Gleichbehandlung bei der Befreiung von Rundfunkgebühren

Das Bundesverfassungsgericht hatte sich aktuell in drei bei ihm anhängigen Verfassungsbeschwerden mit der Frage zu befassen, ob und wie eine Gleichbehandlung der Empfänger von Sozialleistungen bzw. von niedrigen Einkünften bei der Befreiung von Rundfunkgebühren von Verfassungs wegen zu gewährleisten ist.

Gleichbehandlung bei der Befreiung von Rundfunkgebühren

Die Beschwerdeführerin in den ersten beiden Verfahren1 erhielt für sich und ihre minderjährige Tochter Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II sowie einen befristeten Zuschlag gemäß § 24 SGB II, der teilweise geringer war als die zu zahlenden Rundfunkgebühren. § 6 Abs. 1 Nr. 3 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags (RGebStV) sieht eine Befreiung von den Rundfunkgebühren generell nur für diejenigen Empfänger von Sozialleistungen nach dem SGB II vor, die keinen solchen Zuschlag erhalten. Die Rundfunkanstalt lehnte daher die wiederholt für verschiedene Zeiträume gestellten Anträge der Beschwerdeführerin auf Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht ab.

Der Beschwerdeführer der dritten Verfassungsbeschwerde2 bezog Einkünfte aus Altersrente und Wohngeld, die nach Abzug der Wohnkosten nur geringfügig über den Regelsätzen nach dem SGB II oder SGB XII lagen, so dass der nach Abzug der Regelsätze verbleibende Betrag die Rundfunkgebühr nicht vollständig abdeckte. Seinen Antrag auf Befreiung von den Rundfunkgebühren lehnte die Rundfunkanstalt ebenfalls ab, da er keine Sozialleistungen i. S. d. § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV erhielt.

Die von den Beschwerdeführern jeweils erhobenen Klagen hatten vor den Verwaltungsgerichten bis hin zum Bundesverwaltungsgericht keinen Erfolg, weil keiner der Befreiungstatbestände und auch kein besonderer Härtefall nach § 6 Abs. 3 RGebStV vorliege. Nach Zustellung der gegen die behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen eingelegten Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer hat die Rundfunkanstalt beide Beschwerdeführer rückwirkend von den Rundfunkgebühren befreit, woraufhin diese die Verfassungsbeschwerdeverfahren jeweils für erledigt erklärt haben.

Das Bundesverfassungsgericht hat auf Antrag der Beschwerdeführer jeweils entschieden, dass das Land ihnen die in den Verfassungsbeschwerdeverfahren entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten hat. Die Auslagenerstattung entspricht der Billigkeit, weil die Verfassungsbeschwerden vor ihrer Erledigung Aussicht auf Erfolg hatten. Die angegriffenen Entscheidungen verstießen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

Bezug von Arbeitslosengeld II mit Zuschlag

Die Beschwerdeführerin in den ersten beiden Verfahren1 wird als Empfängerin eines Zuschlages zum Arbeitslosengeld II gegenüber solchen Empfängern von Arbeitslosengeld II, die keinen derartigen Zuschlag erhalten, schlechter gestellt, weil diese im Gegensatz zu ihr nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV auf Antrag von den Rundfunkgebühren befreit sind. Diese Ungleichbehandlung war jedenfalls in dem Zeitraum nicht gerechtfertigt, in dem der Zuschlag geringer war als die zu zahlenden Rundfunkgebühren, weil die Beschwerdeführerin zur Zahlung der Differenz auf den Regelsatz des Arbeitslosengeldes II zurückgreifen musste. Gleiches gilt im Fall des Beschwerdeführers des dritten Verfahrens2, der als Rentner ein Einkommen bezieht, das nur geringfügig über den sozialrechtlichen Regelsätzen liegt, und daher gegenüber den Sozialleistungsempfängern benachteiligt ist, weil er auf den dem Regelsatz entsprechenden Teil seines Einkommens zurückgreifen muss, um einen Teil der Rundfunkgebühren zu entrichten.

