Die Euro­päi­sche Zen­tral­bank – und die Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions

In dem vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt initi­ier­ten Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren vor dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat der Gene­ral­an­walt des Uni­ons­ge­richts­hofs sei­ne Schluss­an­trä­ge vor­ge­legt. Hier­in ver­tritt der Gene­ral­an­walt die Auf­fas­sung, dass das Pro­gramm der EZB für geld­po­li­ti­sche Out­right-Geschäf­te grund­sätz­lich mit dem Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on ver­ein­bar ist, sofern die­ses Pro­gramm, wenn es zur Anwen­dung gelan­gen soll­te, bestimm­te Bedin­gun­gen ein­hält.

Die Euro­päi­sche Zen­tral­bank – und die Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions

Für den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on sind die Schluss­an­trä­ge sei­nes Gene­ral­an­walts nicht bin­dend. Auf­ga­be des Gene­ral­an­walts ist es viel­mehr, dem Uni­ons­g­Ge­richts­hof in völ­li­ger Unab­hän­gig­keit einen Ent­schei­dungs­vor­schlag für die betref­fen­de Rechts­sa­che zu unter­brei­ten. Das Urteil wird der EuGH erst spä­ter ver­kün­den.

Das OMT-Pro­gramm der Euro­päi­schen Zen­tral­bank rührt noch aus der Hoch­zeit der Euro­kri­se: Im Jahr 2010 hat sich aus der 2008 ein­ge­tre­te­nen inter­na­tio­na­len Wirt­schafts­kri­se eine Staats­schul­den­kri­se ver­schie­de­ner Staa­ten der Euro-Zone ent­wi­ckelt. Als sich im Som­mer 2012 unter Inves­to­ren Zwei­fel an der Über­le­bens­fä­hig­keit der ein­heit­li­chen Wäh­rung aus­brei­te­ten, führ­te dies zu einem dras­ti­schen Anstieg der Risi­ko­prä­mi­en für die Staats­an­lei­hen die­ser Staa­ten und so zu einer kri­ti­schen finan­zi­el­len Gesamt­la­ge. Die­se außer­ge­wöhn­li­che Lage brach­te die Gefahr mit sich, dass die Euro­päi­sche Zen­tral­bank (EZB) nicht län­ger in der Lage sein wür­de, die ihr oblie­gen­de Wäh­rungs­po­li­tik ord­nungs­ge­mäß durch­zu­füh­ren. Mit einer Pres­se­mit­tei­lung vom 6. Sep­tem­ber 2012 gab die EZB bekannt, dass sie ein Pro­gramm für den Erwerb von Staats­an­lei­hen der Staa­ten der Euro-Zone – Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions ("OMT") – beschlos­sen habe. Aller­dings sind die Rechts­ak­te zur Rege­lung des OMT-Pro­gramms bis­her nicht erlas­sen wor­den.

Mit­tels die­ses Pro­gramms erklär­te sich die EZB dazu bereit, Staats­an­lei­hen von Staa­ten der Euro-Zone auf den Sekun­där­märk­ten zu erwer­ben, sofern bestimm­te Vor­aus­set­zun­gen erfüllt sind:

  1. Die betrof­fe­nen Staa­ten müs­sen einem Finanz­hil­fe­pro­gramm der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät (EFSF) oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (ESM) unter­lie­gen, wobei die­ses Finanz­hil­fe­pro­gramm die Mög­lich­keit vor­se­hen muss, dass die EFSF oder der ESM Ankäu­fe auf dem Pri­mär­markt vor­neh­men; die­se Vor­aus­set­zung fußt dar­auf, dass das Ziel des in Reak­ti­on auf die in ver­schie­de­nen Mit­glied­staa­ten auf­ge­tre­te­ne Staats­schul­den­kri­se dau­er­haft geschaf­fe­nen ESM in der Wah­rung der Finanz­sta­bi­li­tät in der Euro-Zone mit­tels der Gewäh­rung von Finanz­hil­fen für die an dem ESM betei­lig­ten Staa­ten besteht.
  2. Geschäf­te im Rah­men des OMT-Pro­gramms müs­sen sich auf das kür­ze­re Ende der Zins­struk­tur­kur­ve kon­zen­trie­ren.
  3. Es gibt kei­ne im Vor­aus fest­ge­leg­ten quan­ti­ta­ti­ven Gren­zen.
  4. Die EZB erfährt die glei­che Behand­lung wie pri­va­te Gläu­bi­ger.
  5. Die EZB ver­pflich­tet sich zur voll­stän­di­gen Ste­ri­li­sie­rung der erzeug­ten Liqui­di­tät.

