Anerkennung von Presseausweisen

Die Anerkennung als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis stellt ein zulässiges Differenzierungskriterium zwischen unterschiedlichen Ausstellern von Presseausweisen dar.

Die Ausgabe von Presseausweisen durch einen presseexternen Dienstleister unterfällt nicht dem Schutzbereich der Pressefreiheit, weil diese Tätigkeit nicht als notwendig für das Funktionieren einer freien Presse anzusehen ist. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit aufgrund der objektiv berufsregelnden Tendenz einer Maßnahme setzt voraus, dass diese Maßnahme in Zielsetzung und Wirkung einem herkömmlichen Eingriff gleichkommt¹. 

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Rechtsstreit begehrt die klagende Aktiengesellschaft, die für ihre mehrheitlich als nebenberufliche (Fach-)Journalisten tätigen Kunden Dienstleistungen wie insbesondere die Ausstellung eines Presseausweises erbringt; vom beklagten Land Nordrhein-Westfalen, die von ihr ausgegebenen Presseausweise in gleicher Weise anzuerkennen wie Presseausweise, die von Verbänden ausgegeben werden, die zuvor als ausgabeberechtigt für den sogenannten bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt wurden.

Der sogenannte bundeseinheitliche Presseausweis geht auf eine Vereinbarung der Innenministerkonferenz (IMK) mit dem Trägerverein des Deutschen Presserats e. V. (Deutscher Presserat) zurück. Auf ihrer Grundlage wurde eine Ständige Kommission eingerichtet, deren Aufgabe es ist, Vereinigungen von Journalisten oder Stellen als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis anzuerkennen. Der bundeseinheitliche Presseausweis hat eine einheitliche äußere Gestalt und ist mit einem Text versehen, der mit „Die/Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz“ unterschrieben ist. In der Vereinbarung sind auch die Voraussetzungen geregelt, die für die Anerkennung als ausgabeberechtigt erfüllt sein müssen. Eine dieser Voraussetzungen ist, dass die Presseausweise nur an hauptberufliche Journalisten ausgegeben werden. Den Antrag der Pressedienstleister, sie als ausgabeberechtigten Verband anzuerkennen, lehnte die Ständige Kommission unter Hinweis darauf ab, dass die Kunden der Pressedienstleister überwiegend nebenberuflich als Journalisten tätig seien. Die hiergegen gerichtete Klage ist am Verwaltungsgericht Berlin anhängig².

In der Folge bat die Pressedienstleister alle Innenminister und -senatoren der Länder um Bestätigung, dass diese die Inhaber der von ihr ausgestellten Presseausweise mit Inhabern von bundeseinheitlichen Presseausweisen insbesondere bei der Erteilung von Presseauskünften sowie dem Zutritt zu Veranstaltungen und Behörden gleichbehandle und die Pressedienstleister den schriftlichen Zusatz, der auf den bundeseinheitlichen Presseausweisen angebracht ist, auch auf ihren Presseausweisen verwenden dürfe. Der Vorsitzende der Innenministerkonferenz wies dieses Begehren zurück und betonte, dass der bundeseinheitliche Presseausweis nicht das einzige Mittel sei, die Zugehörigkeit zur Presse nachzuweisen.

Das erstinstanzlich hiermit befasste Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die von der Pressedienstleister diesbezüglich erhobene Klage abgewiesen³. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster hat die dagegen gerichtete Berufung als unbegründet zurückgewiesen⁴;  ein Anspruch auf die begehrte Feststellung folge insbesondere nicht aus der Verletzung von Grundrechten. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Urteile der Vorinstanzen nun bestätigt und auch die Revision der Pressedienstleister als unbegründet abgewiesen:

Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Pressedienstleister nicht Trägerin des Grundrechts der Pressefreiheit ist. Der Begriff der Pressefreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist grundsätzlich weit zu verstehen. Er reicht von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen mitsamt dem Vertrieb⁵. Grundrechtsträger sind alle Personen, die in nicht nur beiläufiger Weise an der Erzeugung und Verbreitung von gedruckten Worten beteiligt sind. Neben Verlegern, Produzenten, Journalisten und Redakteuren gehören etwa auch Drucker und Grossisten dazu; letztere, obwohl sie keinen unmittelbaren Bezug zu den Inhalten der vertriebenen Publikationen haben. Ihre Einbeziehung ist jedoch gerechtfertigt, weil ihre presseexterne Hilfstätigkeit in enger organisatorischer Anbindung an die Presse erfolgt und für das Funktionieren einer freien Presse notwendig ist⁶. Der Begriff der Notwendigkeit ist in diesem Zusammenhang zwar nicht im Sinne einer Unentbehrlichkeit, also einer nicht hinwegzudenkenden Voraussetzung zu verstehen. Ein solch enges Verständnis ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die in diesem Zusammenhang verwendeten Begriffe „unentbehrlich“⁷ bzw. „unerlässlich“⁸ finden sich nur in den Subsumtionsteilen der genannten Entscheidungen und geben im Einzelfall vorgefundene Eigenschaften wieder, ohne diese generell zur Voraussetzung der Notwendigkeit zu erheben. Ausreichend ist vielmehr, dass die in Rede stehende externe Tätigkeit einen wichtigen und maßgeblichen, nicht bloß förderlichen Beitrag zugunsten der Angehörigen der Presse leistet. Presseexterne Hilfstätigkeiten, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, fallen nicht unter Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; für sie bleibt es gegebenenfalls beim Schutz durch Art. 12 Abs. 1 GG⁹.

Die Pressedienstleister ist nicht selbst Teil der Presse. Gegenstand ihrer Tätigkeit ist nicht die Erzeugung und Verbreitung von Presseprodukten. Sie ist vielmehr als Unternehmen, das Dienstleistungen für andere Träger der Pressefreiheit anbietet, presseextern tätig. Dabei ist das Ausstellen von Presseausweisen allenfalls förderlich, keinesfalls aber notwendig für das Funktionieren einer freien Presse. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist die Legitimation als Angehöriger der Presse in vielfältiger Weise möglich. In Betracht kommen danach etwa die Vorlage eines Redaktionsschreibens, der Kontakt über eine redaktionelle E-Mail-Adresse oder die Bezugnahme auf bisherige Veröffentlichungen. Die Vorlage des Presseausweises stellt nur eine der Legitimationsmöglichkeiten dar.

Die Verweigerung der Gleichstellung der von der Pressedienstleister ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen stellt keinen Eingriff in ihre Berufsfreiheit dar. Das Ausstellen der Presseausweise durch die Pressedienstleister gehört zu ihrem geschäftlichen Portfolio und fällt in den Schutzbereich der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art.19 Abs. 3 GG. Die Verweigerung der begehrten Gleichstellung hat aber keinen Eingriffscharakter. Von einem herkömmlichen Eingriff im Sinne eines finalen Ge- oder Verbots geht nicht einmal die Pressedienstleister aus. Sie wird in ihrer Tätigkeit des Ausstellens von Presseausweisen staatlicherseits nicht beeinträchtigt.

Aus der Verweigerung der Gleichstellung folgt auch kein mittelbar-faktischer Eingriff in die Berufsfreiheit aufgrund einer objektiv berufsregelnden Tendenz. Eine solche ist gegeben, wenn eine Regelung im Schwerpunkt Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden, oder wenn sie die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert und aufgrund ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht. Dabei kommt es nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die tatsächlichen Auswirkungen an. Die berufliche Tätigkeit muss zudem durch die Regelung „nennenswert behindert“ werden. Davon ist nur auszugehen, wenn faktische oder mittelbare Beeinträchtigungen in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen imperativen Eingriffen gleichkommen¹⁰.

