Zugangsrelevante Schienennetz-Nutzungsbedingungen beanspruchen nicht nur vertraglich, sondern auch eisenbahnrechtlich Geltung für die Durchführung der vereinbarten Trassennutzungen. Verstöße dagegen können von der Bundesnetzagentur von Amts wegen oder auf eine Beschwerde hin aufgegriffen und zum Gegenstand eines regulatorischen Einschreitens gemacht werden. Die Eingriffsbefugnis des § 68 Abs. 3 ERegG setzt keine qualifizierte Handlungsform des Eisenbahninfrastrukturunternehmers voraus. Vielmehr können (auch) „Maßnahmen im Sinne des § 66 Abs. 4 ERegG“ in einem Unterlassen liegen.
Noch unter Geltung des § 14 AEG a. F. und § 4 EIBV hat sich das Bundesverwaltungsgericht grundlegend mit der Bedeutung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen befasst. Für die im damaligen § 4 Abs. 6 EIBV – gewissermaßen als Schienennetz-Benutzungsbedingungen im engeren Sinne – hervorgehobenen Klauseln, die besondere Bedeutung für den Zugang zum Schienennetz haben, hat er eine Verbindlichkeit auch unabhängig von ihrer Einbeziehung in eine individuelle Infrastrukturnutzungsvereinbarung bejaht1. Diese Schienennetz-Nutzungsbedingungen haben eine Vereinheitlichungsfunktion, insofern sie bestimmte Regelungen zur Zugangsgewährung „vor die Klammer“ ziehen. Sie entziehen sie damit im Interesse einer Gleichbehandlung aller Zugangsberechtigten der Notwendigkeit einer individuellen Vereinbarung mit dem Infrastrukturunternehmen. Durch die Vorabprüfung der Nutzungsbedingungen wird zugleich gewährleistet, dass sie inhaltlich an den regulierungsrechtlichen Maßstäben des Eisenbahnrechts ausgerichtet werden2. Zugangsrelevante Schienennetz-Nutzungsbedingungen beanspruchten daher nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits aufgrund des gesetzlichen Anwendungsbefehls in § 4 Abs. 6 EIBV Geltung und nicht erst infolge ihrer Einbeziehung in einen Nutzungsvertrag. Daher kam ihnen auch Wirkung gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen zu, die sich (noch) in der Rolle des Zugangspetenten befanden3.
Die diesen Entscheidungen zugrundeliegenden, noch auf das Allgemeine Eisenbahngesetz a. F. und die mittlerweile außer Kraft getretene Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung gestützten Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts werden durch das Inkrafttreten des ERegG nicht in Frage gestellt. Mit § 19 Abs. 5 Satz 2 und 3 ERegG hat der Gesetzgeber die Vereinheitlichungsfunktion der Schienennetz-Nutzungsbedingungen vielmehr auch für das neue Recht übernommen. Dies kommt in den Materialien in BT-Drs. 18/8334 auf Seite 186 zum Ausdruck, wenn dort (noch zu Abs. 6 der Entwurfsfassung des § 19 ERegG) ausgeführt wird, durch die veröffentlichten Schienennetz-Nutzungsbedingungen erhielten die Zugangsberechtigten Planungssicherheit für eine gesamte Fahrplanperiode, da die endgültige Fassung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen über diesen Zeitraum hinweg verbindlich sei.
Dass das Gesetz den Schienennetz-Nutzungsbedingungen – unabhängig von einer Einbeziehung in den individuellen Nutzungsvertrag – auch Geltung für die Durchführung der vereinbarten Trassennutzungen zumisst, ergibt sich aus § 19 Abs. 5 Satz 3 ERegG. Demnach gelten die Nutzungsbedingungen nach ihrem Inkrafttreten nicht nur als Grundlage für das in § 19 Abs. 5 Satz 2 ERegG genannte Zuweisungsverfahren und den Vertragsschluss, sondern nach Satz 3 explizit auch für die Durchführung der Verkehre während der gesamten Fahrplanperiode.
