Zugang zu EU-Kom­mi­si­ons-Doku­men­ten

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat das Recht zur Ein­sicht­nah­me in Kom­mis­si­ons­do­ku­men­te gestärkt und ein Urteil des Gerichts der Euro­päi­schen Uni­on und sowie eine Ent­schei­dun­gen der Kom­mis­si­on, mit denen der Zugang zu bestimm­ten inter­nen Doku­men­ten des Organs im Kon­text eines bereits abge­schlos­se­nen Zusam­men­schluss­ver­fah­rens ver­wei­gert wur­de, teil­wei­se auf­ge­ho­ben bzw. für nich­tig erklärt. Zur Recht­fer­ti­gung der Ver­wei­ge­rung des Zugangs muss die Kom­mis­si­on nach dem aktu­el­len Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on die beson­de­ren Grün­de dar­le­gen, die die Schluss­fol­ge­rung erlau­ben, dass die Ver­brei­tung der Doku­men­te den Ent­schei­dungs­pro­zess des Organs und den Schutz der Rechts­be­ra­tung ernst­lich gefähr­det hät­te.

Zugang zu EU-Kom­mi­si­ons-Doku­men­ten

Die Ver­ord­nung über den Zugang zu Doku­men­ten 1 gibt der Öffent­lich­keit ein umfang­rei­ches Recht auf Zugang zu den Doku­men­ten der Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on. Sie ent­hält jedoch eine Rege­lung über Aus­nah­men, wonach die Orga­ne den Zugang zu einem Doku­ment u. a. dann ver­wei­gern kön­nen, wenn durch des­sen Ver­brei­tung der Ent­schei­dungs­pro­zess und der Schutz der Rechts­be­ra­tung beein­träch­tigt wür­de, es sei denn, ein über­wie­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se recht­fer­tigt die­se Ver­brei­tung.

Die vor­lie­gen­de Rechts­sa­che gehört zu einem Rechts­streit, der 1999 sei­nen Aus­gang nahm, als die Fa. MyT­ra­vel (damals noch Air­tours), ein Rei­se­un­ter­neh­men im Ver­ei­nig­ten König­reich, bei der Kom­mis­si­on ein Zusam­men­schluss­vor­ha­ben mit ihrem Wett­be­wer­ber First Choice anmel­de­te, um für die­ses Vor­ha­ben eine Erlaub­nis ein­zu­ho­len. Die Kom­mis­si­on lehn­te ab 2, weil die­ser Zusam­men­schluss mit dem Gemein­sa­men Markt unver­ein­bar sei. Auf die von MyT­ra­vel erho­be­ne Kla­ge wur­de die Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on mit einem Urteil des Gerichts Ers­ter Instanz der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten vom 6. Juni 2002 für nich­tig erklärt 3.

Dar­auf­hin setz­te die Kom­mis­si­on eine Arbeits­grup­pe aus Beam­ten ihrer Gene­ral­di­rek­ti­on „Wett­be­werb“ und ihres Juris­ti­schen Diens­tes ein, um zu prü­fen, ob es ange­bracht wäre, ein Rechts­mit­tel gegen das Urteil des Gerichts ein­zu­le­gen, und um die Aus­wir­kun­gen des Urteils auf die Ver­fah­ren zur Kon­trol­le von Zusam­men­schlüs­sen oder in ande­ren Berei­chen zu beur­tei­len. Die­se Arbeits­grup­pe ver­fass­te einen Bericht, der dem für Wett­be­werbs­fra­gen zustän­di­gen Mit­glied der Kom­mis­si­on vor Ablauf der Frist für die Ein­le­gung eines Rechts­mit­tels gegen die­ses Urteil des Gerichts vor­ge­legt wur­de.

MyT­ra­vel bean­trag­te Zugang zu die­sem Bericht, zu den Doku­men­ten zu sei­ner Vor­be­rei­tung sowie zu den Doku­men­ten in der Akte über den Zusam­men­schluss, auf die sich der Bericht stütz­te.