Eine entsprechende Bedeutung für die Berufsausübung durch die Pressedienstleister kommt der hier in Rede stehenden Verweigerung der Gleichstellung nicht zu. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO binden, ist eine nennenswerte Behinderung der unternehmerischen Tätigkeit der Pressedienstleister nicht zu erkennen. Insbesondere habe die Pressedienstleister seit der Wiedereinführung des bundeseinheitlichen Presseausweises im Jahr 2018 nicht in signifikantem Umfang Kunden eingebüßt.

Anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Pressedienstleister angeführten sogenannten Tariftreuebeschluss des Bundesverfassungsgerichts¹¹. Denn dort hat das Bundesverfassungsgericht angenommen, der Gesetzgeber habe mit den getroffenen Regelungen Arbeitgeber zu einem bestimmten Verhalten veranlassen wollen. Ein entsprechender verhaltenssteuernder Zweck fehlt hier. Der Staat verhält sich gegenüber der Ausgabepraxis der Pressedienstleister neutral.

Auch in die durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Wettbewerbsfreiheit greift die Ablehnung des klägerischen Begehrens nicht ein. Die Wettbewerbsfreiheit gewährleistet die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen. Sie schützt jedoch weder gegen Regelungen, die diese Bedingungen herstellen, ausgestalten und sichern, noch gegen eine Beeinflussung wettbewerbsrelevanter Faktoren¹². Auch hier setzt ein Eingriff durch eine Regelung mit objektiv berufsregelnder Tendenz eine erhebliche Beeinträchtigung der beruflichen Betätigung voraus. Daran fehlt es hier.

Das Oberverwaltungsgericht hat auch zu Recht einen Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Pressedienstleister verneint. Ihre Tätigkeit als Pressedienstleister wird in keiner Weise beschränkt.

Die Weigerung der Gleichstellung der von der Pressedienstleister ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen verletzt schließlich nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für Belastungen wie für Begünstigungen. Dabei ist nicht schon jede Differenzierung unzulässig. Eine Ungleichbehandlung bedarf aber stets zu ihrer Rechtfertigung sachlicher Gründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz im Sinne eines stufenlosen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten Prüfungsmaßstabs unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Dieser strengere Maßstab kann sich insbesondere ergeben, wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann¹³.

Eine Ungleichbehandlung besteht hier darin, dass die von der Pressedienstleister ausgegebenen Presseausweise vom Beklagten nicht in gleicher Weise wie die bundeseinheitlichen Presseausweise behandelt werden.

Das Differenzierungskriterium hierfür ist der Umstand, dass die Pressedienstleister – anders als diejenigen Stellen, die bundeseinheitliche Presseausweise ausgeben – nicht als ausgabeberechtigt für bundeseinheitliche Presseausweise anerkannt worden ist. Das Oberverwaltungsgericht hat dieses Differenzierungskriterium zutreffend bestimmt, dann aber den nicht zutreffenden Schluss gezogen, dass die einzelnen Voraussetzungen, die für die Anerkennung als ausgabeberechtigt für die Ständige Kommission von Bedeutung sind – namentlich die Frage der hauptberuflichen journalistischen Arbeit der Kunden der Pressedienstleister – ebenfalls auf ihre Tragfähigkeit für die Ungleichbehandlung durch den Beklagten zu prüfen sind. Letztere Kriterien sind jedoch allein maßgeblich für die Tätigkeit der Ständigen Kommission. Ob diese zu Recht die Anerkennung der Pressedienstleister als ausgabeberechtigt verweigert hat, ist Streitgegenstand im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin². Für das beklagte Land ist dieses Kriterium ohne Bedeutung. Seine Verwaltungspraxis, um die es hier geht, stützt er allein auf die erfolgte Anerkennung eines Ausstellers von Presseausweisen als ausgabeberechtigt.

