Überlange Verfahren vor den Verwaltungsgerichten

Die Ver­fah­rens­dau­er ist un­an­ge­mes­sen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine ins­be­son­de­re an den Merk­ma­len des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG aus­ge­rich­te­te Ge­wich­tung und Ab­wä­gung aller be­deut­sa­men Um­stän­de des Ein­zel­fal­les er­gibt, dass die aus kon­ven­ti­ons- und ver­fas­sungs­recht­li­chen Nor­men fol­gen­de Ver­pflich­tung des Staa­tes, Ge­richts­ver­fah­ren in an­ge­mes­se­ner Zeit zum Ab­schluss zu brin­gen, ver­letzt ist. Ge­richts­ver­fah­ren im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Nr. 1 GVG ist das ge­sam­te (ver­wal­tungs-)ge­richt­li­che Ver­fah­ren; nicht aber das be­hörd­li­che Vor­ver­fah­ren.

Überlange Verfahren vor den Verwaltungsgerichten

Mit § 198 Abs. 1 GVG ist weder die Zu­grun­de­le­gung fes­ter Zeit­vor­ga­ben ver­ein­bar, noch lässt es die Vor­schrift grund­sätz­lich zu, für die Be­ur­tei­lung der An­ge­mes­sen­heit von be­stimm­ten Ori­en­tie­rungs- oder Richt­wer­ten für die Lauf­zeit ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher Ver­fah­ren aus­zu­ge­hen, und zwar un­ab­hän­gig davon, ob diese auf ei­ge­ner An­nah­me oder auf sta­tis­tisch er­mit­tel­ten durch­schnitt­li­chen Ver­fah­rens­lauf­zei­ten be­ru­hen.

Die Er­kran­kung eines Rich­ters kann als Fall hö­he­rer Ge­walt eine kurz­fris­ti­ge Ver­zö­ge­rung des Rechts­streits recht­fer­ti­gen.

§ 198 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 GVG ist im Verwaltungsprozess entsprechend anwendbar (§ 173 Satz 2 VwGO). Nach § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG wird angemessen entschädigt, wer infolge unangemessener Dauer eines Gerichtsverfahrens als Verfahrensbeteiligter einen Nachteil erleidet. Der durch eine unangemessene Verfahrensdauer eingetretene immaterielle Nachteil wird nach Maßgabe des § 198 Abs. 2 GVG entschädigt.

Länge des Gerichtsverfahrens

Gerichtsverfahren im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist jedes Verfahren von der Einleitung bis zum rechtskräftigen Abschluss (§ 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG). Bezugsrahmen des Entschädigungsanspruchs ist danach das gesamte – hier abgeschlossene – verwaltungsgerichtliche Verfahren im Ausgangsrechtsstreit, und zwar vom Zeitpunkt der Klageerhebung bis zum Eintritt der formellen Rechtskraft einer Entscheidung1. Erfasst ist hier mithin die Gesamtdauer des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht.

Das Verwaltungsverfahren und das dem gerichtlichen Verfahren vorausgegangene Vorverfahren bei einer Behörde (Widerspruchsverfahren) sind nicht Bestandteil des Gerichtsverfahrens im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 und § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG.

Die Ausklammerung des Verwaltungs- und Vorverfahrens ist mit der Begrenzung auf das „Gerichtsverfahren“ bereits unmissverständlich im Wortlaut des Gesetzes angelegt. Sie entspricht überdies dem Willen des Gesetzgebers, wie er in den Gesetzesmaterialien seinen Ausdruck gefunden hat2.

Das vorstehende Auslegungsergebnis ist mit Art. 6 und Art. 13 EMRK3 vereinbar. Dem steht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die über den jeweils entschiedenen Fall hinaus Orientierungs- und Leitfunktion für die Auslegung der EMRK hat4, nicht entgegen.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat zwar für die Ermittlung, wann die Verfahrensdauer in verwaltungsgerichtlichen Verfahren unangemessen ist, die Dauer des Vorverfahrens mit einbezogen. Sofern die Einlegung dieses Rechtsbehelfs ein notwendiger erster Schritt ist, bevor das gerichtliche Verfahren anhängig gemacht werden kann, hat der Gerichtshof den Zeitraum, der für die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach Art. 6 Abs. 1 EMRK maßgeblich ist, mit dem Tag beginnen lassen, an dem der Beschwerdeführer den behördlichen Rechtsbehelf (Widerspruch) eingelegt hat5.