Ver­schie­de­ne Poli­ti­ker, Pro­fes­so­ren der Rechts- und Wirt­schafts­wis­sen­schaf­ten, ein Jour­na­list und eine Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on in Deutsch­land haben beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Ver­fas­sungs­be­schwer­den mit der Begrün­dung erho­ben, ihre Grund­rech­te sei­en dadurch ver­letzt wor­den, dass es die Bun­des­re­gie­rung unter­las­sen habe, beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on eine Nich­tig­keits­kla­ge gegen die Ankün­di­gung des OMT-Pro­gramms ein­zu­rei­chen. Zudem lei­te­te die Bun­des­tags­frak­ti­on Die Lin­ke beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ein Organ­streit­ver­fah­ren mit dem Antrag ein, den Bun­des­tag dazu zu ver­pflich­ten, auf die Auf­he­bung des OMT-Pro­gramms hin­zu­wir­ken.

Um die Recht­mä­ßig­keit des OMT-Pro­gramms zu klä­ren, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zum ers­ten Mal in sei­ner Geschich­te ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gerich­tet. Es wirft dar­in als Ers­tes die Fra­ge auf, ob das OMT-Pro­gramm nicht statt einer wäh­rungs­po­li­ti­schen Maß­nah­me in Wirk­lich­keit eine wirt­schafts­po­li­ti­sche Maß­nah­me dar­stellt, die außer­halb des Man­dats der EZB läge. Als Zwei­tes äußert das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Zwei­fel dar­an, dass die­se Maß­nah­me das im AEUV fest­ge­leg­te Ver­bot der mone­tä­ren Haus­halts­fi­nan­zie­rung von Mit­glied­staa­ten ein­hält. In all­ge­mei­ner Wei­se gilt die Besorg­nis des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts der Fra­ge, wel­che Gren­zen den Befug­nis­sen der EZB in außer­ge­wöhn­li­chen Situa­tio­nen wie der des Som­mers 2012 gezo­gen sind.

Im Wege eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung des Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Euro­päi­schen Uni­on vor­le­gen. Der Uni­ons­ge­richts­hof ent­schei­det dabei nur über die vor­ge­leg­ten Rechts­fra­gen, nicht über den natio­na­len Rechts­streit. Es ist und bleibt daher Sache des natio­na­len Gerichts, hier also des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on zu ent­schei­den. Die­se Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs bin­det in glei­cher Wei­se ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst wer­den.

Die Euro­päi­sche Zen­tral­bank hat im vor­lie­gen­den Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren vor dem Uni­ons­ge­richts­hof vor­ge­tra­gen, dass das OMT-Pro­gramm zwar ein „unkon­ven­tio­nel­les“ Instru­ment sei und Risi­ken mit sich brin­ge, aber inner­halb ihres Man­dats lie­ge. Mit­tel­bar wer­de mit dem OMT-Pro­gramm das Ziel ver­folgt, der EZB wie­der einen wir­kungs­vol­len Ein­satz ihrer geld­po­li­ti­schen Instru­men­te zu ermög­li­chen. Sein unmit­tel­ba­res Ziel lie­ge dar­in, die Zins­sät­ze für die Staats­an­lei­hen eines Mit­glied­staats abzu­sen­ken, um so die Lage wie­der zu nor­ma­li­sie­ren. Die Beschwer­de­füh­rer und die Antrag­stel­le­rin der Aus­gangs­ver­fah­ren in Deutsch­land sowie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt selbst sind hin­ge­gen der Auf­fas­sung, dass das wah­re Ziel des OMT-Pro­gramms dar­in bestehe, die EZB zu einem „len­der of last resort“ für die Staa­ten der Euro-Zone zu machen.

In sei­nen jetzt vor­ge­leg­ten Schluss­an­trä­gen führt der Gene­ral­an­walt beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on aus, dass die Kon­zi­pie­rung und Durch­füh­rung der Wäh­rungs­po­li­tik in der aus­schließ­li­chen Zustän­dig­keit der EZB lie­gen. Zur Erfül­lung ihrer Auf­ga­be ver­fügt die EZB über tech­ni­sche Kennt­nis­se und wert­vol­le Infor­ma­tio­nen, die es ihr, im Zusam­men­wir­ken mit ihrem Anse­hen und ihrer Kom­mu­ni­ka­ti­ons­po­li­tik, ermög­li­chen, mit vor­han­de­nen Erwar­tun­gen der Markt­teil­neh­mer so umzu­ge­hen, dass die geld­po­li­ti­schen Impul­se tat­säch­lich die Wirt­schaft errei­chen. Zu die­sem Zweck muss die EZB für die Kon­zi­pie­rung und Durch­füh­rung der Wäh­rungs­po­li­tik der Euro­päi­schen Uni­on über ein wei­tes Ermes­sen ver­fü­gen. Die Gerich­te haben ihre Kon­trol­le der Tätig­keit der EZB mit einem erheb­li­chen Maß an Zurück­hal­tung vor­zu­neh­men, da ihnen die Spe­zia­li­sie­rung und Erfah­rung feh­len, die die EZB auf die­sem Gebiet besitzt.