In beiden Fällen ist die Ungleichbehandlung nicht aus dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt. Die mit der Generalisierung und Pauschalierung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV verbundene Härte für die Empfänger von Arbeitslosengeld II mit Zuschlag lässt sich ohne erhebliche verwaltungstechnische Schwierigkeiten beseitigen. Denn die Rundfunkanstalt könnte anhand des Bescheides über die Bewilligung der Sozialleistungen ohne eigene Einkommensermittlung und ohne großen Berechnungsaufwand eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht in der Höhe erteilen, in der die Rundfunkgebühren den Zuschlag übersteigen. Darüber hinaus liegt für die Beschwerdeführerin in den Verfahren 1 BvR 3269/08 und 1 BvR 656/10 ein intensiver Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor. Zwar war der von ihr zu leistende Differenzbetrag nicht sehr hoch, er stellte aber eine intensive Belastung der Beschwerdeführerin dar, da ihr für ihre Lebensführung lediglich die vom Gesetzgeber zur Deckung des Existenzminimums konzipierten Regelleistungen nach dem SGB II zur Verfügung standen und deshalb das Fehlen nur geringer Beträge eine spürbare Belastung darstellt.

Art. 3 Abs 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Bei der Anwendung des Gleichheitssatzes ist daher zunächst zu fragen, ob eine Person oder Gruppe durch die als gleichheitswidrig angegriffene Vorschrift anders (schlechter) gestellt wird als eine andere Personengruppe, die man ihr als vergleichbar gegenüberstellt3. Das Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt auch für ungleiche Begünstigungen4. Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem einem Personenkreis eine Begünstigung gewährt, einem anderen Personenkreis die Begünstigung aber vorenthalten wird5. Die Beschwerdeführerin wird als Empfängerin eines Zuschlages zum Arbeitslosengeld II gegenüber solchen Empfängern von Arbeitslosengeld II, die keinen derartigen Zuschlag erhalten, schlechter gestellt. Während diese nach § 6 Abs. 1 RGebStV auf Antrag von den Rundfunkgebühren befreit sind, wurde der Beschwerdeführerin durch die angegriffenen Entscheidungen weder nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 RGebStV noch aufgrund eines besonderen Härtefalles nach § 6 Abs. 3 RGebStV eine Rundfunkgebührenbefreiung gewährt. Beide Personengruppen sind als Empfänger von Arbeitslosengeld II miteinander vergleichbar.

Diese Differenzierung war jedenfalls in dem Zeitraum nicht gerechtfertigt, in dem der Zuschlag nach § 24 SGB II geringer war als die zu zahlenden Rundfunkgebühren. Art. 3 Abs. 1 GG schließt nicht jede Differenzierung aus und ist nur dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten6. Derartige, die ungleiche Behandlung rechtfertigende Umstände liegen hier jedoch nicht vor.

Eine solche Rechtfertigung ergibt sich nicht schon daraus, dass die Beschwerdeführerin Zuschläge zum Arbeitslosengeld II erhielt. Denn anders als die Vergleichsgruppe der Empfänger von Arbeitslosengeld II ohne Zuschlag musste die Beschwerdeführerin in dem Zeitraum, in dem diese Zuschläge geringer waren als die zu zahlenden Rundfunkgebühren, zur Zahlung der Rundfunkgebühren auf den Regelsatz des Arbeitslosengeldes II zurückgreifen.

Die ungleiche Behandlung der Beschwerdeführerin gegenüber Empfängern von Arbeitslosengeld II ohne Zuschlag findet ihre sachliche Rechtfertigung ebenfalls nicht in der Möglichkeit, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren7. Die Auslegung und Anwendung der § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und § 6 Abs. 3 RGebStV durch die Ausgangsgerichte, insbesondere die restriktive Anwendung der Härtefallregelung in § 6 Abs. 3 RGebStV, wird den vom Bundesverfassungsgericht formulierten Voraussetzungen einer zulässigen Typisierung nicht gerecht. Hierzu ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich, dass die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, sie lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist8. Der Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität kann die bei der typisierenden Regelung auftretenden Ungleichbehandlungen dabei nur dann rechtfertigen, wenn bei einer Gleichbehandlung erhebliche verwaltungstechnische Schwierigkeiten entstehen würden, die nicht durch einfachere, die Betroffenen weniger belastende Regelungen behoben werden könnten9.

