Auto­ma­ti­scher Kenn­zei­chen-Scan

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den meh­re­rer Kraft­fahr­zeug­hal­ter gegen poli­zei­recht­li­che Vor­schrif­ten in Hes­sen und Schles­wig-Hol­stein, die zur auto­ma­ti­sier­ten Erfas­sung der amt­li­chen Kfz-Kenn­zei­chen ermäch­ti­gen, waren damit erfolg­reich. Der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat mit dem heu­te ver­kün­de­ten Urteil die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten für nich­tig erklärt, da sie das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht der Beschwer­de­füh­rer in sei­ner Aus­prä­gung als Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ver­let­zen.

Auto­ma­ti­scher Kenn­zei­chen-Scan

Die bean­stan­de­ten Rege­lun­gen genü­gen nach dem Urteil des BVerfG nicht dem Gebot der Nor­men­be­stimmt­heit und Nor­men­klar­heit, da sie weder den Anlass noch den Ermitt­lungs­zweck benen­nen, dem die Erhe­bung und der Abgleich der Daten die­nen sol­len. Dar­über hin­aus genü­gen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten in ihrer unbe­stimm­ten Wei­te auch dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht. Sie ermög­li­chen schwer wie­gen­de Ein­grif­fe in das infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mungs­recht der Betrof­fe­nen, ohne die für der­art ein­griffs­in­ten­si­ve Maß­nah­men grund­recht­lich gefor­der­ten gesetz­li­chen Ein­griffs­schwel­len hin­rei­chend zu nor­mie­ren.

Der Ent­schei­dung des BVerfG lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­er­fas­sung greift in den Schutz­be­reich des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein, wenn das Kenn­zei­chen nicht unver­züg­lich mit dem Fahn­dungs­be­stand abge­gli­chen und ohne wei­te­re Aus­wer­tung sofort wie­der gelöscht wird.

Der grund­recht­li­che Schutz ent­fällt nicht schon des­halb, weil die betrof­fe­ne Infor­ma­ti­on öffent­lich zugäng­lich ist – wie es für Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen, die der Iden­ti­fi­zie­rung die­nen, sogar vor­ge­schrie­ben ist. Auch wenn der Ein­zel­ne sich in die Öffent­lich­keit begibt, schützt das Recht der infor­ma­tio­nel­len Selbst­be­stim­mung des­sen Inter­es­se, dass die damit ver­bun­de­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Infor­ma­tio­nen nicht im Zuge auto­ma­ti­sier­ter Infor­ma­ti­ons­er­he­bung zur Spei­che­rung mit der Möglichkeit der Wei­ter­ver­wer­tung erfasst wer­den.

Zu einem Ein­griff in den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung kommt es in den Fäl­len der elek­tro­ni­schen Kenn­zei­chen­er­fas­sung aber dann nicht, wenn der Abgleich mit dem Fahn­dungs­be­stand unver­züg­lich vor­ge­nom­men wird und nega­tiv aus­fällt sowie zusätz­lich recht­lich und tech­nisch gesi­chert ist, dass die Daten anonym blei­ben und sofort spu­ren­los und ohne die Möglichkeit, einen Per­so­nen­be­zug her­zu­stel­len, gelöscht wer­den. In die­sen Fäl­len begrün­den die Daten­er­fas­sun­gen kei­nen Gefähr­dungs­tat­be­stand.

Dem­ge­gen­über liegt ein Ein­griff in das Grund­recht vor, wenn ein erfass­tes Kenn­zei­chen im Spei­cher fest­ge­hal­ten wird und gege­be­nen­falls Grund­la­ge wei­te­rer Maß­nah­men wer­den kann. Dar­auf vor allem ist die Maß­nah­me gerich­tet, wenn das Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen im Fahn­dungs­be­stand auf­ge­fun­den wird. Ab die­sem Zeit­punkt steht es zur Aus­wer­tung durch staat­li­che Stel­len zur Ver­fü­gung und es beginnt die spe­zi­fi­sche Per­sön­lich­keits­ge­fähr­dung für Ver­hal­tens­frei­heit und Pri­vat­heit.

Ein­grif­fe in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung müs­sen auf einer ver­fas­sungs­mä­ßi­gen gesetz­li­chen Grund­la­ge beru­hen. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten erfül­len die­se Vor­aus­set­zung nicht.

Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge rich­ten sich nach dem Gewicht des Ein­griffs, das ins­be­son­de­re von der Art der erfass­ten Infor­ma­ti­on, dem Anlass und den Umstän­den ihrer Erhe­bung, dem betrof­fe­nen Per­so­nen­kreis und der Art der mög­li­chen Ver­wer­tung der Daten beein­flusst wird.