Allerdings beziehen sich diese Entscheidungen auf einen Zeitraum, in welchem das deutsche Recht keinen wirksamen Rechtsbehelf im Sinne von Art. 13 EMRK vorsah, der geeignet war, Abhilfe für die unangemessene Dauer von Verfahren zu schaffen6. Mit dem Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren (ÜblVfRSchG) vom 24.11.20117 steht jedoch nunmehr ein solcher Rechtsbehelf gegen Verzögerungen gerichtlicher Verfahren im Sinne des Konventionsrechts zur Verfügung, der zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinen Grund zu der Annahme gibt, dass die damit verfolgten Ziele nicht erreicht werden8. Hinzu kommt, dass das nationale Recht mit der so genannten Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO einen Rechtsbehelf vorsieht, mit dem einer unangemessenen Verzögerung im Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) durch unmittelbare Klageerhebung begegnet werden kann. Mit Blick auf die Rüge der Verfahrensdauer erweist sich die Untätigkeitsklage grundsätzlich als wirksamer Rechtsbehelf im Sinne von Art. 13 EMRK9. Dieser tritt neben die durch das neue Gesetz normierte (kompensatorische) Entschädigung für Verzögerungen des Gerichtsverfahrens10. Jedenfalls mit Blick auf das Nebeneinander dieses Entschädigungsanspruchs und der Untätigkeitsklage ist es konventionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Vorverfahren nicht in die Prüfung der Angemessenheit der Verfahrensdauer einbezogen wird. Die Europäische Menschenrechtskonvention fordert im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht notwendig einen einheitlichen Rechtsbehelf, sondern lässt bei entsprechender Wirksamkeit auch eine Kombination von Rechtsbehelfen genügen11. Den Konventionsstaaten kommt bei der gesetzlichen Ausgestaltung des von Art. 13 EMRK geforderten Rechtsbehelfs ein Gestaltungsspielraum zu12.

Unangemessene Verfahrensdauer

Ob die Dauer eines Gerichtsverfahrens unangemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG). Wie die Verwendung des Wortes „insbesondere“ zeigt, werden damit die Umstände, die für die Beurteilung der Angemessenheit besonders bedeutsam sind, beispielhaft und ohne abschließenden Charakter benannt13.

Keine festen Zeitvorgaben

Mit der gesetzlichen Festlegung, dass sich die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalles richtet (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG), hat der Gesetzgeber bewusst von der Einführung bestimmter Grenzwerte für die Dauer unterschiedlicher Verfahrenstypen abgesehen. Die Ausrichtung auf den Einzelfall folgt nicht nur in deutlicher Form aus dem Wortlaut des Gesetzes („Umstände des Einzelfalles“), sondern wird durch seine Entstehungsgeschichte bestätigt und entspricht dem in den Gesetzesmaterialien klar zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers14. Daraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber schematische zeitliche Vorgaben für die Angemessenheit ausgeschlossen hat. Er hat sich insoweit daran ausgerichtet, dass weder die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte noch die des Bundesverfassungsgerichts feste Zeiträume vorgibt, sondern jeweils die Bedeutung der Einzelfallprüfung hervorhebt. Dem Grundgesetz lassen sich keine allgemeingültigen Zeitvorgaben dafür entnehmen, wann von einer überlangen, die Rechtsgewährung verhindernden und damit unangemessenen Verfahrensdauer auszugehen ist; dies ist vielmehr eine Frage der Abwägung im Einzelfall15. Gleiches gilt im Ergebnis für die Europäische Menschenrechtskonvention. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalles sowie unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles, des Verhaltens des Beschwerdeführers und der zuständigen Behörden sowie der Bedeutung des Rechtsstreits für den Beschwerdeführer zu beurteilen16.

Keine Orientierungswerte

Für die Beurteilung, ob die Verfahrensdauer angemessen ist, verbietet es sich in der Regel auch, von Orientierungs- oder Richtwerten für die Laufzeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren auszugehen, und zwar unabhängig davon, ob diese auf eigener Annahme oder auf statistisch ermittelten durchschnittlichen Verfahrenslaufzeiten beruhen. Dabei macht es im Ergebnis keinen Unterschied, ob solche Werte – in Rechtsprechung und Literatur werden Zeitspannen von ein bis drei Jahren genannt – als „normale“, „durchschnittliche“ oder „übliche“ Bearbeitungs- oder Verfahrenslaufzeiten bezeichnet und – im Hinblick auf die Angemessenheit der Verfahrensdauer – als Indiz (Regelfrist), Hilfskriterium oder „erster grober Anhalt“ herangezogen werden17.

