In dem vor dem Gerichtshof der Europäischen Union anhängigen Rechtsstreit Italiens gegen Österreich wegen der von Österreich erlassenen Nachtfahr- und Winterfahrverbote auf der Inntal- und der Brennerautobahn hat jetzt der zuständige Generalanwalt Campos Sanchez-Bordona seine Schlussanträge vorgelegt. Österreichs Nachtfahrverbot, sektorales Fahrverbot und Winterfahrverbot für schwere Nutzfahrzeuge auf der Inntal- und Brennerautobahn beschränken nach Auffassung des Generalanwalts den freien Warenverkehr in unionsrechtswidriger Weise; das System der Verkehrsdosierung sei dagegen unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Im Vertragsverletzungsverfahren Italien gegen Österreich hat Generalanwalt Manuel Campos Sánchez-Bordona dem Gerichtshof der Europäischen Union vorgeschlagen, der Klage hinsichtlich dreier österreichischer Verkehrsbeschränkungen stattzugeben. Das ganzjährige Nachtfahrverbot, das sektorale Fahrverbot und das Winterfahrverbot verstießen nach seiner Auffassung gegen die unionsrechtlichen Vorgaben zum freien Warenverkehr. Die auf der Inntalautobahn eingesetzte Verkehrsdosierung sei dagegen nicht als unzulässige Handelsbeschränkung anzusehen.
Italien hatte Österreich nach Art. 259 AEUV verklagt. Diese Vorschrift ermöglicht es einem Mitgliedstaat, einen anderen Mitgliedstaat wegen eines behaupteten Verstoßes gegen unionsrechtliche Verpflichtungen vor dem Unionsgerichtshof in Anspruch zu nehmen. Vor der Klage muss die Angelegenheit grundsätzlich der Europäischen Kommission vorgelegt werden; eine begründete Stellungnahme der Kommission ist für die spätere Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Union jedoch nicht zwingend erforderlich.
Gegenstand des Verfahrens sind Maßnahmen zur Begrenzung des Schwerlastverkehrs auf der österreichischen Inntalautobahn A12 und der Brennerautobahn A13. Beide Autobahnen bilden eine zentrale Verkehrsachse des transeuropäischen Verkehrsnetzes und verbinden Italien über Deutschland mit den übrigen Staaten Nordeuropas.
Italien sieht in den österreichischen Regelungen Verstöße gegen Art. 34 und 35 AEUV. Danach sind mengenmäßige Ein- und Ausfuhrbeschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Auch Regelungen, die den internationalen Warenverkehr in einen Mitgliedstaat, aus diesem heraus oder durch dessen Hoheitsgebiet erheblich behindern, können als Maßnahmen gleicher Wirkung einzuordnen sein.
Österreich beruft sich demgegenüber auf den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit sowie auf die Verkehrssicherheit. Bereits in den Jahren 2005 und 2011 hatte der Gerichtshof der Europäischen Union österreichische sektorale Fahrverbote im Brennerkorridor als mit dem Unionsrecht unvereinbar angesehen. Zugleich waren in Tirol über Jahre hinweg die Grenzwerte für Stickstoffdioxid nach der Richtlinie 2008/50/EG über Luftqualität und saubere Luft in Europa überschritten worden. Seit 2020 werden diese Grenzwerte nach den Angaben in der Pressemitteilung eingehalten.
Nachtfahrverbot nicht kohärent und unzureichend geprüft
Das Nachtfahrverbot betrifft grundsätzlich Lastkraftwagen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 7,5 Tonnen und gilt auf einem rund 84 Kilometer langen Teilstück der A12. Die genauen Verbotszeiten unterscheiden sich nach Jahreszeit sowie danach, ob es sich um einen Werk- oder Feiertag handelt.
Österreich verfolgt damit das Ziel, Stickstoffdioxidemissionen von den Nachtstunden in den Tag zu verlagern. Tagsüber seien die atmosphärischen Bedingungen für die Ausbreitung der Schadstoffe günstiger, wodurch sich geringere Schadstoffkonzentrationen ergäben.