Die mit der Generalisierung und Pauschalierung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV verbundene Härte des Einsatzes eines Teils des Regelsatzes für die Zahlung der Rundfunkgebühren ließe sich bereits ohne erhebliche verwaltungstechnische Schwierigkeiten beseitigen, indem den Empfängern von Arbeitslosengeld II mit Zuschlag nach § 24 SGB II auf Antrag eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht in der Höhe erteilt wird, in der die Rundfunkgebühren den Zuschlag übersteigen. Dies wäre nicht mit einem deutlich höheren Verwaltungsaufwand verbunden als die vollständige Befreiung von Rundfunkgebühren bei Fehlen eines Zuschlages oder die Ablehnung der Rundfunkgebührenbefreiung und würde keine erheblichen verwaltungstechnischen Schwierigkeiten verursachen10. Die Rundfunkanstalten müssten weder eine allgemeine Einkommensprüfung vornehmen noch wären die Aspekte einer Richtigkeitsgewähr der Einkommensprüfung durch die Fachbehörden und der Einheit der Rechtsordnung berührt. Denn die Feststellung der Befreiungsvoraussetzungen war bei der Beschwerdeführerin als Empfängerin eines Zuschlages nach § 24 SGB II für die Rundfunkanstalt ohne weiteres möglich und nur mit unwesentlichem Berechnungsaufwand verbunden. Nach § 6 Abs. 2 RGebStV hat ein Antragsteller die Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht durch die Vorlage des entsprechenden Bescheides über die Bewilligung von Arbeitslosengeld II nachzuweisen. Aus diesen von der Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren vorgelegten Bescheiden ergab sich, dass ein befristeter Zuschlag nach Bezug von Arbeitslosengeld gemäß § 24 SGB II bewilligt wurde und in welcher Höhe sowie für welchen Zeitraum dies erfolgte. Hieraus ließ sich ohne großen Berechnungsaufwand feststellen, ob, in welcher Höhe und über welchen Zeitraum die Rundfunkgebühren den Zuschlag überstiegen.

Fehlt damit schon eine der kumulativ erforderlichen Voraussetzungen für eine zulässige Pauschalierung, Generalisierung und Typisierung, kann es dahinstehen, ob eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betroffen ist und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Beides dürfte indes zu verneinen sein. Dass eine nicht unwesentliche Anzahl von Personen betroffen ist, lassen schon die zahlreichen verwaltungsgerichtlichen Verfahren vermuten, die sich mit dieser Problematik des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 RGebStV befassen. Darüber hinaus liegt für die Beschwerdeführerin ein intensiver Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor. Hierfür ist insbesondere die Beitragsbelastung maßgeblich11. Diese besteht aus der Differenz zwischen dem die Rundfunkgebühr unterschreitenden Zuschlag und der Rundfunkgebühr. Zwar ist dieser Betrag absolut nicht sehr hoch, er stellt aber eine intensive Belastung der Beschwerdeführerin dar, da ihr für ihre Lebensführung lediglich die vom Gesetzgeber zur Deckung des Existenzminimums konzipierten Regelleistungen nach § 20 Abs. 2 Satz 1 SGB II12 zur Verfügung stehen und deshalb das Fehlen nur geringer Beträge eine spürbare Belastung darstellt. Aus diesen Gründen steht es der Intensität der Ungleichbehandlung ebenfalls nicht entgegen, dass die Dauer der Belastung auf höchstens zwei Jahre begrenzt ist. Zugleich ist das Interesse der Beschwerdeführerin am Empfang von Rundfunksendungen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG geschützt13.

