Baye­ri­sches Ver­samm­lungs­ge­setz

Mit dem am 1. Okto­ber 2008 in Kraft getre­te­nen Baye­ri­schen Ver­samm­lungs­ge­setz (Bay­VersG), das für das Gebiet des Frei­staa­tes Bay­ern an die Stel­le des Ver­samm­lungs­ge­set­zes des Bun­des (VersG) gerückt ist, hat ein Bun­des­land erst­ma­lig von der den Bun­des­län­dern seit der Föde­ra­lis­mus­re­form zuste­hen­den Kom­pe­tenz für das Ver­samm­lungs­recht Gebrauch gemacht. Hier­bei knüpft der Baye­ri­sche Gesetz­ge­ber zwar viel­fach an bestehen­de Rege­lun­gen des VersG an, bil­det die Vor­schrif­ten jedoch – unter Beru­fung auf ein eigen­stän­di­ges rechts- und ord­nungs­po­li­ti­sches Kon­zept – fort und erhöht hier­bei die Anfor­de­run­gen an die Durch­füh­rung von Ver­samm­lun­gen. So wer­den unter ande­rem die Bekanntgabe‑, Anzei­ge- und Mit­tei­lungs­pflich­ten für Ver­an­stal­ter von Ver­samm­lun­gen erheb­lich for­ma­li­siert und aus­ge­wei­tet, die Mit­wir­kungs­pflicht und die Ver­ant­wort­lich­keit des Lei­ters einer Ver­samm­lung aus­ge­dehnt und für Ver­samm­lungs­teil­neh­mer ein all­ge­mei­nes Mili­tanz­ver­bot ein­ge­führt (Art. 3 Abs. 3, Art. 4 Abs. 3, Art. 7 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 und 2 Bay­VersG). An die­se Ge- und Ver­bo­te schlie­ßen sich Ord­nungs­wid­rig­kei­ten­tat­be­stän­de an, wonach den Betrof­fe­nen im Fall eines Ver­sto­ßes ohne vor­aus­ge­hen­de ver­wal­tungs­recht­li­che Ver­fü­gun­gen unmit­tel­bar eine Geld­bu­ße auf­er­legt wer­den kann (Art. 21 Nr. 1, 2, 7, 13 und 14 Bay­VersG). Auch wird eine Befug­nis der Ver­samm­lungs­be­hör­de gere­gelt, die vom Ver­an­stal­ter benann­ten Lei­ter und Ord­ner abzu­leh­nen, wenn sie unzu­ver­läs­sig oder unge­eig­net sind. Wei­ter ist der Kata­log für poli­zei­li­che Beob­ach­tungs und Doku­men­ta­ti­ons­maß­nah­men erwei­tert wor­den (Art. 9 Abs. 2 und 4 Bay­VersG). Die Vor­schrift ermäch­tigt die Poli­zei, zur Len­kung und Lei­tung des Poli­zei­ein­sat­zes Über­sichts­auf­nah­men (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 Bay­VersG) und zur Aus­wer­tung des poli­zei­tak­ti­schen Vor­ge­hens auch Über­sichts­auf­zeich­nun­gen (Art. 9 Abs. 2 Satz 2 Bay­VersG) von Ver­samm­lun­gen anzu­fer­ti­gen, wobei letz­te­re für Anschluss­nut­zun­gen län­ger­fris­tig und even­tu­ell sogar unbe­grenzt gespei­chert wer­den kön­nen.

Baye­ri­sches Ver­samm­lungs­ge­setz

Dem Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung liegt eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de meh­re­rer Lan­des­ver­bän­de von Gewerk­schaf­ten und Par­tei­en sowie ande­rer nicht­staat­li­cher Orga­ni­sa­tio­nen gegen annä­hernd das gesam­te Bay­VersG zugrun­de. Die Beschwer­de­füh­rer rügen einen ver­samm­lungs­feind­li­chen Cha­rak­ter des Geset­zes als Gan­zes sowie sei­ner Rege­lun­gen im Ein­zel­nen. Die Vor­schrif­ten führ­ten zu büro­kra­ti­scher Gän­ge­lei und Kon­trol­le der Bür­ger, die von der Wahr­neh­mung der Ver­samm­lungs­frei­heit abschreck­ten. Aus­drück­lich aus­ge­nom­men von den Angrif­fen sind aller­dings die Vor­schrif­ten, die spe­zi­fi­schen Gefah­ren rechts­ex­tre­mis­ti­scher Ver­samm­lun­gen begeg­nen sol­len (Art. 15 Abs. 2 Nr. 1a und 2 Bay­VersG).