Infolge der vom Gesetz in § 19 Abs. 5 Satz 3 ERegG angeordneten Verbindlichkeit sind Verstöße gegen die zugangsrelevanten Schienennetz-Nutzungsbedingungen der Klägerin bei Durchführung des Vertrages daher nicht lediglich eine Verletzung ihrer vertraglichen Pflichten, sondern – soweit die Nutzungsbedingungen ihrerseits im Einklang mit den nationalen und unionsrechtlichen Bestimmungen stehen – Verstöße gegen das eisenbahnregulierungsrechtliche Regime. Als solche können sie von der Bundesnetzagentur von Amts wegen oder auf eine Beschwerde hin aufgegriffen werden und zum Gegenstand eines regulatorischen Einschreitens gemacht werden.
Der Einwand, dieses Verständnis begegne in systematischer Hinsicht Zweifeln, weil das Gesetz in § 23 Abs. 2 Satz 1 ERegG – anders als in § 19 Abs. 1 und 5 ERegG – ausdrücklich regele, dass die tatsächlich erhobenen Entgelte den in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen vorgesehenen Regeln entsprechen müssen, bietet keinen Anlass, diese Frage als klärungsbedürftig geblieben oder wieder klärungsbedürftig geworden erscheinen zu lassen. § 23 Abs. 2 Satz 1 ERegG unterstreicht vielmehr für den Entgeltbereich ausdrücklich das für das sonstige zugangsrelevante Regelwerk aus § 19 Abs. 5 Satz 2 und 3 ERegG gewonnene Ergebnis. Dies erschließt sich aus der Gesetzesbegründung. So wird in der BT-Drs. 18/8334 zu § 23 Abs. 1 ERegG auf Seite 187 ausdrücklich die generelle Bedeutung der Vereinheitlichungsfunktion der Schienennetz-Nutzungsbedingungen betont. Nichtdiskriminierende Bedingungen für sämtliche Marktteilnehmer ließen sich nur dann erreichen, wenn die Zugangsvoraussetzungen „einschließlich der hier gegenständlichen Entgeltregelungen“ bezüglich des gesamten Schienennetzes eines Betreibers der Schienenwege vereinheitlicht seien. Es fehlen Anzeichen dafür, dass der Gesetzgeber die Rechtsverbindlichkeit und die regulatorische Aufsicht über den Zugangsanspruch und seine Umsetzung einerseits und der Entgeltberechnung und -erhebung andererseits grundsätzlich unterschiedlich ausgestalten wollte. Die beispielhafte Aufzählung der möglichen Untersuchungsgegenstände in § 66 Abs. 4 ERegG, die beide Regulierungsbereiche ohne weitere Differenzierung abdeckt, unterstreicht dieses Verständnis.
Der wesentliche Auslegungsansatz für die Regelung des § 68 Abs. 3 ERegG – und damit für die Frage, ob die Eingriffsbefugnis des § 68 Abs. 3 ERegG mit dem Begriff der „Maßnahmen im Sinne des § 66 Abs. 4 ERegG“ eine qualifizierte Handlungsform des Eisenbahninfrastrukturunternehmens in spezifischen Sachverhaltskomplexen voraussetzt – ergibt sich aus ihrem unionsrechtlichen Hintergrund. Denn mit § 68 Abs. 2 ERegG sollen nach dem Willen des Gesetzgebers die Vorgaben aus Art. 56 Abs. 9 Unterabs. 3 der Richtlinie 2012/34/EU umgesetzt werden. § 68 Abs. 3 ERegG soll der Regulierungsbehörde dabei nach dem Willen des deutschen Gesetzgebers ein flexibles Handeln ermöglichen. Sie soll Verstöße eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens gegen die eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften nicht nur sofort, sondern auch mit Wirkung für die Zukunft untersagen können4. Der Verweis auf die nicht abschließende Aufzählung der von durch die Regulierungsbehörde überprüfbaren Regelungen oder Praxis der Eisenbahninfrastrukturunternehmen in § 66 Abs. 4 ERegG soll dabei die für die Gewährung eines nichtdiskriminierenden Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur besonders sensiblen Bereiche benennen5. Zur redaktionellen Klarstellung hat der Änderungsgesetzgeber zudem den ursprünglich in § 68 Abs. 3 ERegG verwandten Begriff der „Regelungen“ durch den Begriff der „Maßnahmen“ ersetzt, um deutlich zu machen, dass sämtliche in § 66 Abs. 4 ERegG benannten Gegenstände umfasst sein sollen6.