Aufgrund der mit der Pauschalierung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV verbundenen Härten ist die Anwendung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages durch das Verwaltungs- und das Oberverwaltungsgericht nicht mehr mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, ohne dass der Rundfunkgebührenstaatsvertrag selbst verfassungswidrig wäre. Denn § 6 Abs. 3 RGebStV sieht unbeschadet der Fälle der Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 RGebStV in besonderen Härtefällen eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht vor und ermöglicht es dem Rechtsanwender damit, die Empfänger von Arbeitslosengeld II, die einen Zuschlag nach § 24 SGB II erhalten, in dem Umfang, in dem die Rundfunkgebühren den Zuschlag übersteigen, von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien, obwohl die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 RGebStV nicht vorliegen.

Einkommen in Höhe des ALG II-Satzes

Auch im Fall des Beschwerdeführers im dritten Verfahren2 ist die Ungleichbehandlung nicht aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu rechtfertigen, weil der Verstoß gegen den Gleichheitssatz intensiv ist. Der Beschwerdeführer hat für seine Lebensführung lediglich ein Einkommen aus Rente und Wohngeld zur Verfügung, das der Höhe nach mit den sozialrechtlichen Regelleistungen vergleichbar ist, die der Sicherstellung des Existenzminimums dienen. Im Verhältnis zum Einkommen stellt daher die Rundfunkgebühr, auch wenn der Betrag absolut nicht sehr hoch ist, eine intensive und wiederkehrende Belastung des Beschwerdeführers dar.

Diese Differenzierung nach Bezug von ALG II einerseits und einem nur gleichhohem Einkommen andererseits war nicht gerechtfertigt. Art 3 Abs. 1 GG schließt zwar nicht jede Differenzierung aus und ist nur dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten6. Derartige, die ungleiche Behandlung rechtfertigende Umstände liegen hier jedoch nicht vor.

Eine solche Rechtfertigung ergibt sich nicht schon daraus, dass das Einkommen des Beschwerdeführers höher ist als die vergleichbaren sozialrechtlichen Regelsätze. Sein Einkommen übersteigt die Leistungen nach dem SGB II und SGB XII um einen Betrag, der geringer ist als die von ihm zu zahlenden Rundfunkgebühren. Anders als etwa die Personen der Vergleichsgruppe muss der Beschwerdeführer deshalb auf den dem Regelsatz entsprechenden Teil seines Einkommens zurückgreifen, um einen Teil der Rundfunkgebühren zu entrichten.

Die ungleiche Behandlung des Beschwerdeführers gegenüber Empfängern von Leistungen nach dem SGB II und dem SGB XII findet ihre sachliche Rechtfertigung ebenfalls nicht in der Möglichkeit, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren7. Die Auslegung und Anwendung der § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 6 Abs. 3 RGebStV durch das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht, insbesondere die restriktive Anwendung der Härtefallregelung in § 6 Abs. 3 RGebStV wird den vom Bundesverfassungsgericht formulierten Voraussetzungen einer zulässigen Typisierung nicht gerecht. Hierzu ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich, dass die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, sie lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist8. Die Verwaltungsvereinfachung bei der Prüfung, ob eine Befreiung von Rundfunkgebühren zu gewähren ist, vermag hiernach die Ungleichbehandlung des Beschwerdeführers gegenüber Empfängern von Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII nicht zu rechtfertigen, da keine kleine Anzahl von Personen betroffen ist und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz intensiv ist.

Für die Intensität des Gleichheitsverstoßes ist insbesondere die Beitragsbelastung maßgeblich11. Diese besteht höchstens in Höhe der Rundfunkgebühr, wird aber je nach Höhe des die Regelsätze übersteigenden Einkommens entsprechend geringer sein. Zwar ist dieser Betrag absolut nicht sehr hoch, er stellt aber eine intensive und wiederkehrende Belastung des Beschwerdeführers dar. Im Verhältnis zum Einkommen führt schon die Belastung mit den verhältnismäßig geringen Beträgen bis zur Höhe der Rundfunkgebühr zu einer Verringerung des Einkommens von bis zu 5 %. Denn der Beschwerdeführer hat für seine Lebensführung lediglich ein Einkommen aus Rente und Wohngeld zur Verfügung, das unter Berücksichtigung der Wohnungskosten seiner Höhe nach mit den Regelleistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II vergleichbar ist, die nach der Definition in § 20 Abs. 1 SGB II dazu dienen, sowohl die physische als auch die soziale Seite des Existenzminimums sicherzustellen12. Zugleich ist das Interesse des Beschwerdeführers am Empfang von Rundfunksendungen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG geschützt13.