Nach Auffassung des Generalanwalts wird dieses Ziel jedoch nicht kohärent und systematisch verfolgt. Das Verbot solle den Verkehr nicht auf alternative Strecken oder Verkehrsträger verlagern, sondern lediglich auf andere Tageszeiten. Dazu passe es nicht, den lokalen und regionalen Verkehr unter Hinweis darauf auszunehmen, dass für die betroffenen Gebiete keine alternativen Routen zur Verfügung stünden.
Die Ausnahmen betreffen insbesondere eine sogenannte Kernzone mit mehreren Tiroler Bezirken sowie eine erweiterte Zone, zu der weitere österreichische Bezirke, mehrere Landkreise in Bayern und Bezirksgemeinschaften in Italien gehören.
Darüber hinaus habe Österreich vor der ganzjährigen Einführung des Nachtfahrverbots prüfen müssen, ob die Maßnahme angesichts der aktuellen Gesundheitsrisiken noch verhältnismäßig sei. Dabei hätten die neuesten verfügbaren Daten ebenso berücksichtigt werden müssen wie weniger belastende Alternativen.
Sektorales Fahrverbot hätte neu bewertet werden müssen
Das sektorale Fahrverbot untersagt auf einem etwa 65 Kilometer langen Abschnitt der A12 den Transport bestimmter Güter mit Lastkraftwagen. Erfasst werden Waren, die nach Einschätzung Österreichs grundsätzlich für eine Beförderung auf der Schiene geeignet sind.
Der Generalanwalt hält dieses Verbot zwar grundsätzlich für geeignet, das verfolgte Umweltschutzziel zu erreichen. Auch die vorgesehenen Ausnahmen machten die Regelung nicht ohne Weiteres inkohärent.
Entscheidend sei jedoch, dass die in der Luftqualitätsrichtlinie vorgesehenen Grenzwerte im Jahr 2021 auf allen betroffenen Abschnitten der A12 und A13 eingehalten worden seien. Österreich hätte deshalb prüfen müssen, ob das sektorale Fahrverbot gelockert werden könne oder ob zumindest andere Maßnahmen desselben Regelungssystems aufgehoben oder abgeschwächt werden müssten.
Die unionsrechtliche Rechtfertigung einer Beschränkung des freien Warenverkehrs kann damit nicht allein auf frühere Belastungssituationen gestützt werden. Vielmehr muss der Mitgliedstaat fortlaufend prüfen, ob die Maßnahme unter den aktuellen tatsächlichen Bedingungen weiterhin erforderlich und verhältnismäßig ist.
Winterfahrverbot diskriminiert internationalen Verkehr
Das im Jahr 2023 geltende Winterfahrverbot untersagte schweren Nutzfahrzeugen mit Ziel in Italien, Deutschland oder in über diese Staaten erreichbaren Ländern an mehreren Samstagen zwischen Januar und Anfang März jeweils von 7.00 bis 15.00 Uhr die Fahrt auf der A12 und A13. Nur wenige Ausnahmen waren vorgesehen.
Österreich begründete die Maßnahme mit der Verkehrssicherheit und der Aufrechterhaltung eines reibungslosen Verkehrsablaufs in Zeiten besonders hoher Belastung.
Nach Ansicht des Generalanwalts war das Verbot diskriminierend, weil es seinen Anwendungsbereich maßgeblich anhand des im Ausland liegenden Fahrtziels bestimmte. Dadurch wurde im Wesentlichen der internationale Güterverkehr belastet.
Zudem sei die Regelung nicht hinreichend gerechtfertigt gewesen. Im Zusammenspiel mit den übrigen Fahrverboten habe sie den grenzüberschreitenden Schwerlastverkehr an den betroffenen Wochenenden praktisch unmöglich gemacht. Über die gesamte Woche betrachtet hätten schwere Nutzfahrzeuge nur während etwa 46 Prozent der Zeit uneingeschränkt verkehren können.
