Coro­na-Ver­bo­te vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat klar­ge­stellt, dass auch zur nach­träg­li­chen Klä­rung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit außer Kraft getre­te­ner Ver­bo­te in den Coro­na-Ver­ord­nun­gen der Län­der vor Erhe­bung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de der Rechts­weg der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le zu erschöp­fen ist.

Coro­na-Ver­bo­te vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt

In der hier vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schie­de­nen ‑und nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­me­nen- Ver­fas­sungs­be­schwer­de wand­ten sich die Beschwer­de­füh­rer gegen das Aus­gangs­ver­bot nach § 5 Absät­ze 2, 3, 4 Satz 2 und § 7 Num­mer 9 der Zwei­ten Baye­ri­schen Infek­ti­ons­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung (2. BayIfSMV) vom 16.04.2020 [1] . Ver­stö­ße hier­ge­gen könn­ten als Ord­nungs­wid­rig­kei­ten sank­tio­niert wer­den, obwohl das ver­bo­te­ne Ver­hal­ten nicht hin­rei­chend bestimmt sei. Dadurch sei­en sie bei jedem Ver­las­sen der Woh­nung einem unkal­ku­lier­ba­ren Sank­ti­ons­ri­si­ko aus­ge­setzt. Dies ver­let­ze sie in ihren Grund­rech­ten auf Hand­lungs- und Bewe­gungs­frei­heit. Die­se Rege­lun­gen waren wort­gleich auch in der nach­fol­gen­den Drit­ten Baye­ri­schen Infek­ti­ons­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung vom 01.05.2020 [2] ent­hal­ten. Mit der nach § 24 Satz 2 inso­weit am 6.05.in Kraft getre­te­nen Vier­ten Baye­ri­schen Infek­ti­ons­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung vom 05.05.2020 [3] sind ‑nach Erhe­bung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de- die Aus­gangs­be­schrän­kun­gen ent­fal­len; seit­her gel­ten Kon­takt­be­schrän­kun­gen.

Die Beschwer­de­füh­rer haben nicht vor­ge­tra­gen, dass sie einen Antrag auf Über­prü­fung der ange­grif­fe­nen Ver­ord­nungs­re­ge­lun­gen im Rah­men einer prin­zi­pa­len Nor­men­kon­trol­le nach § 47 Abs. 1 VwGO in Ver­bin­dung mit Art. 5 des baye­ri­schen Geset­zes zur Aus­füh­rung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung (AGVw­GO) gestellt haben. Im Gegen­teil argu­men­tie­ren sie, dass eine Ver­wei­sung auf fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz wegen Aus­sichts­lo­sig­keit nicht in Betracht kom­me; der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof [4] habe die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten in Ver­fah­ren des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes Drit­ter über­prüft, ohne sie vor­läu­fig außer Kraft zu set­zen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt behan­del­te die Ver­fas­sungs­be­schwer­de mit Blick auf die Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de als unzu­läs­sig:

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist unzu­läs­sig. Sie wahrt nicht den Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de nach § 90 Abs. 2 BVerfGG. Die­ser ver­langt, dass vor Erhe­bung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de alle nach Lage der Din­ge zur Ver­fü­gung ste­hen­den pro­zes­sua­len Mög­lich­kei­ten ergrif­fen wer­den, um die gel­tend gemach­te Grund­rechts­ver­let­zung in dem unmit­tel­bar mit ihr zusam­men­hän­gen­den, sach­nächs­ten Ver­fah­ren zu ver­hin­dern oder zu besei­ti­gen [5].

Danach haben die Beschwer­de­füh­rer, die sich mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen Nor­men einer lan­des­recht­li­chen Ver­ord­nung wen­den, den nach § 47 Abs. 1 VwGO in Ver­bin­dung mit Art. 5 AGVw­GO eröff­ne­ten Rechts­weg der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le nicht erschöpft.