Mit zwei sepa­ra­ten Ent­schei­dun­gen 4 wei­ger­te sich die Kom­mis­si­on, die­se Doku­men­te zu über­mit­teln, und begrün­de­te dies zum einen damit, dass ihre Ver­brei­tung ins­be­son­de­re den Ent­schei­dungs­pro­zess und den Schutz der Rechts­be­ra­tung beein­träch­ti­gen wür­de, und zum ande­ren damit, dass kein über­wie­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se die Ver­brei­tung der­ar­ti­ger Doku­men­te recht­fer­ti­ge.

Mit Urteil vom 9. Sep­tem­ber 2008 5 wies das Gericht Ers­ter Instanz der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten (das heu­ti­ge Gericht der Euro­päi­schen Uni­on) die Kla­ge von MyT­ra­vel gegen die­se Ent­schei­dun­gen mit der Begrün­dung ab, die Kom­mis­si­on habe den Zugang zu den begehr­ten Doku­men­ten zu Recht ver­wei­gert, soweit deren Über­mitt­lung den Schutz des Ent­schei­dungs­pro­zes­ses des Organs sowie den Schutz der Rechts­be­ra­tung hät­te beein­träch­ti­gen kön­nen. Schwe­den hat in der Fol­ge beschlos­sen, den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on anzu­ru­fen, und die Auf­he­bung die­ses Urteils des Euro­päi­schen Gerichts bean­tragt.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zunächst klar, dass eini­ge der betref­fen­den Doku­men­te zur Ver­wal­tungs­tä­tig­keit der Kom­mis­si­on gehö­ren. Hin­sicht­lich die­ser Ver­wal­tungs­tä­tig­keit ist kein eben­so brei­ter Zugang zu Doku­men­ten erfor­der­lich wie bei der gesetz­ge­be­ri­schen Tätig­keit eines Organs der Uni­on. Dies bedeu­tet aber nicht, dass eine der­ar­ti­ge Tätig­keit außer­halb des Anwen­dungs­be­reichs der Vor­schrif­ten über den Zugang zu Doku­men­ten liegt.

Die­se Vor­schrif­ten sehen Aus­nah­men vor, die von dem Grund­satz des größt­mög­li­chen Zugangs der Öffent­lich­keit zu Doku­men­ten abwei­chen und daher eng aus­zu­le­gen und anzu­wen­den sind. Der Gerichts­hof ist der Ansicht, dass dann, wenn ein Organ beschließt, den Zugang zu einem Doku­ment zu ver­wei­gern, des­sen Über­mitt­lung bei ihm bean­tragt wur­de, es grund­sätz­lich erläu­tern muss, inwie­fern der Zugang zu die­sem Doku­ment das von der Kom­mis­si­on vor­lie­gend gel­tend gemach­te geschütz­te Inter­es­se kon­kret und tat­säch­lich beein­träch­ti­gen könn­te – näm­lich ins­be­son­de­re den Schutz des Ent­schei­dungs­pro­zes­ses des Organs und den Schutz der Rechts­be­ra­tung.

In Bezug auf die Aus­nah­me zum Schutz des Ent­schei­dungs­pro­zes­ses des Organs weist der Euro­päi­sche Gerichts­hof dar­auf hin, dass MyT­ra­vel ihren Antrag auf Zugang zu den Doku­men­ten nach Ablauf der Rechts­mit­tel­frist gegen das Urteil des Gerichts gestellt hat, mit dem die Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on hin­sicht­lich des frag­li­chen Zusam­men­schluss­vor­ha­bens für nich­tig erklärt wor­den war. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on wür­digt alle frag­li­chen Doku­men­te und gelangt u. a. zu dem Ergeb­nis, dass das Euro­päi­sche Gericht von der Kom­mis­si­on hät­te ver­lan­gen müs­sen, dass sie die beson­de­ren Grün­de angibt, aus denen sie der Ansicht war, dass die Ver­brei­tung bestimm­ter in Rede ste­hen­der Doku­men­te den Ent­schei­dungs­pro­zess der Kom­mis­si­on, selbst nach­dem das Ver­fah­ren, auf das sich die­se Doku­men­te bezo­gen, abge­schlos­sen war, ernst­lich beein­träch­tig hät­te.