Nach Ansicht des Gene­ral­an­walts ist das OMT-Pro­gramm daher eine unkon­ven­tio­nel­le geld­po­li­ti­sche Maß­nah­me. Für sol­che unkon­ven­tio­nel­len Maß­nah­men gilt, dass sie bestimm­te Rege­lun­gen des Pri­mär­rechts (wie bei­spiels­wei­se das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung der Mit­glied­staa­ten) und ins­be­son­de­re den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ein­hal­ten müs­sen.

Der Gene­ral­an­walt weist fer­ner dar­auf hin, dass das OMT-Pro­gramm bis­lang eine unvoll­ende­te Maß­nah­me ist, da in der Pres­se­mit­tei­lung der EZB vom 6. Sep­tem­ber 2012 nur sei­ne tech­ni­schen Haupt­merk­ma­le beschrie­ben wor­den sind, sein for­ma­ler Erlass aber noch aus­steht und es auch noch in kei­nem kon­kre­ten Fall ange­wandt wor­den ist. Die Prü­fung des OMT-Pro­gramms hat daher auf die­ser Grund­la­ge zu erfol­gen.

Zu der ers­ten zur Vor­ab­ent­schei­dung vor­ge­leg­ten Fra­ge, die dahin geht, ob das OMT-Pro­gramm in Wirk­lich­keit eine wirt­schafts­po­li­ti­sche Maß­nah­me statt einer wäh­rungs­po­li­ti­schen sei, stellt der Gene­ral­an­walt fest, dass die mit dem OMT-Pro­gramm ver­folg­ten Zie­le grund­sätz­lich legi­tim sind und sich in die Wäh­rungs­po­li­tik ein­fü­gen. Jedoch könn­te man ange­sichts der bedeu­ten­den Rol­le, die die EZB im Rah­men der Finanz­hil­fe­pro­gram­me (bei deren Kon­zi­pie­rung, Geneh­mi­gung und regel­mä­ßi­gen Über­wa­chung) spielt, unter bestimm­ten Umstän­den zu dem Schluss gelan­gen, dass das Han­deln der EZB über eine blo­ße „Unter­stüt­zung“ der Wirt­schafts­po­li­tik hin­aus­geht. Daher muss sich die EZB im Fall einer Anwen­dung des OMT-Pro­gramms, damit die­ses sei­nen Cha­rak­ter als eine wäh­rungs­po­li­ti­sche Maß­nah­me wahrt, jeder direk­ten Betei­li­gung an dem für den betrof­fe­nen Staat gel­ten­den Finanz­hil­fe­pro­gramm ent­hal­ten.

Der Gene­ral­an­walt betont wei­ter, dass die EZB den Erlass einer unkon­ven­tio­nel­len Maß­nah­me wie des OMT-Pro­gramms ange­mes­sen begrün­den muss. Hier­für muss sie mit Klar­heit und Genau­ig­keit die außer­ge­wöhn­li­chen Umstän­de dar­le­gen, die die­se Maß­nah­me recht­fer­ti­gen. Da eine sol­che Begrün­dung in der Pres­se­mit­tei­lung vom 6. Sep­tem­ber 2012 nicht ent­hal­ten ist, müs­sen, wenn das OMT-Pro­gramm zur Anwen­dung gelan­gen soll­te, sowohl der ihm sei­ne Form geben­de Rechts­akt als auch sei­ne Durch­füh­rung die genann­ten Anfor­de­run­gen an die Begrün­dungs­pflicht erfül­len.

Nach Mei­nung des Gene­ral­an­walts ist das OMT-Pro­gramm geeig­net, eine Sen­kung der Zins­sät­ze der Staats­an­lei­hen der betrof­fe­nen Staa­ten zu errei­chen, die den betrof­fe­nen Staa­ten die Wie­der­erlan­gung einer gewis­sen finan­zi­el­len Nor­ma­li­tät ermög­li­chen wür­de, womit ihrer­seits die EZB ihre Wäh­rungs­po­li­tik unter den Vor­aus­set­zun­gen grö­ße­rer Sicher­heit und Sta­bi­li­tät ver­fol­gen könn­te. Der Gene­ral­an­walt erach­tet das OMT-Pro­gramm auch für erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne, da die EZB kein Risi­ko ein­geht, das sie not­wen­di­ger­wei­se einem Sze­na­rio der Insol­venz aus­setzt. Der Gene­ral­an­walt weist dar­auf hin, dass die­se Beur­tei­lung von der Art und Wei­se abhängt, in der das OMT-Pro­gramm tat­säch­lich durch­ge­führt wer­den wird, und er hat sei­ne recht­li­che Prü­fung auf die Aspek­te beschränkt, die sich aus der Pres­se­mit­tei­lung der EZB vom 6. Sep­tem­ber 2012 erge­ben.