Das Unionsrecht verengt das Beschwerderecht nicht auf bestimmte katalogartig beschriebene Sachverhalte, sondern eröffnet in Art. 56 Abs. 1 Halbs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU die auch in § 66 Abs. 1 ERegG zum Ausdruck gebrachte Möglichkeit, die Regulierungsstelle immer dann zu befassen, wenn sich ein Antragsteller ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt sieht. Die im nachfolgenden Halbs. 2 des Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU mit der sprachlichen Einleitung „insbesondere“ (englische Fassung: „in particular“, französische Fassung: „notamment“) angesprochenen Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers werden dabei nur beispielhaft als statthafte Beschwerdegegenstände genannt. Eine Auslegung des nationalen Rechts, die zu einer Beschränkung der in Art. 56 Abs. 9 der Richtlinie 2012/34/EU im Rahmen des Beschwerdeverfahrens geforderten Abhilfemaßnahmen auf bestimmte Handlungsformen des Infrastrukturunternehmens oder Katalogsachverhalte führen würde, wäre mit dem Unionsrecht nicht vereinbar. Denn eine solche Auslegung würde die Wirksamkeit des durch Art. 56 der Richtlinie 2012/34/EU geschaffenen Kontrollsystems und damit die Verwirklichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele beeinträchtigen. Dies erschließt sich in eindeutiger Weise auch aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 07.03.20247. Demnach muss die in Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU eingeräumte Möglichkeit der Befassung der Regulierungsbehörde im Beschwerdeweg ihre Entsprechung in den Befugnissen dieser Stelle finden. Die Auslegung des § 68 Abs. 3 ERegG darf daher nicht dazu führen, dass der Bundesnetzagentur Befugnisse vorenthalten werden, mit denen sie eine wirksame Abhilfe gegen eisenbahnregulierungsrechtswidrige Zustände gewährleisten kann. Vor diesem unionsrechtlichen Hintergrund ist die im angefochtenen Urteil vorgenommene weite Auslegung der Begrifflichkeiten der Maßnahme in § 68 Abs. 3 ERegG und des Zuweisungsverfahrens in § 66 Abs. 4 Nr. 4 ERegG nicht zu beanstanden.
§ 67 Abs. 4 Nr. 1 ERegG ist als Rechtsgrundlage sogar für verdachtsunabhängige Auskunftsverlangen der Bundesnetzagentur nicht als abschließende Regelung gegenüber der in Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift niedergelegten Generalbefugnis anzusehen. Auch hier spricht der unionsrechtliche Hintergrund (Art. 56 Abs. 8 RL 2012/34/EU) gegen ein limitierendes Verständnis der Norm und für eine weite Auslegung im Sinne einer effektiven Kontrollmöglichkeit der Regulierungsbehörde im Falle bereits festgestellter eisenbahnrechtlicher Verstöße.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 16. August 2024 – 6 B 2.24
- BVerwG, Urteil vom 29.09.2011 – 6 C 17.10 -? BVerwGE 140, 359 Rn. 28[↩]
- BVerwG, Beschlüsse vom 29.10.2014 – 6 B 47.14 – N&R 2015, 55 Rn. 7 f.; und vom 11.11.2014 – 6 B 50.14, Buchholz 442.09 § 14f AEG Nr. 1 Rn. 7[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 11.11.2014 – 6 B 50.14, Buchholz 442.09 § 14f AEG Nr. 1 Rn. 15[↩]
- BT-Drs. 18/8334 S. 221[↩]
- vgl. BT-Drs. 18/8334 S. 219 f.[↩]
- BT-Drs.19/27656 S. 96[↩]
- EuGH, Urteil vom 07.03.2024 – C-582/22, N&R 2024, 113 Rn. 47 und 54[↩]
Bildnachweis:
- Bahntrasse: Michael Gaida