Die vor­lie­gend zu beur­tei­len­de auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­er­fas­sung kann ins­be­son­de­re je nach Ver­wen­dungs­kon­text zu Grund­rechts­be­schrän­kun­gen von unter­schied­li­chem Gewicht füh­ren. Dient sie allein dem Zweck, gestoh­le­ne Fahr­zeu­ge aus­fin­dig zu machen und deren Fah­rer zu “stel­len”, ins­be­son­de­re auch um Anschluss­ta­ten zu ver­hin­dern, oder die Wei­ter­fahrt von Fahr­zeu­gen ohne aus­rei­chen­den Ver­si­che­rungs­schutz aus­zu­schlie­ßen, weist die Maß­nah­me für den Betrof­fe­nen eine ver­gleichs­wei­se gerin­ge Per­sön­lich­keits­re­le­vanz auf. Soll die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­er­fas­sung dage­gen dazu die­nen, die gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen für wei­te­re Zwe­cke zu nut­zen, etwa um Auf­schlüs­se über das Bewe­gungs­ver­hal­ten des Fah­rers oder sons­ti­ge per­sön­lich­keits­re­le­van­te Infor­ma­tio­nen über ein­zel­ne Fahr­ten zu erhal­ten, so wan­delt sich die Grund­rechts­re­le­vanz der Maß­nah­me. Ins­be­son­de­re durch län­ger­fris­ti­ge oder weit­räu­mig vor­ge­nom­me­ne Kenn­zei­chen­er­fas­sun­gen sind Ein­grif­fe von erheb­li­chem Gewicht mög­lich.

Die Nor­men ver­sto­ßen gegen das Gebot der Nor­men­be­stimmt­heit und Nor­men­klar­heit.
Es fehlt an einer hin­rei­chen­den bereichs­spe­zi­fi­schen und nor­men­kla­ren Bestim­mung des Anlas­ses und des Ver­wen­dungs­zwecks der auto­ma­ti­sier­ten Erhe­bung.
Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten erlau­ben die Kenn­zei­chen­er­fas­sung “zum Zwe­cke” des Abgleichs mit dem Fahn­dungs­be­stand. Damit wird jedoch weder der Anlass noch der Ermitt­lungs­zweck benannt, dem sowohl die Erhe­bung als auch der Abgleich letzt­lich die­nen sol­len. Eine Prä­zi­sie­rung des Anwen­dungs­be­reichs der Ermäch­ti­gung wird durch die Ver­wen­dung der Begrif­fe des “Fahn­dungs­be­stands” und der “Fahn­dungs­no­tie­rung” nicht geleis­tet. Die­se Begrif­fe haben den Cha­rak­ter einer dyna­mi­schen Ver­wei­sung, durch die ins­be­son­de­re nicht aus­ge­schlos­sen wird, dass sich der Umfang der ein­be­zo­ge­nen Daten­be­stän­de lau­fend und in gegen­wär­tig nicht vor­her­seh­ba­rer Wei­se ver­än­dert.
Die gesetz­li­chen Ermäch­ti­gun­gen sind so unbe­stimmt gefasst, dass sie es nicht aus­schlie­ßen, auch Aus­schrei­bun­gen zur poli­zei­li­chen Beob­ach­tung als Bestand­teil des Fahn­dungs­be­stands anzu­se­hen mit der Fol­ge, dass mit Hil­fe der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­er­fas­sung auch eine poli­zei­li­che Beob­ach­tung durch­ge­führt wer­den kann. Damit wird eine sys­te­ma­ti­sche, räum­lich weit rei­chen­de Samm­lung von Infor­ma­tio­nen über das Bewe­gungs­ver­hal­ten von Fahr­zeu­gen und damit auch von Per­so­nen tech­nisch und mit rela­tiv gerin­gem Auf­wand mög­lich. Der Ein­griff erhält dadurch eine ver­än­der­te Qua­li­tät mit gestei­ger­ter Inten­si­tät und bedarf einer dar­auf abge­stimm­ten Ein­griffs­er­mäch­ti­gung.

Das in Schles­wig-Hol­stein nor­mier­te Ver­bot eines flä­chen­de­cken­den Ein­sat­zes führt nur zu einer gewis­sen Ein­gren­zung des mög­li­chen Umfangs der Kenn­zei­chen­er­fas­sung. Damit wird jedoch weder ein rou­ti­ne­mä­ßi­ger Ein­satz einer anlass­lo­sen Kenn­zei­chen­er­fas­sung noch deren geziel­ter Ein­satz zur Beob­ach­tung bestimm­ter Fahr­zeu­ge aus­ge­schlos­sen. Infol­ge der Anknüp­fung der Maß­nah­me an den Fahn­dungs­be­stand bei gleich­zei­ti­ger Unbe­stimmt­heit des Ver­wen­dungs­zwecks ist den lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen nicht zu ent­neh­men, ob die Kenn­zei­chen­er­fas­sung auch zu straf­pro­zes­sua­len Zwe­cken, ein­schließ­lich der Vor­sor­ge für die Ver­fol­gung von Straf­ta­ten im Vor­feld eines Ver­dachts, ein­ge­setzt wer­den darf.

