Kei­ne Wahl­com­pu­ter!

Die Ver­wen­dung von Wahl­com­pu­tern bei der Bun­des­tags­wahl 2005 war ver­fas­sungs­wid­rig. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat jetzt über zwei Wahl­prü­fungs­be­schwer­den geur­teilt, die sich gegen den Ein­satz von rech­ner­ge­steu­er­ten Wahl­ge­rä­ten (sog. Wahl­com­pu­ter) bei der Bun­des­tags­wahl 2005 zum 16. Deut­schen Bun­des­tag rich­te­ten (vgl. Pres­se­mit­tei­lung Nr. 85/​2008 vom 25. Sep­tem­ber 2008). Der Zwei­te Senat hat ent­schie­den, dass der Ein­satz elek­tro­ni­scher Wahl­ge­rä­te vor­aus­setzt, dass die wesent­li­chen Schrit­te der Wahl­hand­lung und der Ergeb­nis­er­mitt­lung vom Bür­ger zuver­läs­sig und ohne beson­de­re Sach­kennt­nis über­prüft wer­den kön­nen. Dies ergibt sich aus dem Grund­satz der Öffent­lich­keit der Wahl (Art. 38 in Ver­bin­dung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG), der gebie­tet, dass alle wesent­li­chen Schrit­te der Wahl öffent­li­cher Über­prüf­bar­keit unter­lie­gen, soweit nicht ande­re ver­fas­sungs­recht­li­che Belan­ge eine Aus­nah­me recht­fer­ti­gen. Danach ist es ver­fas­sungs­recht­lich zwar nicht zu bean­stan­den, dass § 35 Bun­des­wahl­ge­setz den Ein­satz von Wahl­ge­rä­ten zulässt. Die Bun­des­wahl­ge­rä­te­ver­ord­nung ist jedoch ver­fas­sungs­wid­rig, weil sie nicht sicher­stellt, dass nur sol­che Wahl­ge­rä­te zuge­las­sen und ver­wen­det wer­den, die den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des Grund­sat­zes der Öffent­lich­keit genü­gen. Die bei der Wahl zum 16. Deut­schen Bun­des­tag ein­ge­setz­ten rech­ner­ge­steu­er­ten Wahl­ge­rä­te ent­spra­chen nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht den Anfor­de­run­gen, die die Ver­fas­sung an die Ver­wen­dung elek­tro­ni­scher Wahl­ge­rä­te stellt. Dies führt jedoch nicht zur Auf­lö­sung des Bun­des­ta­ges, weil der Bestands­schutz der gewähl­ten Volks­ver­tre­tung die fest­ge­stell­ten Wahl­feh­ler man­gels irgend­wel­cher Hin­wei­se dar­auf, dass Wahl­ge­rä­te feh­ler­haft funk­tio­niert hät­ten oder mani­pu­liert wor­den sein könn­ten, über­wiegt. Soweit die Ver­fah­rens­ge­stal­tung des Wahl­prü­fungs­aus­schus­ses des Deut­schen Bun­des­ta­ges bean­stan­det wur­de, war die Wahl­prü­fungs­be­schwer­de erfolg­los.

Kei­ne Wahl­com­pu­ter!

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Die bean­stan­de­ten Feh­ler des Wahl­prü­fungs­ver­fah­rens vor dem Deut­schen Bun­des­tag waren erfolg­los. Auch wenn das Ver­fah­ren zwi­schen Ein­le­gung des Wahl­ein­spruchs und der Ent­schei­dung des Deut­schen Bun­des­ta­ges über ein Jahr gedau­ert hat, han­delt es sich noch nicht um einen schwer­wie­gen­den Ver­fah­rens­feh­ler. Allein die Dau­er des Ver­fah­rens ent­zieht der Ent­schei­dung nicht die Grund­la­ge. Es stellt eben­falls kei­nen schwer­wie­gen­den Feh­ler dar, der der Ent­schei­dung des Deut­schen Bun­des­ta­ges die Grund­la­ge ent­zieht, dass der Wahl­prü­fungs­aus­schuss von einer münd­li­chen Ver­hand­lung des Wahl­ein­spruchs des Beschwer­de­füh­rers abge­se­hen und auch im Übri­gen nicht in öffent­li­cher Sit­zung bera­ten hat.