Hin­sicht­lich der Aus­nah­me zum Schutz der Rechts­be­ra­tung befand das Euro­päi­sche Gericht ins­be­son­de­re, dass bei Ver­brei­tung der inter­nen Mit­tei­lun­gen des Juris­ti­schen Diens­tes der Kom­mis­si­on die Gefahr bestan­den hät­te, dass an die Öffent­lich­keit Infor­ma­tio­nen über den Stand der inter­nen Dis­kus­sio­nen zwi­schen der GD „Wett­be­werb“ und dem Juris­ti­schen Dienst über die Recht­mä­ßig­keit der Ent­schei­dung von 1999 gelang­ten, mit der der betref­fen­de Zusam­men­schluss für unver­ein­bar mit dem Gemein­sa­men Markt erklärt wor­den sei, was die Recht­mä­ßig­keit spä­te­rer Ent­schei­dun­gen in dem­sel­ben Bereich hät­te in Fra­ge stel­len kön­nen. Hier­zu weist der Gerichts­hof dar­auf hin, dass Trans­pa­renz es ermög­licht, die Unter­schie­de zwi­schen meh­re­ren Stand­punk­ten offen zu erör­tern, und so dazu bei­trägt, den Orga­nen in den Augen der Uni­ons­bür­ger grö­ße­re Legi­ti­mi­tät zu ver­lei­hen.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gelangt somit zu dem Ergeb­nis, dass die Kom­mis­si­on in ihren Ent­schei­dun­gen die Aus­nah­me zum Schutz des Ent­schei­dungs­pro­zes­ses die­ses Organs und die Aus­nah­me zum Schutz der Rechts­be­ra­tung nicht zutref­fend ange­wandt hat. Er ent­schei­det sodann, in die­sen Punk­ten das Urteil des Gerichts auf­zu­he­ben und die bei­den Ent­schei­dun­gen der Kom­mis­si­on für nich­tig zu erklä­ren.

Da bestimm­te Argu­men­te, die die Kom­mis­si­on gel­tend gemacht hat­te, um die Ver­brei­tung bestimm­ter ande­rer inter­ner Doku­men­te zu ver­wei­gern – ins­be­son­de­re die­je­ni­gen Argu­men­te, die sich auf die ande­ren Aus­nah­men zum Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Unter­su­chungs- und Audit­tä­tig­kei­ten bezie­hen – vom Euro­päi­schen Gericht nicht geprüft wur­den, sieht sich der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on nicht in der Lage, hier­über zu befin­den, und ent­schei­det, die Sache zu erneu­ter Ent­schei­dung an das Gericht zurück­zu­ver­wei­sen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 21. Juli 2011 – C‑506/​08 P [Schwe­den /​MyT­ra­vel und Kom­mis­si­on]

  1. Ver­ord­nung (EG) Nr. 1049/​2001 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffent­lich­keit zu Doku­men­ten des Euro­päi­schen Par­la­ments, des Rates und der Kom­mis­si­on, ABl. L 145, S. 43[]
  2. Ent­schei­dung 2000/​276/​EG der Kom­mis­si­on vom 22. Sep­tem­ber 1999 zur Erklä­rung der Unver­ein­bar­keit eines Zusam­men­schlus­ses mit dem Gemein­sa­men Markt und mit dem EWR-Abkom­men – Sache IV/M.1524 – Airtours/​First Choice, ABl. 2000, L 93, S. 1[]
  3. EuG, Urteil vom 06.06.2002 – "Airtours/​Kommission"[]
  4. Ent­schei­dung D(2005) 8461 der Kom­mis­si­on vom 05.09.2005 und Ent­schei­dung D(2005) 9763 der Kom­mis­si­on vom 12.10.2005[]
  5. EuG, Urteil vom 09.09.2008 – T‑403/​05 [MyTravel/​Kommission][]