Die Besoldung von Richtern und Beamten muss nach Art. 33 Abs. 5 GG amtsangemessen sein und insbesondere mit der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards Schritt halten. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hält die Besoldungsregelungen Nordrhein-Westfalens für die Jahre 2013 und 2014 in den Besoldungsgruppen R 1, R 2 und B 3 wegen einer unzureichenden Anpassung an die gestiegenen Verbraucherpreise für verfassungswidrig und hat die Frage in vier bei ihm seit zwölf 12 Jahren anhängigen Verfahren dem Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen zur Entscheidung vorgelegt.
Die Verfahren betreffen zwei Richter der Besoldungsgruppen R 1 und R 2, einen Staatsanwalt der Besoldungsgruppe R 1 sowie einen Ministerialbeamten der Besoldungsgruppe B 3. Alle vier Kläger standen in den Jahren 2013 und 2014 im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen und machen geltend, dass ihre damalige Besoldung nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen habe. Ausgangspunkt des Rechtsstreits ist das Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014. Mit diesem hatte der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Grundgehälter der Beamten und Richter abhängig von der jeweiligen Besoldungsgruppe unterschiedlich angepasst. Während die Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 entsprechend dem Tarifabschluss für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes angehoben wurden, fiel die Erhöhung für die Besoldungsgruppen A 11 und A 12 geringer aus. Für die übrigen Beamten sowie für Richter und Staatsanwälte war zunächst überhaupt keine Erhöhung vorgesehen.
Bereits mit Urteil vom 1. Juli 20141 hatte der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen diese Regelung für verfassungswidrig erklärt. Daraufhin verabschiedete der Landtag ein Änderungsgesetz, das auch für die Besoldungsgruppen ab A 13 sowie für die Besoldungsordnungen R und B eine Erhöhung der Grundgehälter vorsah. Diese blieb allerdings hinter dem Tarifabschluss zurück.
Auch die nachgebesserten Regelungen wurden gerichtlich angegriffen. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf legte die Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit zunächst im Jahr 2022 dem Bundesverfassungsgericht vor. Es war seinerzeit davon überzeugt, dass das Änderungsgesetz bereits aus formellen Gründen gegen das Grundgesetz verstieß, weil der Landesgesetzgeber die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Anforderungen an die Begründung von Besoldungsgesetzen nicht hinreichend beachtet hatte.
Eine grundlegende Änderung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung führte jedoch dazu, dass diese Argumentation nicht länger tragfähig war.
Mit Beschluss vom 17. September 20252 gab das Bundesverfassungsgericht seine bisherige Rechtsprechung zu den besonderen Begründungspflichten des Besoldungsgesetzgebers vollständig auf. Die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung ist danach anhand materieller Maßstäbe zu überprüfen. Entscheidend ist insbesondere, ob die verfassungsrechtlich gebotene Mindestbesoldung gewahrt bleibt und die Besoldung ausreichend an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards angepasst wird.
Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hob deshalb seine früheren Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse auf und nahm die Normenkontrollanträge im Februar 2026 zurück. Anschließend führte es weitere Ermittlungen zu den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und zur Entwicklung der Besoldung durch.
Auf dieser Grundlage gelangte das Verwaltungsgericht nun erneut zu der Überzeugung, dass die maßgeblichen Besoldungsregelungen verfassungswidrig sind. Nach Auffassung des Gerichts hat der Landesgesetzgeber die Grundgehälter der betroffenen Besoldungsgruppen nicht hinreichend an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards angepasst. Insbesondere seien die gestiegenen Verbraucherpreise bei der Besoldungsanpassung nicht ausreichend berücksichtigt worden.
Darüber hinaus misst das Verwaltungsgericht dem Umstand erhebliche Bedeutung bei, dass die Alimentation in weiten Teilen der A-Besoldung, konkret in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 11, die verfassungsrechtlich gebotene Mindestbesoldung nicht erreichte.
Diese Feststellung ist auch für die Beurteilung höherer Besoldungsgruppen relevant. Das Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG verlangt nicht lediglich eine Sicherung des existenznotwendigen Mindestniveaus. Vielmehr muss die Besoldung der jeweiligen Stellung und Verantwortung des Amtes gerecht werden. Dabei sind auch die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen und das Gesamtgefüge der Besoldungsordnung von Bedeutung.
Die verfassungsrechtliche Prüfung beschränkt sich deshalb nicht auf einen isolierten Vergleich einzelner Grundgehälter mit der Preisentwicklung. Vielmehr müssen die gesetzlichen Besoldungsregelungen insgesamt den Anforderungen an eine amtsangemessene Alimentation genügen.