Aufgrund der mit der Pauschalierung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV verbundenen Härten ist die Anwendung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages durch das Verwaltungs- und das Oberverwaltungsgericht nicht mehr mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, ohne dass der Rundfunkgebührenstaatsvertrag selbst verfassungswidrig wäre. Denn § 6 Abs. 3 RGebStV sieht unbeschadet der Fälle der Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 RGebStV in besonderen Härtefällen eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht vor. Er ermöglicht es dem Rechtsanwender damit, einen besonderen Härtefall anzunehmen, wenn eine Person nur deshalb keine der in § 6 Abs. 1 RGebStV genannten Sozialleistungen erhält, weil ihr Einkommen die dortigen Regelsätze übersteigt, dieser übersteigende Betrag aber geringer ist als die zu zahlenden Rundfunkgebühren. § 6 Abs. 3 RGebStV erlaubt damit eine Rundfunkgebührenbefreiung in dem Umfang, in dem die Rundfunkgebühren das Mehreinkommen gegenüber den Regelsätzen übersteigen. Ob aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität für die Härtefallprüfung besondere gesetzliche Verfahrensregeln, etwa durch Darlegungs- und Auskunftsobliegenheiten, erforderlich sind, bedarf hier keiner Entscheidung.

Die Anwendung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages durch die Fachgerichte ist daher in beiden Fällen mit dem Gleichheitssatz nicht mehr vereinbar, ohne dass der Rundfunkgebührenstaatsvertrag selbst verfassungswidrig wäre. Denn die Vorschrift des § 6 Abs. 3 RGebStV, der in besonderen Härtefällen eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht vorsieht, schafft die Möglichkeit, auch diejenigen Empfänger von Arbeitslosengeld II mit Zuschlag in dem Umfang, in dem die Rundfunkgebühren den Zuschlag übersteigen, von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien, obwohl die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Nr. 3 RGebStV nicht vorliegen. Ebenso erlaubt die Härtefallregelung diejenigen Personen teilweise von den Rundfunkgebühren zu befreien, die zwar keine Sozialleistungen i. S. d. Befreiungstatbestandes beziehen, deren Einkommen die Regelsätze aber nur geringfügig übersteigt, so dass der übersteigende Betrag die Rundfunkgebühren nicht abdeckt.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom vom 30. November 2011 – 1 BvR 3269/08 und 1 BvR 656/10;
Beschluss vom 9. November 2011 – 1 BvR 665/10

  1. BVerfG – 1 BvR 3269/08 und 1 BvR 656/10[↩][↩]
  2. BVerfG – 1 BvR 665/10[↩][↩][↩]
  3. vgl. BVerfGE 22, 387, 415; 52, 277, 280[↩]
  4. vgl. BVerfGE 79, 1, 17; 110, 412, 431[↩]
  5. vgl. BVerfGE 110, 412, 431; 121, 108, 119[↩]
  6. vgl. BVerfGE 99, 165, 178; 112, 50, 67; 117, 272, 300 f.; 122, 151, 174; stRspr[↩][↩]
  7. vgl. BVerfGE 100, 138, 174; 103, 310, 319; 112, 268, 280[↩][↩]
  8. vgl. BVerfGE 100, 138, 174; 103, 310, 319; stRspr[↩][↩]
  9. vgl. BVerfGE 100, 195, 205; 103, 225, 235[↩]
  10. vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 28.03.2007 – 27 A 126.06[↩]
  11. vgl. BVerfGE 63, 119, 128; 84, 348, 360[↩][↩]
  12. vgl. BVerfGE 125, 175, 228[↩][↩]
  13. vgl. BVerfGE 90, 27, 32[↩][↩]

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