Die Entscheidung des Gesetzgebers, keine zeitlichen Festlegungen zu treffen, ab wann ein Verfahren „überlang“ ist, schließt für den Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit grundsätzlich einen Rückgriff auf Orientierungs- oder Richtwerte aus. Dies gilt auch, soweit in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – allerdings obiter und deshalb die jeweilige Entscheidung nicht tragend – eine Verfahrenslaufzeit von etwa einem Jahr pro Instanz als grober Anhalt („rough rule of thumb“) genannt wird18.

Angesichts der Vielgestaltigkeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren stießen solche Festlegungen an eine Komplexitätsgrenze. Sie könnten letztlich für die Angemessenheit im Einzelfall nicht aussagekräftig sein. Die Bandbreite der Verwaltungsprozesse reicht von sehr einfach gelagerten Verfahren bis zu äußerst aufwändigen Großverfahren (etwa im Infrastrukturbereich), die allein einen Spruchkörper über eine lange Zeitspanne binden können. Der Versuch, dieser Bandbreite mit Mittel- oder Orientierungswerten Rechnung zu tragen, ginge nicht nur am Einzelfall vorbei, sondern wäre auch mit dem Risiko belastet, die einzelfallbezogenen Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu verfehlen. Die Bestimmung einer Regeldauer brächte zudem – entgegen der Intention des Gesetzes – die Gefahr mit sich, dass sie die Verwaltungsgerichte als äußerstes Limit ansehen könnten, bis zu welchem ein Verfahren zulässigerweise ausgedehnt werden dürfte.

Gemessen daran ist das angegriffene Urteil nicht zu beanstanden. Zwar nimmt das Oberverwaltungsgericht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu der „Faustformel“, nach der eine Verfahrenslaufzeit von einem Jahr pro Instanz als angemessen anzusehen sei, in Bezug. Es stützt hingegen seine Annahme, die Verfahrensdauer vor dem Verwaltungsgericht erweise sich als unangemessen, nicht tragend auf eine Überschreitung jenes Jahreszeitraumes.

Die statistischen Durchschnittslaufzeiten für amtsgerichtliche oder verwaltungsgerichtliche Verfahren im Land Sachsen-Anhalt können nicht zu einer Objektivierung des Angemessenheitsmaßstabs herangezogen werden19. Die vorgenannten Bedenken greifen nämlich in gleicher Weise für den Ansatz, bestimmte (durchschnittliche) Laufzeiten, die durch eine Auswertung anderer Gerichtsverfahren statistisch ermittelt wurden, als ergänzende oder indizielle Werte heranzuziehen. Zum einen ist auch dieser Ansatz mit der Vielgestaltigkeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren nicht in Einklang zu bringen. Zum anderen ist ein gesichertes Indiz für eine „normale“ bzw. durchschnittliche Laufzeit in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren schon deshalb kaum möglich, weil die Verfahrenslaufzeiten der Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte in den Ländern – wie aus allgemein zugänglichen Quellen ersichtlich und zwischen den Beteiligten unstreitig ist – sehr unterschiedlich ausfallen. Im Hinblick auf die verfassungsmäßige Gewährleistung eines Gerichtsverfahrens in angemessener Zeit kann die Effektivität des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes (Art.19 Abs. 4 GG) für die verfahrensbeteiligten Bürger nicht (mit) davon abhängen, in welchem Land sie Rechtsschutz suchen und wie sich die durchschnittliche Verfahrensdauer dort ausnimmt.

Es verbietet sich gleichfalls, statistische Erhebungen für Verwaltungsstreitverfahren auf Bundesebene heranzuziehen. Abgesehen davon, dass solche statistischen Werte über Verfahrenslaufzeiten im Hinblick auf die Vielgestaltigkeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren für den Einzelfall kaum aussagekräftig sind, müssten die Durchschnittswerte ihrerseits wieder daraufhin überprüft werden, ob sie als solche angemessen sind.