Des­halb ver­letzt nach Auf­fas­sung des Gene­ral­an­walts das OMT-Pro­gramm der EZB, so wie es sich aus den in der Pres­se­mit­tei­lung dar­ge­leg­ten tech­ni­schen Merk­ma­len ergibt, nicht den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und kann als recht­mä­ßig ange­se­hen wer­den, vor­aus­ge­setzt, dass die EZB, wenn das Pro­gramm zur Anwen­dung gelan­gen soll­te, die Begrün­dungs­pflicht und die Erfor­der­nis­se, die sich aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz erge­ben, streng ein­hält.

Hin­sicht­lich der zwei­ten zur Vor­ab­ent­schei­dung vor­ge­leg­ten Fra­ge – betref­fend das im AEUV ent­hal­te­ne Ver­bot der mone­tä­ren Haus­halts­fi­nan­zie­rung – hat der Gene­ral­an­walt geprüft, ob das OMT-Pro­gramm damit, dass es der EZB Ankäu­fe von Anlei­hen der Mit­glied­staa­ten der Euro-Zone auf dem Sekun­där­markt gestat­tet, das im AEUV fest­ge­leg­te Ver­bot ver­letzt, unmit­tel­bar Schuld­ti­tel von den Mit­glied­staa­ten zu erwer­ben. Der Gene­ral­an­walt weist dar­auf hin, dass die­ses Ver­bot eine fun­da­men­ta­le Regel des „Ver­fas­sungs­rah­mens“ der Wirt­schafts- und Wäh­rungs­uni­on bil­det, deren Aus­nah­men daher restrik­tiv aus­zu­le­gen sind. Der AEUV ver­bie­tet Geschäf­te auf dem Sekun­där­markt nicht (weil andern­falls dem Euro­sys­tem ein unver­zicht­ba­res Werk­zeug für die ord­nungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung der Wäh­rungs­po­li­tik genom­men wür­de), aber er ver­langt, dass die EZB, wenn sie auf die­sem Markt tätig wird, dies mit hin­rei­chen­den Garan­ti­en ver­bin­det, durch die sicher­ge­stellt wird, dass ihre Inter­ven­ti­on mit dem Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung ver­ein­bar bleibt.

Der Gene­ral­an­walt legt dar, dass die EZB, obgleich eine Durch­füh­rung des OMT-Pro­gramms Inves­to­ren unwei­ger­lich in gewis­sem Umfang zum Kauf von Anlei­hen auf dem Pri­mär­markt ver­an­las­sen wird, bei ihrer Inter­ven­ti­on auf dem Sekun­där­markt mit beson­de­rer Vor­sicht vor­ge­hen wird, um Spe­ku­la­ti­ons­ge­schäf­ten vor­zu­beu­gen, durch die die Wirk­sam­keit des OMT-Pro­gramms ver­ei­telt wür­de. Wesent­lich ist, dass die­ser Anreiz zu Anlei­he­käu­fen im Hin­blick auf die Zie­le der Maß­nah­me nicht unver­hält­nis­mä­ßig ist.

Schließ­lich führt der Gene­ral­an­walt aus, dass das OMT-Pro­gramm, um das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung ein­zu­hal­ten, gege­be­nen­falls so durch­zu­füh­ren ist, dass sich für die Staats­an­lei­hen ein Markt­preis bil­det, so dass die tat­säch­li­che Unter­schei­dung zwi­schen einem Anlei­he­kauf auf dem Pri­mär­markt und einem Erwerb auf dem Sekun­där­markt erhal­ten bleibt (da ein Erwerb auf dem Sekun­där­markt nur Sekun­den nach der Emis­si­on einer Staats­an­lei­he auf dem Pri­mär­markt die Gren­ze zwi­schen bei­den Märk­ten ver­wi­schen könn­te).

Der Gene­ral­an­walt Cruz Vil­l­alón gelangt damit zu dem Ergeb­nis, dass das OMT-Pro­gramm mit dem AEUV ver­ein­bar ist, vor­aus­ge­setzt, dass die­ses Pro­gramm, wenn es zur Anwen­dung gelan­gen soll­te, unter zeit­li­chen Umstän­den durch­ge­führt wird, die tat­säch­lich die Bil­dung eines Markt­prei­ses für die Staats­schuld­ti­tel ermög­li­chen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on – Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts vom 14. Janu­ar 2015 – C ‑62/​14