Der Antrag der Beschwer­de­füh­rer, das Bay­VersG im Wege der einst­wei­li­gen Anord­nung bis zur Ent­schei­dung über die Ver­fas­sungs­be­schwer­de außer Kraft zu set­zen, hat­te teil­wei­se Erfolg. Der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat die Buß­geld­vor­schrif­ten bezüg­lich der Bekanntgabe‑, Anzei­ge- und Mit­tei­lungs­pflich­ten der Ver­an­stal­ter, der Mit­wir­kungs­pflicht des Lei­ters und des Mili­tanz­ver­bots der Teil­neh­mer einst­wei­len außer Kraft gesetzt. Auch wer­den die Befug­nis­se für poli­zei­li­che Beob­ach­tungs- und Doku­men­ta­ti­ons­maß­nah­men im Zusam­men­hang mit Ver­samm­lun­gen einst­wei­len modi­fi­zie­rend ein­ge­schränkt. So sind ins­be­son­de­re Über­sichts­auf­zeich­nun­gen, bei denen eine Spei­che­rung des Ver­samm­lungs­ge­sche­hens erfolgt, nur zuläs­sig, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass von der Ver­samm­lung erheb­li­che Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit oder Ord­nung aus­ge­hen. Eine Aus­wer­tung der Über­sichts­auf­zeich­nun­gen ist nur unver­züg­lich nach Been­di­gung der Ver­samm­lung zuläs­sig. Soweit danach die Daten nicht in Bezug auf ein­zel­ne Per­so­nen zur Ver­fol­gung von Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit der auf­ge­zeich­ne­ten Ver­samm­lung oder zur Abwehr künf­ti­ger ver­samm­lungs­spe­zi­fi­scher Gefah­ren benö­tigt wer­den, müs­sen sie inner­halb von zwei Mona­ten gelöscht oder irrever­si­bel anony­mi­siert wer­den. Über­sichts­auf­nah­men zur Len­kung und Lei­tung des Poli­zei­ein­sat­zes, bei denen die Bil­der von dem Ver­samm­lungs­ge­sche­hen ohne Spei­che­rung in eine Ein­satz­zen­tra­le in Echt­zeit über­tra­gen wer­den, sind dage­gen nur zuläs­sig, wenn sie wegen der Grö­ße oder Unüber­sicht­lich­keit der Ver­samm­lung im Ein­zel­fall erfor­der­lich sind. Im Übri­gen lehn­te der Senat den Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung ab.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zugrun­de:

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt darf von sei­ner Befug­nis, das Inkraft­tre­ten eines Geset­zes zu ver­zö­gern oder ein in Kraft getre­te­nes Gesetz wie­der außer Kraft zu set­zen, nur mit größ­ter Zurück­hal­tung Gebrauch machen, da der Erlass einer sol­chen einst­wei­li­gen Anord­nung stets ein erheb­li­cher Ein­griff in die Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers ist. Ein Gesetz darf des­halb bei noch offe­nem Aus­gang des Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­rens nur dann vor­läu­fig außer Kraft gesetzt wer­den, wenn die Nach­tei­le, die mit sei­ner Gel­tung nach spä­te­rer Fest­stel­lung sei­ner Ver­fas­sungs­wid­rig­keit ver­bun­den wären, ganz beson­de­res Gewicht haben und in Aus­maß und Schwe­re deut­lich die Nach­tei­le über­wie­gen, die im Fal­le der vor­läu­fi­gen Außer­kraft­set­zung eines sich als ver­fas­sungs­ge­mäß erwei­sen­den Geset­zes ein­trä­ten.

Nach die­sen Maß­stä­ben ist auf­grund der im Ver­fah­ren des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes gebo­te­nen Fol­genab­wä­gung, so das BVerfG, dem Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung teil­wei­se statt­zu­ge­ben.