Die Orientierung an einer – wie auch immer ermittelten – (statistisch) durchschnittlichen Dauer verwaltungsgerichtlicher Verfahren erweist sich auch deshalb als bedenklich, weil eine solche Laufzeit stets auch Ausdruck der den Gerichten jeweils zur Verfügung stehenden Ressourcen ist, also insbesondere von den bereitgestellten personellen und sächlichen Mitteln abhängt. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf eine angemessene Verfahrensdauer darf hingegen grundsätzlich nicht von der faktischen Ausstattung der Justiz abhängig gemacht werden20. Dies wäre aber im Ergebnis der Fall, wenn für die Ermittlung der angemessenen Verfahrensdauer im Sinne von § 198 Abs. 1 GVG auf eine durchschnittliche Laufzeit abgestellt würde21.

Die Ausrichtung an einer durchschnittlichen Verfahrensdauer begegnet auch mit Blick darauf Bedenken, dass statistische Werte zumeist schwankend und über die Jahre hinweg in ständigem Fluss sowie von dem abhängig sind, was jeweils wie erfasst wird. Schließlich ersparten sie in keinem Einzelfall die Prüfung, ob und in welchem Umfange über die gesamte Laufzeit eines als überlang gerügten Gerichtsverfahrens Verzögerungen eingetreten und diese sachlich gerechtfertigt sind.

Abwägung aller Umstände erforderlich

Die Verfahrensdauer ist unangemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine insbesondere an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichtete Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalles ergibt, dass die aus konventions- und verfassungsrechtlichen Normen folgende Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt ist. Dabei ist vor allem auch zu prüfen, ob Verzögerungen, die durch die Verfahrensführung des Gerichts eintreten, bei Berücksichtigung des dem Gericht zukommenden Gestaltungsspielraumes sachlich gerechtfertigt sind. Dieser Maßstab erschließt sich aus dem allgemeinen Wertungsrahmen, der für die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Unangemessenheit vorgegeben ist22, und wird durch diesen weiter konkretisiert.

Der unbestimmte Rechtsbegriff der „unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens“ (§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG) wie auch die zu seiner Ausfüllung heranzuziehenden Merkmale im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG sind unter Rückgriff auf die Grundsätze näher zu bestimmen, wie sie in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK und des Bundesverfassungsgerichts zum Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art.19 Abs. 4 GG und zum Justizgewährleistungsanspruch aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 3 GG entwickelt worden sind. Diese Rechtsprechung diente dem Gesetzgeber bereits bei der Textfassung des § 198 Abs. 1 GVG als Vorbild14. Insgesamt stellt sich die Schaffung des Gesetzes als innerstaatlicher Rechtsbehelf gegen überlange Gerichtsverfahren als Reaktion auf eine entsprechende Forderung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dar23. Haftungsgrund für den gesetzlich normierten Entschädigungsanspruch wegen unangemessener Verfahrensdauer in § 198 Abs. 1 GVG ist mithin die Verletzung des in Art.19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 3 GG sowie Art. 6 Abs. 1 EMRK verankerten Rechts eines Verfahrensbeteiligten auf Entscheidung eines gerichtlichen Verfahrens in angemessener Zeit24.

Die Anknüpfung des gesetzlichen Entschädigungsanspruchs aus § 198 Abs. 1 GVG an den aus Art.19 Abs. 4 GG, dem verfassungsrechtlichen Justizgewährleistungsanspruch sowie dem Menschenrecht nach Art. 6 Abs. 1 EMRK folgenden Anspruch auf Entscheidung eines gerichtlichen Verfahrens in angemessener Zeit verdeutlicht, dass es darauf ankommt, ob der Beteiligte durch die Länge des Gerichtsverfahrens in seinem Grund- und Menschenrecht beeinträchtigt worden ist. Damit wird eine gewisse Schwere der Belastung vorausgesetzt; es reicht also nicht jede Abweichung von einer optimalen Verfahrensführung des Gerichts aus25. Vielmehr muss die Verfahrensdauer eine Grenze überschreiten, die sich auch unter Berücksichtigung gegenläufiger rechtlicher Interessen für den Betroffenen als sachlich nicht mehr gerechtfertigt oder unverhältnismäßig darstellt26. Dabei haben die Gerichte auch die Gesamtdauer des Verfahrens zu berücksichtigen, weshalb sich mit zunehmender Verfahrensdauer die Pflicht des Gerichts, sich nachhaltig um eine Förderung und Beendigung des Verfahrens zu bemühen, verdichtet27.

Die Angemessenheit der Dauer eines Gerichtsverfahrens bemisst sich auch danach, wie das Gericht das Verfahren geführt hat und ob und in welchem Umfang ihm Verfahrensverzögerungen zuzurechnen sind.