Der Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen­über die­sem fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren steht nicht ent­ge­gen, dass die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen nach Erhe­bung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de außer Kraft getre­ten sind. Eine Ver­wei­sung auf die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Nor­men­kon­trol­le wäre nur dann unzu­mut­bar, wenn in die­sem Ver­fah­ren eine nach­träg­li­che Fest­stel­lung der Ver­ein­bar­keit von außer Kraft getre­te­nen Nor­men mit höher­ran­gi­gem Recht grund­sätz­lich nicht erlangt wer­den kann. Davon kann jeden­falls hin­sicht­lich der in den Coro­na-Ver­ord­nun­gen der Län­der ent­hal­te­nen Ver­bo­te und Beschrän­kun­gen nicht aus­ge­gan­gen wer­den. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat bereits ent­schie­den, dass ein Nor­men­kon­troll­an­trag auch gegen eine bereits auf­ge­ho­be­ne Rechts­norm zuläs­sig sein kann, wenn wäh­rend des Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens eine auf kurz­fris­ti­ge Gel­tung ange­leg­te Norm etwa wegen Zeit­ab­laufs außer Kraft getre­ten ist [6]. Die in den Coro­na-Ver­ord­nun­gen ent­hal­te­nen Ver­bo­te sind aber gera­de dadurch gekenn­zeich­net, dass sie typi­scher­wei­se auf kur­ze Gel­tung ange­legt sind mit der Fol­ge, dass sie regel­mä­ßig außer Kraft tre­ten, bevor ihre Recht­mä­ßig­keit in Ver­fah­ren der Haupt­sa­che abschlie­ßend gericht­lich geklärt wer­den kann. Es kommt hin­zu, dass die Ver­bo­te die grund­recht­li­che Frei­heit häu­fig schwer­wie­gend beein­träch­ti­gen. Da sie – wie hier die als Ord­nungs­wid­rig­keit bewehr­ten Aus­gangs­be­schrän­kun­gen – zudem in der Regel kei­nes Ver­wal­tungs­voll­zugs bedür­fen, liegt eine nach­träg­li­che Klä­rung ihrer Ver­ein­bar­keit mit Grund­rech­ten im Ver­fah­ren der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le nahe.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist hin­sicht­lich der Über­prü­fung von bereits außer Kraft getre­te­nen Ver­bo­ten in den Coro­na-Ver­ord­nun­gen der Län­der auf ihre Ver­ein­bar­keit mit Grund­rech­ten auch dann gegen­über dem ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren nach § 47 Abs. 1 VwGO sub­si­di­är, wenn einst­wei­li­ger Rechts­schutz nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht nur sum­ma­risch, son­dern nach ein­ge­hen­der Prü­fung der Sach- und Rechts­la­ge abge­lehnt wur­de, was die Beschwer­de­füh­rer unter Bezug­nah­me auf den in einem Ver­fah­ren Drit­ter ergan­ge­nen Beschluss des Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs vom 28.04.2020 [7] gel­tend machen. Auch dann ist es mög­lich, dass das Ober­ge­richt im Haupt­sa­che­ver­fah­ren zu einem ande­ren Ergeb­nis gelangt, zumal zur Recht­mä­ßig­keit der ver­schie­de­nen Coro­na-Ver­bo­te noch kei­ne gefes­tig­te ober­ge­richt­li­che oder höchst­rich­ter­li­che Recht­spre­chung besteht. Ande­ren­falls ist nicht aus­ge­schlos­sen, dass die Ver­ein­bar­keit der Ver­bo­te mit den – bun­des­recht­li­chen – Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes noch in einem Revi­si­ons­ver­fah­ren über­prüft wird. Im Übri­gen hat der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hier die Ver­ein­bar­keit der als Ord­nungs­wid­rig­keit bewehr­ten Aus­gangs­be­schrän­kun­gen mit Art. 103 Abs. 2 GG in dem oben genann­ten Beschluss nicht etwa abschlie­ßend bejaht, son­dern ange­nom­men, dass der Nor­men­kon­troll­an­trag in der Haupt­sa­che "vor­aus­sicht­lich über­wie­gend unbe­grün­det sein wird" [8].

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist nicht des­halb aus­nahms­wei­se vor Inan­spruch­nah­me fach­ge­richt­li­chen Rechts­schut­zes zuläs­sig, weil sie allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wirft, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch ohne vor­he­ri­ge fach­ge­richt­li­che Auf­be­rei­tung der tat­säch­li­chen und recht­li­chen Ent­schei­dungs­grund­la­gen beant­wor­ten könn­te [9].