Die Buß­geld­vor­schrif­ten des Art. 21 Nr. 1, 2, 7, 13 und 14 Bay­VersG sind vor­läu­fig außer Kraft zu set­zen. Sie erhe­ben den Ver­stoß gegen weit­rei­chen­de ver­samm­lungs­recht­li­che Ge- und Ver­bo­te unmit­tel­bar zu einer Ord­nungs­wid­rig­keit. Als förm­li­che Miss­bil­li­gung rechts­wid­ri­gen vor­werf­ba­ren Fehl­ver­hal­tens unter­schei­det sich die Wir­kung der Buß­geld­be­weh­rung grund­le­gend von der Sta­tu­ie­rung ver­wal­tungs­recht­li­cher Pflich­ten, die dem Bür­ger gegen­über auf der Grund­la­ge eines kon­kre­ti­sie­ren­den Ver­wal­tungs­akts und unter Umstän­den mit den Mit­teln des Ver­wal­tungs­voll­stre­ckungs­rechts durch­ge­setzt wer­den. Was in der jewei­li­gen Situa­ti­on für den Ein­zel­nen ver­bind­lich ist, wird dort durch Ver­wal­tungs­akt – anders als bei einer Ahn­dung mit einer Geld­bu­ße – zunächst ein­zel­fall­be­zo­gen fest­ge­stellt und dem Bür­ger, Rechts­klar­heit schaf­fend und mit Rechts­mit­teln über­prüf­bar, vor Augen gehal­ten, ohne dass ein Schuld­vor­wurf im Raum steht. Die­se rechts­staat­li­che Funk­ti­on des Ver­wal­tungs­akts ist gera­de in Bezug auf die hier in Rede ste­hen­den Pflich­ten bedeut­sam, die vom Gesetz­ge­ber teils detail­ge­nau aus­dif­fe­ren­ziert, teils kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig offen aus­ge­stal­tet sind. So besteht für den Ver­an­stal­ter die Pflicht zur Anga­be von Ort, Zeit, The­ma sowie Namen des Ver­an­stal­ters bei einer Ein­la­dung für jede öffent­li­che Ver­samm­lung ab zwei Per­so­nen, unab­hän­gig davon, ob sie klein oder groß ist, im Frei­en oder in geschlos­se­nen Räu­men statt­fin­det, spon­tan oder geplant abge­hal­ten wird. Auch wenn die erfor­der­li­chen Anga­ben für sich gese­hen ein­fach sind, kann die Fra­ge, was als Ein­la­dung zu qua­li­fi­zie­ren ist, wel­che Genau­ig­keit erfor­der­lich ist oder wie die Anga­ben bei zeit­ge­mä­ßen For­men der elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­on – wie SMS – zu gewähr­leis­ten sind, ernst­haft frag­lich sein. Nicht ohne nähe­re Kennt­nis zu beant­wor­ten kann auch die Fra­ge sein, wann Anga­ben zu den dif­fe­ren­zier­ten Anzei­ge­pflich­ten für Ver­samm­lun­gen im Frei­en voll­stän­dig sind oder wann unver­züg­lich mit­zu­tei­len­de Ände­run­gen recht­zei­tig über­mit­telt wer­den. Erst recht sind die Pflich­ten des Ver­samm­lungs­lei­ters zur Ver­hin­de­rung von Gewalt­tä­tig­kei­ten kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig. Was "geeig­ne­te Maß­nah­men" sind, um "Gewalt­tä­tig­kei­ten" "aus der Ver­samm­lung her­aus" zu "ver­hin­dern", und wann eine Ver­samm­lung man­gels Durch­set­zungs­fä­hig­keit auf­zu­lö­sen ist, ist von schwie­ri­gen Bewer­tun­gen in oft­mals unüber­sicht­li­chen Situa­tio­nen abhän­gig. Nichts ande­res gilt für die an den ein­zel­nen Teil­neh­mer adres­sier­te Pflicht, an Ver­samm­lun­gen nicht in einer Art und Wei­se teil­zu­neh­men, die dazu bei­trägt, dass die Ver­samm­lung ein bestimm­tes Erschei­nungs­bild mit ein­schüch­tern­der Wir­kung erhält. Mit den Buß­geld­vor­schrif­ten ver­bin­det sich so das schwer kal­ku­lier­ba­re Risi­ko einer per­sön­li­chen Sank­ti­on, die bei den Bür­gern zu Ein­schüch­te­rungs­ef­fek­ten füh­ren und die Inan­spruch­nah­me des Grund­rechts der Ver­samm­lungs­frei­heit beein­träch­ti­gen kann.