Ist infolge unzureichender Verfahrensführung eine nicht gerechtfertigte Verzögerung eingetreten, spricht dies für die Annahme einer unangemessenen Verfahrensdauer im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG. Dabei ist die Verfahrensführung zu den in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG benannten Kriterien in Bezug zu setzen. Zu prüfen ist also, ob das Gericht gerade in Relation zu jenen Gesichtspunkten den Anforderungen an eine angemessene Verfahrensdauer gerecht geworden ist. Maßgeblich ist insoweit – genauso wie hinsichtlich der in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG aufgeführten Umstände -, wie das Gericht die Lage aus seiner Ex-ante-Sicht einschätzen durfte28.

Im Zusammenhang mit der Verfahrensführung durch das Gericht ist zu berücksichtigen, dass die Verfahrensdauer in einem gewissen Spannungsverhältnis zur richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) und zum rechtsstaatlichen Gebot steht, eine inhaltlich richtige, an Recht und Gesetz orientierte Entscheidung zu treffen29. Ebenso fordert Art. 6 Abs. 1 EMRK zwar, dass Gerichtsverfahren zügig betrieben werden, betont aber auch den allgemeinen Grundsatz einer geordneten Rechtspflege30. Die zügige Erledigung eines Rechtsstreits ist kein Selbstzweck; vielmehr verlangt das Rechtsstaatsprinzip die grundsätzlich umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung des Streitgegenstands durch das dazu berufene Gericht31. Um den verfahrenrechtlichen und inhaltlichen Anforderungen gerecht werden zu können, benötigt das Gericht eine Vorbereitungs- und Bearbeitungszeit, die der Schwierigkeit und Komplexität der Rechtssache angemessen ist. Dabei ist die Verfahrensgestaltung in erster Linie in die Hände des mit der Sache befassten Gerichts gelegt32. Dieses hat, sofern der Arbeitsanfall die alsbaldige Bearbeitung und Terminierung sämtlicher zur Entscheidung anstehender Fälle nicht zulässt, zwangsläufig eine zeitliche Reihenfolge festzulegen33. Es hat dabei die Verfahren untereinander zu gewichten, den Interessen der Beteiligten – insbesondere im Hinblick auf die Gewährung rechtlichen Gehörs und eines fairen Verfahrens – Rechnung zu tragen und darüber zu entscheiden, wann es welches Verfahren mit welchem Aufwand sinnvollerweise fördern kann und welche Verfahrenshandlungen dazu geboten sind. Zur Ausübung seiner verfahrensgestaltenden Befugnisse ist dem Gericht – auch im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit – ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen34. Verfahrenslaufzeiten, die durch die Verfahrensführung des Gerichts bedingt sind, führen nur zu einer unangemessenen Verfahrensdauer, wenn sie – auch bei Berücksichtigung des gerichtlichen Gestaltungsspielraums – sachlich nicht mehr zu rechtfertigen sind35.

Im Hinblick auf die Rechtfertigung von Verzögerungen ist der auch in den Gesetzesmaterialien13 deutlich zum Ausdruck gekommene Grundsatz zu berücksichtigen, dass sich der Staat zur Rechtfertigung einer überlangen Verfahrensdauer nicht auf Umstände innerhalb seines Verantwortungsbereichs berufen kann36. Eine Zurechung der Verfahrensverzögerung zum Staat kommt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte insbesondere für Zeiträume in Betracht, in denen das Gericht ohne rechtfertigenden Grund untätig geblieben, also das Verfahren nicht gefördert oder betrieben hat37. Soweit dies auf eine Überlastung der Gerichte zurückzuführen ist, gehört dies zu den strukturellen Mängeln, die der Staat zu beheben hat38. Strukturelle Probleme, die zu einem ständigen Rückstand infolge chronischer Überlastung führen, muss sich der Staat zurechnen lassen; eine überlange Verfahrensdauer lässt sich damit nicht rechtfertigen39.

Unter Berücksichtigung der zuvor erörterten Grundsätze erweist sich die Verfahrensdauer als unangemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichtete Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalles, insbesondere

  • der Schwierigkeit des Verfahrens,
  • seiner Bedeutung für den Kläger sowie
  • des Verhaltens der Verfahrensbeteiligten und
  • der Verfahrensführung des Gerichts,

ergibt, dass die Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt worden ist.

