­ten Ziels offen­sicht­lich unge­eig­net sei. Dies sei bei der VO Nr. 1788/​2003 jedoch nicht der Fall. Ihr Erlass sei erfor­der­lich gewe­sen, um das Ungleich­ge­wicht zwi­schen Ange­bot und Nach­fra­ge bei Milch und Milch­er­zeug­nis­sen und die dar­aus resul­tie­ren­den struk­tu­rel­len Über­schüs­se zu ver­rin­gern und dadurch ein bes­se­res Markt­gleich­ge­wicht zu errei­chen. Mit den in Art. 33 Abs. 1 Buchst. a und b EG genann­ten Zie­len sei die VO Nr. 1788/​2003 ver­ein­bar.

Dass der Ver­ord­nungs­ge­ber den Richt­preis auf­ge­ge­ben hat, recht­fer­tigt eben­falls kei­ne Zwei­fel an der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Milch­ab­ga­be­re­ge­lun­gen. Mit sei­nem Urteil "Coope­ra­ti­va Lett­epiù" 17 hat der Uni­ons­ge­richts­hof aus­ge­führt, es kön­ne nicht hin­ge­nom­men wer­den, dass in einem Mit­glied­staat die zuge­teil­te Refe­renz­men­ge über­schrit­ten wer­de, ohne dass dies die Zah­lung der Milch­ab­ga­be nach sich zie­he, da ansons­ten Erzeu­ger, deren Über­pro­duk­ti­on von der Milch­ab­ga­be befreit wäre, einen unge­recht­fer­tig­ten Wett­be­werbs­vor­teil gegen­über Erzeu­gern in ande­ren Mit­glied­staa­ten erlang­ten und zudem die Soli­da­ri­tät unter den Mit­glied­staa­ten inso­fern gestört wer­de, als Erzeu­ger von den durch die Fest­le­gung eines Richt­prei­ses für Milch ver­schaff­ten Vor­tei­len pro­fi­tier­ten, ohne die Ein­schrän­kun­gen hin­neh­men zu müs­sen, durch die ein sol­cher Richt­preis bei­be­hal­ten wer­den kön­ne. Die­se Aus­füh­run­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs geben kei­nen Anlass zu der Annah­me, die uni­ons­recht­li­chen Milch­ab­ga­be­re­ge­lun­gen sei­en nur unter der Vor­aus­set­zung der Bei­be­hal­tung eines bestimm­ten Milch­richt­prei­ses zu recht­fer­ti­gen. Viel­mehr liegt es im Ermes­sen des Ver­ord­nungs­ge­bers, die Milch­er­zeu­ger auch unab­hän­gig von einem Richt­preis zur Ein­hal­tung einer bestimm­ten Pro­duk­ti­ons­men­ge mit­hil­fe einer Milch­ab­ga­be anzu­hal­ten.

Auf die Ein­hal­tung die­ser in Gestalt einer sog. Quo­te zuge­teil­ten Pro­duk­ti­ons­men­ge kann und muss sich jeder Milch erzeu­gen­de Betrieb ein­stel­len. Dass es ‑wie die Beschwer­de behaup­tet- schwie­rig ist, an der Milch­quo­ten­bör­se wei­te­re Quo­ten zu einem ange­mes­se­nen Preis zu erwer­ben, ändert nichts dar­an, dass der Uni­ons­ge­setz­ge­ber berech­tigt ist, die Milch­pro­duk­ti­on in der Uni­on zu beschrän­ken, indem er Über­pro­duk­tio­nen mit einer Abga­be belegt.

Bun­des­fi­nanz­hof, Beschluss vom 27. Novem­ber 2013 – VII B 87/​12

  1. i.d. Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 21.03.1994, BGBl I 1994, 586[]
  2. i.d. Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 27.08.1986, BGBl 1986, 1397[]
  3. vgl. BFH, Beschluss vom 25.09.2003 – VII B 309/​02, BFHE 203, 243, Zeit­schrift für Zöl­le und Ver­brauch­steu­ern ‑ZfZ- 2004, 17, m.w.N.; eben­so BFH, Beschluss vom 28.11.2006 – VII B 54/​06, BFHE 215, 418, ZfZ 2007, 54[]
  4. BFH, Beschluss in BFHE 203, 243, ZfZ 2004, 17[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2003 – 3 C 10.02, BVerw­GE 118, 70[]
  6. BVerfG, Beschluss vom 29.04.2010 – 2 BvR 871/​04 und 2 BvR 414/​08, ZfZ 2010, 217[]
  7. BGBl I 2007, 295[]
  8. i.d. Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 24.06.2005, BGBl I 2005, 1847 – mit spä­te­ren Ände­run­gen[]
  9. BVerfG, Beschluss in ZfZ 2010, 217[][][]
  10. BGBl I 1995, 1146[]
  11. BVerfG, Beschluss in ZfZ 2010, 217[]
  12. vgl. BFH, Beschluss vom 31.05.2006 – VII B 37/​05, BFH/​NV 2007, 285; BFH, Urteil vom 16.04.2013 – VII R 9/​12, BFHE 242, 380, ZfZ 2013, 189[]
  13. ABl.EU Nr. L 270/​123[]
  14. BFH, Beschluss vom 21.04.2009 – VII B 66/​08, BFH/​NV 2009, 1679, ZfZ 2009, 251[]
  15. EuGH, Urteil vom 14.05.2009 – C‑34/​08 [Azi­en­da Agri­co­la Dis­aro Anto­nio], Slg. 2009, I‑4023, ZfZ 2009, 219[]
  16. EuGH, a.a.O.[]
  17. EuGH, Ureil vom 25.03.2004 – C‑231/​00 [Coope­ra­ti­va Latt­epiù u.a.], Slg. 2004, I‑2869[]