Die­se Aus­nah­me ist auf Fäl­le beschränkt, in denen sich ein Beschwer­de­füh­rer unmit­tel­bar gegen ein förm­li­ches Gesetz wen­det und das fach­ge­richt­li­che Ver­fah­ren für ihn bes­ten­falls dazu füh­ren kann, dass das ange­grif­fe­ne Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­legt wird. In die­sen Fäl­len wird einem Beschwer­de­füh­rer nicht zuge­mu­tet, zunächst ein fach­ge­richt­li­ches Ver­fah­ren anzu­stren­gen, wenn des­sen Durch­füh­rung kei­ne ver­bes­ser­ten Grund­la­gen für die dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­be­hal­te­ne Ent­schei­dung über die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Geset­zes erwar­ten lässt. Anders liegt es hin­ge­gen, wenn – wie hier – der Beschwer­de­ge­gen­stand eine unter­ge­setz­li­che Norm ist. Inso­weit steht auch Fach­ge­rich­ten die Kom­pe­tenz zur Norm­ver­wer­fung zu, so dass selbst dann, wenn allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­ge­wor­fen sind, auch ohne Anru­fung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts Rechts­schutz erlangt wer­den kann [10].

Im Übri­gen hängt die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der ange­grif­fe­nen Coro­na-Ver­bo­te nicht allein von spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen ab. Auch für die nach­träg­li­che Klä­rung der Ver­ein­bar­keit außer Kraft getre­te­ner Coro­na-Ver­bo­te mit den Grund­rech­ten wird es wesent­lich dar­auf ankom­men, wel­che tat­säch­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen der Coro­na­vi­rus-Pan­de­mie sowie fach­wis­sen­schaft­li­che – viro­lo­gi­sche, epi­de­mio­lo­gi­sche, medi­zi­ni­sche und psy­cho­lo­gi­sche – Bewer­tun­gen und Risi­ko­ein­schät­zun­gen wäh­rend der Gel­tungs­dau­er der Nor­men bestan­den. Dabei kön­nen sich die maß­geb­li­chen tat­säch­li­chen Umstän­de in den Län­dern auch deut­lich unter­schei­den. Zudem kann für die Ent­schei­dung die Aus­le­gung der in den Ver­ord­nun­gen ent­hal­te­nen unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fe maß­geb­lich sein. Folg­lich besteht auch mit Blick auf eine nach­träg­li­che Beur­tei­lung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit außer Kraft getre­te­ner grund­rechts­ein­schrän­ken­der Bestim­mun­gen in den Coro­na-Ver­ord­nun­gen der Län­der Bedarf an einer fach­ge­richt­li­chen Auf­be­rei­tung der Ent­schei­dungs­grund­la­gen. Damit spre­chen zugleich gewich­ti­ge Grün­de gegen eine sofor­ti­ge Ent­schei­dung über sol­che Ver­fas­sungs­be­schwer­den vor Erschöp­fung des Rechts­wegs nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG wegen all­ge­mei­ner Bedeu­tung [11].

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 3. Juni 2020 – 1 BvR 990/​20

  1. BayMBl Nr.205, BayGVBl S. 214[]
  2. BayMBl Nr. 239, BayGVBl S. 255[]
  3. BayMBl Nr. 240, Nr. 245, BayGVBl S. 271[]
  4. BayVGH, Beschluss vom 28.04.2020 – 20 NE 20.849[]
  5. vgl. BVerfGE 107, 395, 414; 49, 252, 258[]
  6. BVerwG, Urteil vom 29.06.2001 – 6 CN 1.01 10[]
  7. BayVGH, Beschluss vom 28.04.3030 – 20 NE 20.849[]
  8. BayVGH, Beschluss vom 28.04.2020 – 20 NE 20.849 28[]
  9. vgl. BVerfGE 150, 309, 327 Rn. 44[]
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.03.2020 – 1 BvR 712/​20, Rn. 16[]
  11. vgl. BVerfGE 8, 222, 227; 13, 284, 289; BVerfG, Beschluss vom 31.03.2020 – 1 BvR 712/​20, Rn. 17[]