Selbst wenn es mög­lich sein dürf­te, eini­ge der Bestimmt­heits­de­fi­zi­te durch Aus­le­gung zu besei­ti­gen, kön­nen die Mängel, ins­be­son­de­re die feh­len­de Bestimmt­heit des Ver­wen­dungs­zwe­ckes, nicht ins­ge­samt durch eine ein­engen­de ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung geheilt wer­den. Eine sol­che Aus­le­gung setzt Anhalts­punk­te dafür vor­aus, dass der enger gefass­te Zweck der maß­geb­li­che sein soll. Dar­an fehlt es hier.

Mit dem Feh­len der Zweck­be­stim­mung der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­er­fas­sung geht eine grund­rechts­wid­ri­ge Unbe­stimmt­heit auch hin­sicht­lich der erheb­ba­ren Infor­ma­tio­nen ein­her. Bei­de Rege­lun­gen las­sen offen, ob oder gege­be­nen­falls wel­che wei­te­ren Infor­ma­tio­nen neben der Zif­fern- und Zei­chen­fol­ge des Kenn­zei­chens erho­ben wer­den dür­fen. Obwohl die Bestim­mun­gen bei enger Aus­le­gung allein eine Erfas­sung des Kfz-Kenn­zei­chens erlau­ben, geht mit der gegen­wär­tig übli­chen Erhe­bung des Kenn­zei­chens durch Video­bil­der not­wen­dig eine Erfas­sung aller auf dem Bild erkenn­ba­ren Ein­zel­hei­ten, mög­li­cher­wei­se auch sol­che über die Insas­sen des Fahr­zeugs ein­her. Da der Ver­wen­dungs­zweck für die erho­be­nen Infor­ma­tio­nen nicht hin­rei­chend klar und bestimmt gere­gelt ist, kann auch der Umfang der erheb­ba­ren Infor­ma­tio­nen durch eine sol­che, auf die Zweck­be­stim­mung ver­wei­sen­de Aus­le­gung nicht hin­rei­chend ein­ge­grenzt wer­den.

Die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen genü­gen in ihrer unbe­stimm­ten Wei­te auch dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht.

Sie ermög­li­chen schwer wie­gen­de Ein­grif­fe in das infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mungs­recht der Betrof­fe­nen, ohne die für der­art ein­griffs­in­ten­si­ve Maß­nah­men grund­recht­lich gefor­der­ten gesetz­li­chen Ein­griffs­schwel­len hin­rei­chend zu nor­mie­ren. Mit dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ist es ins­be­son­de­re nicht ver­ein­bar, dass die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten auf­grund ihrer unbe­stimm­ten Wei­te anlass­los erfol­gen­de oder – so jeden­falls in Hes­sen – flä­chen­de­ckend durch­ge­führ­te Maß­nah­men der auto­ma­ti­sier­ten Erfas­sung und Aus­wer­tung von Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen ermög­li­chen. Zudem ermög­licht die gesetz­li­che Ermäch­ti­gung die auto­ma­ti­sier­te Erfas­sung und Aus­wer­tung von Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen, ohne dass kon­kre­te Gefah­ren­la­gen oder all­ge­mein gestei­ger­te Risi­ken von Rechts­gut­ge­fähr­dun­gen oder ‑ver­let­zun­gen einen Anlass zur Ein­rich­tung der Kenn­zei­chen­er­fas­sung geben. Unter­blie­ben ist auch eine Begren­zung auf eine stich­pro­ben­haf­te Durch­füh­rung der Maß­nah­me, die zur Ermög­li­chung von Ein­grif­fen ledig­lich gerin­ge­rer Inten­si­tät, etwa zur Erfas­sung der Kenn­zei­chen gestoh­le­ner Kraft­fahr­zeu­ge, zuläs­sig wäre.

Den Lan­des­ge­setz­ge­bern ste­hen ver­schie­de­ne Möglichkeiten zur Ver­fü­gung, um eine im Rah­men ihrer Zustän­dig­keit ver­blei­ben­de und­so­wohl hin­rei­chend bestimm­te als auch ange­mes­se­ne Ein­griffs­er­mäch­ti­gung zu schaf­fen. Für eine die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit wah­ren­de Rege­lung der Vor­aus­set­zun­gen der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­er­fas­sung schei­det ein weit gefass­ter Ver­wen­dungs­zweck bei­spiels­wei­se dann nicht aus, wenn er mit engen Begren­zun­gen der Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen kom­bi­niert ist, wie es die der­zei­ti­ge bran­den­bur­gi­sche Rege­lung vor­sieht. Möglich sind fer­ner Kom­bi­na­tio­nen von enger gefass­ten Zweck­be­stim­mun­gen, die die Kenn­zei­chen­er­fas­sung auf nicht ein­griffs­in­ten­si­ve Ver­wen­dungs­zwe­cke begren­zen, mit ent­spre­chend gerin­ge­ren Vor­aus­set­zun­gen für die Auf­nah­me in den Fahn­dungs­be­stand und die Vor­aus­set­zun­gen für den Erhe­bungs­an­lass.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/​05; 1 BvR 1254/​07