Dage­gen schei­det eine vor­läu­fi­ge Außer­kraft­set­zung der den Buß­geld­vor­schrif­ten zugrun­de lie­gen­den ver­samm­lungs­recht­li­chen Ge- und Ver­bo­te aus. Eine sol­che hät­te zur Fol­ge, dass es dem Baye­ri­schen Ver­samm­lungs­recht bis zur Ent­schei­dung über die Haupt­sa­che an zen­tra­len Vor­schrif­ten, wie etwa schon gene­rell an einer Anzei­ge­pflicht, fehl­te. Damit wäre eine siche­re Wahr­neh­mung des Ver­samm­lungs­rechts zumin­dest erheb­lich gefähr­det. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt müss­te wenigs­tens eini­ge der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten durch eine gericht­li­che Anord­nung erset­zen. Das aber kann nur in Son­der­kon­stel­la­tio­nen gerecht­fer­tigt sein, die hier nicht gege­ben sind. Außer­dem wer­den die Nach­tei­le der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten durch die vor­läu­fi­ge Außer­kraft­set­zung der Buß­geld­vor­schrif­ten so weit auf­ge­fan­gen, dass eine wei­ter­ge­hen­de einst­wei­li­ge Anord­nung nicht gebo­ten erscheint.

Mit ein­schrän­ken­den Maß­ga­ben zu ver­se­hen ist wei­ter­hin die Anwen­dung des Art. 9 Abs. 2 und 4 Bay­VersG, der Befug­nis­se der poli­zei­li­chen Beob­ach­tungs- und Doku­men­ta­ti­ons­maß­nah­men regelt. Die Vor­schrift erlaubt gene­rell "zur Len­kung und Lei­tung des Poli­zei­ein­sat­zes" die Anfer­ti­gung von Über­sichts­auf­nah­men (Kame­ra-Moni­tor-Über­tra­gung) und „zur Aus­wer­tung des poli­zei­tak­ti­schen Vor­ge­hens“ die Anfer­ti­gung von Über­sichts­auf­zeich­nun­gen. In sol­chen Auf­zeich­nun­gen sind nach dem heu­ti­gen Stand der Tech­nik die Ein­zel­per­so­nen in der Regel indi­vi­dua­li­sier­bar mit erfasst. Der Sache nach ermäch­tigt Art. 9 Abs. 2 Satz 2 Bay­VersG damit zu einer anlass­lo­sen Auf­zeich­nung des gesam­ten Ver­samm­lungs­ge­sche­hens ein­schließ­lich der Ablich­tung der ein­zel­nen Ver­samm­lungs­teil­neh­mer, die hier­zu zure­chen­bar kei­nen Anlass gesetzt haben. Bei jeder Ver­samm­lung muss folg­lich jeder Teil­neh­mer damit rech­nen, dass sei­ne Teil­nah­me unab­hän­gig von der Grö­ße und dem Gefah­ren­po­ten­ti­al der Ver­samm­lung auf­ge­zeich­net wird. Der hier­in lie­gen­de Nach­teil erhält dadurch wei­te­res Gewicht, dass die Über­sichts­auf­zeich­nun­gen zur Abwehr künf­ti­ger ver­samm­lungs­spe­zi­fi­scher Gefah­ren ein Jahr ab Ent­ste­hung und zu Zwe­cken der all­ge­mei­nen Straf­ver­fol­gung auch dar­über hin­aus genutzt und gespei­chert wer­den kön­nen. Eine sol­che anlass­lo­se Daten­be­vor­ra­tung, die allein an die Wahr­neh­mung der Ver­samm­lungs­frei­heit und damit an das Gebrauch­ma­chen von einem für die demo­kra­ti­sche Mei­nungs­bil­dung ele­men­ta­ren Grund­recht anknüpft, führt zu durch­grei­fen­den Nach­tei­len. Durch ein­schrän­ken­de Maß­ga­ben hat der Senat die­se Nach­tei­le bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che begrenzt. Danach sind Über­sichts­auf­zeich­nun­gen nur zuläs­sig, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass von der Ver­samm­lung erheb­li­che Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit oder Ord­nung aus­ge­hen und auch die anschlie­ßen­de Nut­zung und Spei­che­rung anlass­be­zo­gen begrenzt bleibt.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 17. Febru­ar 2009 – 1 BvR 2492/​08