Da das Verwaltungsgericht ein formelles Gesetz nicht selbst wegen Verfassungswidrigkeit unangewendet lassen darf, hat es die Verfahren ausgesetzt und die entscheidungserheblichen Fragen im Wege der konkreten Normenkontrolle vorgelegt.
Bemerkenswert ist dabei die Wahl des zuständigen Verfassungsgerichts. Anders als bei den früheren Vorlagebeschlüssen aus dem Jahr 2022 hat sich das Verwaltungsgericht Düsseldorf diesmal an den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen gewandt.
Hintergrund ist Art. 4 Abs. 1 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen. Danach sind die im Grundgesetz gewährleisteten Grundrechte und staatsbürgerlichen Rechte unmittelbar geltendes Landesrecht. Das Verwaltungsgericht sieht deshalb die Möglichkeit, die Vereinbarkeit der Besoldungsregelungen mit dem verfassungsrechtlichen Alimentationsprinzip auch durch den Landesverfassungsgerichtshof überprüfen zu lassen.
Nach Angaben des Verwaltungsgerichts bestand insoweit ein Wahlrecht zwischen einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht und einer Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen. Mit der Entscheidung für das Landesverfassungsgericht verbindet das Verwaltungsgericht die Erwartung einer Verfahrensbeschleunigung.
Während beim Bundesverfassungsgericht bereits eine hohe zweistellige Zahl von Normenkontrollverfahren zur Besoldung anhängig sein soll, lag dem Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen bislang noch kein entsprechendes Verfahren vor.
Die nunmehrigen Vorlagebeschlüsse haben über die vier Ausgangsverfahren hinaus erhebliche Bedeutung. Zahlreiche Richter, Staatsanwälte und Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen hatten gegen ihre Besoldung in den Jahren 2013 und 2014 Widerspruch eingelegt. Über diese hat das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen mit Rücksicht auf die anhängigen Gerichtsverfahren bislang nicht entschieden. Weitere Parallelverfahren sind beim Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen anhängig.
Eine endgültige Feststellung der Verfassungswidrigkeit liegt mit den Beschlüssen des Verwaltungsgerichts allerdings noch nicht vor. Die verbindliche Entscheidung über die Gültigkeit der gesetzlichen Besoldungsregelungen bleibt dem Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen vorbehalten.
Weitere Verfahren zur Verfassungsmäßigkeit der Besoldung stehen bereits bevor. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf beabsichtigt, am 12. November 2026 über Musterverfahren zur A-Besoldung des Jahres 20223 und am 11. Dezember 2026 über entsprechende Verfahren zur R-Besoldung der Richter und Staatsanwälte4 mündlich zu verhandeln.
Bedeutung für die Praxis
Die Vorlagebeschlüsse könnten weitreichende finanzielle und besoldungsrechtliche Konsequenzen für das Land Nordrhein-Westfalen haben. Sollte der Verfassungsgerichtshof die Verfassungswidrigkeit der Besoldungsregelungen bestätigen, müsste der Landesgesetzgeber eine verfassungsgemäße Neuregelung schaffen. Ob und in welchem Umfang sich daraus Nachzahlungsansprüche ergeben, hängt insbesondere von der verfassungsgerichtlichen Entscheidung und den Voraussetzungen einer zeitnahen Geltendmachung der Ansprüche ab. Für Beamte, Richter und Staatsanwälte, die ihre Besoldung für die Jahre 2013 und 2014 bereits beanstandet haben, ist die Entscheidung deshalb von besonderer Bedeutung. Zugleich verdeutlichen die Beschlüsse die praktischen Auswirkungen der geänderten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom September 2025: Im Mittelpunkt der verfassungsrechtlichen Kontrolle steht nunmehr die materielle Angemessenheit der Besoldung, insbesondere unter Berücksichtigung der Preisentwicklung und der verfassungsrechtlichen Mindestbesoldung. Für die Besoldungsgesetzgeber bedeutet dies, dass sie die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und das gesamte Besoldungsgefüge sorgfältig berücksichtigen müssen. Die noch ausstehenden Entscheidungen könnten damit über die konkret betroffenen Besoldungsgruppen und Zeiträume hinaus Bedeutung für die künftige Ausgestaltung der Beamten- und Richterbesoldung gewinnen.
Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschluss vom 4. November 2026 – 26 K 279/14 – 26 K 2275/14 – 26 K 6317/14 und 26 K 258/15