Entbehrlichkeit der Verzögerungsrüge in Altfällen

Im vorliegenden Fall hat die Klägerin zudem durch ihr Verhalten keine Verzögerung des Rechtsstreits bewirkt. Vielmehr hat sie sich zu Beginn des Rechtsstreits zur Beschleunigung des Verfahrens mit einer Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter einverstanden erklärt. Soweit der Beklagte vorträgt, die Klägerin hätte im weiteren Verlauf des Prozesses nachdrücklicher auf eine Beschleunigung hinarbeiten müssen, kann dies ihr aus Rechtsgründen nicht angelastet werden. Die Verpflichtung des Gerichts, das Verfahren in angemessener Zeit zu einem Abschluss zu bringen, ergibt sich – wie aufgezeigt – unmittelbar aus der dem Staat obliegenden Justizgewährleistungspflicht, aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes und aus Art. 6 Abs. 1 EMRK. Daher bedarf es grundsätzlich keines entsprechenden Hinweises der Prozessbeteiligten. Eine besondere gesetzliche Verpflichtung zur Erhebung einer Verzögerungsrüge bestand bei Abschluss des Verfahrens im Juni 2011 nicht. Nach Art. 23 Satz 5 ÜblVfRSchG gilt bei abgeschlossenen Verfahren das Erfordernis der Verzögerungsrüge nach § 198 Abs. 3 GVG nicht.

Erkrankung des Richters

Zwar ist eine unvorhersehbare Erkrankung des berichterstattenden Vorsitzenden als ein Fall höherer Gewalt anzusehen, der grundsätzlich eine vorübergehende Terminsverschiebung rechtfertigen kann40. Die Erkrankung eines Richters kann aber im Hinblick auf die in der Geschäftsverteilung des Gerichts vorzusehenden Vertretungsregelungen nur eine kurzfristige Verzögerung rechtfertigen. Erkrankt ein Richter, sind grundsätzlich die zur Vertretung berufenen Richter zur Förderung des Verfahrens verpflichtet.

Im vorliegenden Fall hat das Verfahren in den drei Monaten, in denen der Vorsitzende krankheitsbedingt abwesend gewesen ist, keine Förderung erfahren. Selbst wenn dies nicht als unangemessene Verzögerung angesehen wird, war es nicht angemessen, dass der Vorsitzende nach seiner Rückkehr am 16.02.2011 die Akte erneut auf Abruf gelegt und bis zum 12.04.2011 nicht bearbeitet hat. Hierfür sind vom Tatsachengericht keine rechtfertigenden Gründe festgestellt worden. Solche sind auch nicht erkennbar. Auch in diesem Zusammenhang ist von Gewicht, dass das Verfahren einfach gelagert war und Bedeutung für die Klägerin hatte. Deshalb ist dem Beklagten auch nicht darin zu folgen, dass dem Vorsitzenden nach der Rückkehr aus dem Krankenstand eine mehrwöchige Übergangsfrist für die Dezernatsaufarbeitung nach Prioritätsgesichtspunkten eingeräumt werden müsse. Mithin kann auch bei Berücksichtigung eines richterlichen Gestaltungsspielraums im Zeitraum vom 16.02.2011 bis zum 12.04.2011 kein Rechtfertigungsgrund für die erneute Zurückstellung des bereits vor der Erkrankung geladenen und damit priorisierten Verfahrens festgestellt werden.

Immaterieller Schaden

Der Kläger muss durch die überlange Verfahrensdauer einen immateriellen Nachteil im Sinne des § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG erlitten haben, der nicht auf andere Weise wieder gutgemacht werden kann.

Dass der Kläger Nachteile nichtvermögensrechtlicher Art erlitten hat, ergibt sich aus der Vermutung des § 198 Abs. 2 Satz 1 GVG. Danach wird ein immaterieller Nachteil vermutet, wenn ein Gerichtsverfahren – wie hier – unangemessen lange gedauert hat.