Dieser Bundesrechtsverstoß bleibt ohne Auswirkungen, weil die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus anderen Gründen richtig ist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Anerkennung als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis durch die Ständige Kommission stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung durch den Beklagten dar. Dies gilt selbst bei Anlegung eines strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstabs. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts dient der bundeseinheitliche Presseausweis dem vereinfachten Nachweis journalistischer Tätigkeit. Dem entspricht, dass die Berechtigung zur Ausgabe des Ausweises in einem einheitlichen Verfahren nach einheitlichen Kriterien erfolgt und dass der Ausweis ein einheitliches Erscheinungsbild hat. Nur so kann er seine Funktion eines vereinfachten Nachweises journalistischer Tätigkeit erfüllen. Dieser Nutzen sowohl für die Inhaber des Ausweises als auch für Stellen, die damit betraut sind, den journalistischen Hintergrund eines Besuchers oder Anfragenden zu überprüfen, stellt eine hinreichende Rechtfertigung für die Differenzierung dar. Maßgeblich ist dabei auch zu berücksichtigen, dass die Belastung für Stellen, die wie die Pressedienstleister nicht als ausgabeberechtigt für den bundeseinheitlichen Presseausweis anerkannt sind, als gering einzustufen ist. Denn es ist ihnen unbenommen, einen Presseausweis auszustellen. Ihre Kunden können zudem auf vielfältige andere Weise ihre journalistische Tätigkeit nachweisen.

Soweit die Pressedienstleister wegen eines angenommenen Verstoßes gegen den Grundsatz demokratischer Legitimation und des Vorbehalts des Gesetzes die Verfassungswidrigkeit des Anerkennungsverfahrens vor der Ständigen Kommission geltend macht, braucht nicht geprüft zu werden, ob ein solcher Verstoß gegeben ist und ob er sich auch auf das Verhältnis zwischen den Beteiligten auswirkte. Denn die von der Pressedienstleister angestrebte Gleichbehandlung der von ihr ausgestellten Presseausweise mit den bundeseinheitlichen Presseausweisen ließe sich mit der geltend gemachten Rechtswidrigkeit des Anerkennungsverfahrens nicht begründen. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht erkennt die Rechtsordnung wegen der Gesetzesbindung staatlicher Stellen nicht an¹⁴.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. November 2023 – 10 C 2.23

1. im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 01.12.2020 – 2 BvR 916/11 u. a., BVerfGE 156, 63 Rn. 226[↩]
2. VG Berlin – 27 K 470.17[↩][↩]
3. VG Düsseldorf, Urteil vom 19.11.2018 – 1 K 18527/17[↩]
4. OVG NRW, Urteil vom 26.08.2021 – 15 A 105/19[↩]
5. BVerfG, Beschluss vom 06.10.1959 ?- 1 BvL 118/53, BVerfGE 10, 118 <121>[↩]
6. BVerfG, Urteil vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/94, 2420, 2437/95, BVerfGE 100, 313 <365> Beschluss vom 13.01.1988 – 1 BvR 1548/82, BVerfGE 77, 346 <354>[↩]
7. BVerfG, Urteil vom 27.02.2007 ?- 1 BvR 538, 2045/06, BVerfGE 117, 244 <259>[↩]
8. BVerfG, Urteil vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/94, 2420, 2437/95, BVerfGE 100, 313 <365>[↩]
9. vgl. Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl.2021, Art. 5 Rn. 75[↩]
10. stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.12.2020 – 2 BvR 916/11, 636/12, BVerfGE 156, 63 Rn. 225 f.[↩]
11. BVerfG, Beschluss vom 11.07.2006 – 1 BvL 4/00, BVerfGE 116, 202 <222 ff.>[↩]
12. BVerwG, Urteil vom 24.02.2016 – 8 C 3.15, NVwZ 2016, 1010 Rn. 25[↩]
13. stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.11.2023 – 2 BvL 8/13 139 ff.[↩]
14. vgl. BVerwG, Urteile vom 26.02.1993 – 8 C 20.92, BVerwGE 92, 153 <157> und vom 16.10.2007 – 7 C 6.07, NVwZ 2008, 224 Rn. 29[↩]