Hinzu komme, dass die mit dem Winterfahrverbot bekämpften Staus teilweise erst durch die übrigen österreichischen Verkehrsbeschränkungen verursacht oder verstärkt worden seien. Ein Mitgliedstaat kann die Erforderlichkeit einer weiteren Beschränkung jedoch nicht ohne Weiteres mit Belastungen rechtfertigen, die maßgeblich aus seinem eigenen Regelungssystem resultieren.
Verkehrsdosierung nach Auffassung des Generalanwalts zulässig
Anders bewertet der Generalanwalt das seit März 2018 eingesetzte System der Verkehrsdosierung auf der A12. Nach der Darstellung Italiens wird dabei die Zahl der aus Deutschland kommenden Lastkraftwagen mit Fahrtziel in Richtung Süden auf höchstens 300 Fahrzeuge pro Stunde begrenzt.
Die Maßnahme gilt nur an vorab festgelegten und öffentlich bekannt gegebenen Tagen. Österreich macht geltend, es handele sich nicht um eine starre mengenmäßige Begrenzung. Vielmehr werde der Zufluss durch zusätzliche Geschwindigkeitsbeschränkungen gesteuert und nur für wenige Stunden, regelmäßig am Vormittag, reduziert.
Der Generalanwalt hält die Dosierung unter diesen Voraussetzungen für unionsrechtlich unbedenklich. Eine vorübergehende Geschwindigkeitsbegrenzung auf bestimmten Autobahnabschnitten könne bei einer nachvollziehbar prognostizierten Verkehrsüberlastung gerechtfertigt sein. Italien habe nicht nachgewiesen, dass die Maßnahme tatsächlich zu einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung oder zu einer Maßnahme gleicher Wirkung führe.
Die Schlussanträge sind für den Gerichtshof der Europäischen Union nicht bindend. Generalanwältinnen und Generalanwälte unterbreiten dem Unionsgerichtshof in völliger Unabhängigkeit einen Entscheidungsvorschlag. Die Richterinnen und Richter treten anschließend in die Beratung ein; das Urteil wird zu einem späteren Zeitpunkt verkündet.
Stellt der Gerichtshof der Europäischen Union eine Vertragsverletzung fest, muss der betroffene Mitgliedstaat dem Urteil unverzüglich nachkommen. Kommt er dieser Verpflichtung nicht nach, kann die Europäische Kommission ein weiteres Verfahren einleiten und die Verhängung finanzieller Sanktionen beantragen.
Bedeutung für die Praxis:
Die Schlussanträge unterstreichen, dass umwelt- und verkehrspolitisch motivierte Fahrverbote den freien Warenverkehr nur beschränken dürfen, wenn sie kohärent, erforderlich und auf der Grundlage aktueller Daten verhältnismäßig ausgestaltet sind. Mitgliedstaaten müssen insbesondere nach einer Verbesserung der Luftqualität erneut prüfen, ob bestehende Beschränkungen weiterhin notwendig sind oder abgeschwächt werden können. Für Speditions- und Logistikunternehmen ist zudem bedeutsam, dass unmittelbar an ausländische Fahrtziele anknüpfende Verbote einem besonders strengen Diskriminierungsmaßstab unterliegen. Zugleich zeigen die Ausführungen zur Verkehrsdosierung, dass zeitlich begrenzte und situationsabhängige Verkehrssteuerungsmaßnahmen unionsrechtlich zulässig sein können, wenn sie nicht faktisch auf eine mengenmäßige Begrenzung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs hinauslaufen.
Gerichtshof der Europäischen Union, Schlussanträge des Generalanwalts vom 16. Juli 2026 – C -524/24
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- Beginn der Brennerautobahn in Innsbruck: Ralf Roletschek | CC BY-SA 3.0 Unported