Der Grund­satz der Öffent­lich­keit der Wahl, der sich aus den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­ent­schei­dun­gen für Demo­kra­tie, Repu­blik und Rechts­staat ergibt, gebie­tet, dass alle wesent­li­chen Schrit­te der Wahl öffent­lich über­prüf­bar sind, soweit nicht ande­re ver­fas­sungs­recht­li­che Belan­ge eine Aus­nah­me recht­fer­ti­gen. Dabei kommt der Kon­trol­le der Wahl­hand­lung und der Ermitt­lung des Wahl­er­geb­nis­ses eine beson­de­re Bedeu­tung zu.

Der Ein­satz von Wahl­ge­rä­ten, die die Stim­men der Wäh­ler elek­tro­nisch erfas­sen und das Wahl­er­geb­nis elek­tro­nisch ermit­teln, genügt nur dann den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, wenn die wesent­li­chen Schrit­te von Wahl­hand­lung und Ergeb­nis­er­mitt­lung zuver­läs­sig und ohne beson­de­re Sach­kennt­nis über­prüft wer­den kön­nen. Wäh­rend bei der her­kömm­li­chen Wahl mit Stimm­zet­teln Mani­pu­la­tio­nen oder Wahl­fäl­schun­gen unter den Rah­men­be­din­gun­gen der gel­ten­den Vor­schrif­ten jeden­falls nur mit erheb­li­chem Ein­satz und einem prä­ven­tiv wir­ken­den sehr hohen Ent­de­ckungs­ri­si­ko mög­lich sind, sind Pro­gram­mier­feh­ler in der Soft­ware oder ziel­ge­rich­te­te Wahl­fäl­schun­gen durch Mani­pu­la­ti­on der Soft­ware bei elek­tro­ni­schen Wahl­ge­rä­ten nur schwer erkenn­bar. Die gro­ße Brei­ten­wir­kung mög­li­cher Feh­ler an den Wahl­ge­rä­ten oder geziel­ter Wahl­fäl­schun­gen gebie­tet beson­de­re Vor­keh­run­gen zur Wah­rung des Grund­sat­zes der Öffent­lich­keit der Wahl.

Der Wäh­ler selbst muss ohne nähe­re com­pu­ter­tech­ni­sche Kennt­nis­se nach­voll­zie­hen kön­nen, ob sei­ne abge­ge­be­ne Stim­me als Grund­la­ge für die Aus­zäh­lung oder jeden­falls als Grund­la­ge einer spä­te­ren Nach­zäh­lung unver­fälscht erfasst wird. Wird das Wahl­er­geb­nis durch rech­ner­ge­steu­er­te Ver­ar­bei­tung der in einem elek­tro­ni­schen Spei­cher abge­leg­ten Stim­men ermit­telt, genügt es nicht, wenn anhand eines zusam­men­fas­sen­den Papier­aus­drucks oder einer elek­tro­ni­schen Anzei­ge ledig­lich das Ergeb­nis des im Wahl­ge­rät durch­ge­führ­ten Rechen­pro­zes­ses zur Kennt­nis genom­men wer­den kann.

Der Gesetz­ge­ber ist nicht gehin­dert, bei den Wah­len elek­tro­ni­sche Wahl­ge­rä­te ein­zu­set­zen, wenn die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Mög­lich­keit einer zuver­läs­si­gen Rich­tig­keits­kon­trol­le gesi­chert ist. Eine ergän­zen­de Kon­trol­le durch den Wäh­ler, die Wahl­or­ga­ne oder die All­ge­mein­heit ist bei­spiels­wei­se bei elek­tro­ni­schen Wahl­ge­rä­ten mög­lich, in denen die Stim­men neben der elek­tro­ni­schen Spei­che­rung ander­wei­tig erfasst wer­den. Ob es noch ande­re tech­ni­sche Mög­lich­kei­ten gibt, die ein auf Nach­voll­zieh­bar­keit gegrün­de­tes Ver­trau­en des Wahl­volks in die Kor­rekt­heit des Ver­fah­rens bei der Ermitt­lung des Wahl­er­geb­nis­ses ermög­li­chen und damit dem Grund­satz der Öffent­lich­keit der Wahl genü­gen, bedarf im vor­lie­gen­den Fall kei­ner Ent­schei­dung.

Ein­schrän­kun­gen der bür­ger­schaft­li­chen Kon­trol­lier­bar­keit des Wahl­vor­gangs kön­nen nicht dadurch aus­ge­gli­chen wer­den, dass Mus­ter­ge­rä­te im Rah­men des Ver­fah­rens der Bau­art­zu­las­sung oder die bei der Wahl kon­kret ein­ge­setz­ten Wahl­ge­rä­te vor ihrem Ein­satz von einer amt­li­chen Insti­tu­ti­on auf ihre Über­ein­stim­mung mit bestimm­ten Sicher­heits­an­for­de­run­gen und auf ihre tech­ni­sche Unver­sehrt­heit hin über­prüft wer­den. Auch eine umfang­rei­che Gesamt­heit sons­ti­ger tech­ni­scher und orga­ni­sa­to­ri­scher Siche­rungs­maß­nah­men ist allein nicht geeig­net, feh­len­de Kon­trol­lier­bar­keit der wesent­li­chen Schrit­te des Wahl­ver­fah­rens durch die Bür­ger zu kom­pen­sie­ren. Denn die Kon­trol­lier­bar­keit der wesent­li­chen Schrit­te der Wahl för­dert begrün­de­tes Ver­trau­en in die Ord­nungs­mä­ßig­keit der Wahl erst dadurch, dass die Bür­ger selbst den Wahl­vor­gang zuver­läs­sig nach­voll­zie­hen kön­nen.

Beim Ein­satz rech­ner­ge­steu­er­ter Wahl­ge­rä­te sind kei­ne gegen­läu­fi­gen Ver­fas­sungs­prin­zi­pi­en erkenn­bar, die eine weit­rei­chen­de Ein­schrän­kung der Öffent­lich­keit der Wahl und damit der Kon­trol­lier­bar­keit von Wahl­hand­lung und Ergeb­nis­er­mitt­lung recht­fer­ti­gen könn­ten. Der Aus­schluss unbe­wusst fal­scher Stimm­zet­tel­kenn­zeich­nun­gen, unbe­ab­sich­tig­ter Zähl­feh­ler und unzu­tref­fen­der Deu­tun­gen des Wäh­ler­wil­lens bei der Stim­men­aus­zäh­lung recht­fer­tigt für sich genom­men nicht den Ver­zicht auf jeg­li­che Art der Nach­voll­zieh­bar­keit des Wahl­akts. Auch der Grund­satz der Geheim­heit der Wahl und das Inter­es­se an einer raschen Klä­rung der Zusam­men­set­zung des Deut­schen Bun­des­ta­ges bil­den kei­ne gegen­läu­fi­gen Ver­fas­sungs­be­lan­ge, die als Grund­la­ge einer weit rei­chen­den Ein­schrän­kung der Kon­trol­lier­bar­keit von Wahl­hand­lung und Ergeb­nis­er­mitt­lung her­an­ge­zo­gen wer­den könn­ten. Von Ver­fas­sungs wegen ist nicht gefor­dert, dass das Wahl­er­geb­nis kurz nach Schlie­ßung der Wahl­lo­ka­le vor­lie­gen muss. Zudem haben die ver­gan­ge­nen Bun­des­tags­wah­len gezeigt, dass auch ohne den Ein­satz von Wahl­ge­rä­ten das vor­läu­fi­ge amt­li­che End­ergeb­nis der Wahl regel­mä­ßig inner­halb weni­ger Stun­den ermit­telt wer­den kann.

Wäh­rend die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung des § 35 BWG kei­nen durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken begeg­net, ist die Bun­des­wahl­ge­rä­te­ver­ord­nung wegen Ver­sto­ßes gegen den Grund­satz der Öffent­lich­keit der Wahl ver­fas­sungs­wid­rig. Die Bun­des­wahl­ge­rä­te­ver­ord­nung ent­hält kei­ne Rege­lun­gen, die sicher­stel­len, dass nur sol­che Wahl­ge­rä­te zuge­las­sen und ver­wen­det wer­den, die den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine wirk­sa­me Kon­trol­le der Wahl­hand­lung und eine zuver­läs­si­ge Nach­prüf­bar­keit des Wahl­er­geb­nis­ses genü­gen. Die Bun­des­wahl­ge­rä­te­ver­ord­nung stellt nicht sicher, dass nur sol­che Wahl­ge­rä­te ein­ge­setzt wer­den, die bei Abga­be der Stim­me eine ver­läss­li­che Kon­trol­le ermög­li­chen, ob die Stim­me unver­fälscht erfasst wird. Die Ver­ord­nung stellt auch kei­ne kon­kre­ten inhalt­li­chen und ver­fah­rens­mä­ßi­gen Anfor­de­run­gen hin­sicht­lich einer ver­läss­li­chen nach­träg­li­chen Kon­trol­le der Ergeb­nis­er­mitt­lung. Die­ses Defi­zit kann nicht im Wege einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung beho­ben wer­den.

Auch die Ver­wen­dung der oben genann­ten elek­tro­ni­schen Wahl­ge­rä­te bei der Wahl zum 16. Deut­schen Bun­des­tag ver­letzt die Öffent­lich­keit der Wahl. Die Wahl­ge­rä­te ermög­lich­ten kei­ne wirk­sa­me Kon­trol­le der Wahl­hand­lung, da wegen der aus­schließ­lich elek­tro­ni­schen Erfas­sung der Stim­men auf einem Stimm­spei­cher­mo­dul weder Wäh­ler noch Wahl­vor­stän­de oder im Wahl­lo­kal anwe­sen­de Bür­ger die unver­fälsch­te Erfas­sung der abge­ge­be­nen Stim­men über­prü­fen konn­ten. Auch die wesent­li­chen Schrit­te bei der Ergeb­nis­er­mitt­lung konn­ten von der Öffent­lich­keit nicht nach­voll­zo­gen wer­den. Es reich­te nicht aus, dass anhand eines zusam­men­fas­sen­den Papier­aus­drucks oder einer elek­tro­ni­schen Anzei­ge das Ergeb­nis des im Wahl­ge­rät durch­ge­führ­ten Rechen­pro­zes­ses zur Kennt­nis genom­men wer­den konn­te.

Die fest­ge­stell­ten Wahl­feh­ler füh­ren nicht zu einer Wie­der­ho­lung der Wahl in den betrof­fe­nen Wahl­krei­sen.

Der Wahl­feh­ler, der sich aus der Ver­wen­dung von rech­ner­ge­steu­er­ten­Wahl­ge­rä­ten ergibt, deren Beschaf­fen­heit mit den Anfor­de­run­gen an eine wirk­sa­me Kon­trol­lier­bar­keit des Wahl­vor­gangs nicht ver­ein­bar war, führt, sei­ne Man­dats­re­le­vanz unter­stellt, nicht zur teil­wei­sen Ungül­tig­erklä­rung der Wahl zum 16. Deut­schen Bun­des­tag. Das Inter­es­se am Bestands­schutz der im Ver­trau­en auf die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Bun­des­wahl­ge­rä­te­ver­ord­nung zusam­men­ge­setz­ten Volks­ver­tre­tung über­wiegt den Wahl­feh­ler, da des­sen mög­li­che Aus­wir­kun­gen auf die Zusam­men­set­zung des 16. Deut­schen Bun­des­ta­ges man­gels irgend­wel­cher Hin­wei­se dar­auf, dass Wahl­ge­rä­te feh­ler­haft funk­tio­niert hät­ten oder mani­pu­liert wor­den sein könn­ten, allen­falls als mar­gi­nal ein­zu­stu­fen sind und auch im Hin­blick dar­auf, dass der fest­ge­stell­te Ver­fas­sungs­ver­stoß bei noch unge­klär­ter Rechts­la­ge erfolg­te, den Fort­be­stand der gewähl­ten Volks­ver­tre­tung nicht uner­träg­lich erschei­nen las­sen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 3. März 2009 – 2 BvC 3/​07 und 2 BvC 4/​07