Entschädigung kann gemäß § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG nur beansprucht werden, soweit nicht nach den Umständen des Einzelfalles Wiedergutmachung auf andere Weise gemäß § 198 Abs. 4 GVG ausreichend ist. Eine Wiedergutmachung auf andere Weise ist gemäß § 198 Abs. 4 Satz 1 GVG insbesondere möglich durch die Feststellung des Entschädigungsgerichts, dass die Verfahrensdauer unangemessen war. Ob eine solche Feststellung ausreichend im Sinne des § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG ist, beurteilt sich auf der Grundlage einer umfassenden Abwägung sämtlicher Umstände des Einzelfalles. In diese ist regelmäßig einzustellen, ob das Ausgangsverfahren für den Verfahrensbeteiligten eine besondere Bedeutung hatte, ob dieser durch sein Verhalten erheblich zur Verzögerung beigetragen hat und ob er weitergehende immaterielle Schäden erlitten hat oder ob die Überlänge den einzigen Nachteil darstellt41. Darüber hinaus kann zu berücksichtigen sein, von welchem Ausmaß die Unangemessenheit der Dauer des Verfahrens ist und ob das Ausgangsverfahren für den Verfahrensbeteiligten eine besondere Dringlichkeit aufwies oder ob diese zwischenzeitlich entfallen war42. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob im Fall einer unangemessenen Verfahrensdauer die Entschädigung die Regel und die bloße Feststellung im Sinne von § 198 Abs. 4 Satz 1 GVG die Ausnahme ist43 oder ob weder ein Vorrang der Geldentschädigung noch eine anderweitige Vermutungsregel gilt44. Unabhängig von einer Vermutungs- oder Vorrangregel ergibt hier eine Einzelabwägung, dass eine bloße Feststellung der unangemessenen Dauer nicht ausreicht.

Entgegen der Auffassung des Beklagten besteht ein Anspruch auf Entschädigung des immateriellen Nachteils unabhängig davon, ob die Klägerin auch Entschädigung für einen materiellen Nachteil beanspruchen kann. Die Entschädigung für materielle und diejenige für immaterielle Nachteile stehen grundsätzlich nebeneinander45 und können nicht im Rahmen einer Gesamtabwägung gleichsam gegeneinander aufgerechnet werden.

Entschädigung der immateriellen Nachteile

Die Bemessung der immateriellen Nachteile richtet sich nach § 198 Abs. 2 Satz 3 GVG. Danach sind diese in der Regel in Höhe von 1 200 € für jedes Jahr der Verzögerung zu entschädigen. Nur wenn dieser Betrag nach den Umständen des Einzelfalles unbillig ist, kann das Gericht einen höheren oder niedrigeren Betrag festsetzen (§ 198 Abs. 2 Satz 4 GVG).

Entschädigung materieller Nachteile

Der Kläger hat für den ihm durch die Verzögerung entstandenen materiellen Nachteil einen Entschädigungsanspruch. Anspruchsgrundlage ist insoweit § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, der im Fall des Vorliegens seiner Voraussetzungen – wie hier – gebietet, (auch) für einen vermögensrechtlichen Nachteil angemessene Entschädigung zu leisten. Mit dieser Entschädigung wird kein Schadensersatz im Sinne der §§ 249 ff. BGB gewährt, sondern in Anlehnung an § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB lediglich ein Schadensausgleich nach enteignungs- und aufopferungsrechtlichen Grundsätzen geleistet46. Es findet damit nur ein Ausgleich der erlittenen Vermögenseinbuße, aber grundsätzlich keine Naturalrestitution statt47.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2013 – 5 C 27.12 D

  1. vgl. BSG, Urteil vom 21.02.2013 – B 10 ÜG 1/12 KL, m.w.N.[↩]
  2. vgl. BT-Drs. 17/3802 S. 17[↩]
  3. in der Fassung vom 22.10.2010, BGBl II S. 1198[↩]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, ZBR 2013, 257 Rn. 46[↩]
  5. vgl. etwa EGMR, Urteile vom 28.06.1978 – C-78/31, König/Deutschland, NJW 1979, 477, 478 f., vom 30.06.2011 – Nr. 11811/10; und vom 24.06.2010 – Nr. 25756/09, m.w.N.[↩]
  6. vgl. etwa EGMR, Urteil vom 24.06.2010 a.a.O. Rn. 30 m.w.N.[↩]
  7. BGBl I S. 2302[↩]
  8. EGMR, Urteil vom 29.05.2012 – Nr. 53126/07, Taron/Deutschland, NVwZ 2013, 47, Rn. 39 ff.[↩]
  9. vgl. EGMR, Urteil vom 10.01.2008 – Nr. 1679/03, Glusen/Deutschland[↩]
  10. vgl. Marx, in: Marx/Roderfeld, Rechtsschutz bei überlangen Gerichts- und Verwaltungsverfahren, 2013, § 173 VwGO Rn. 9; Ott, in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, § 198 GVG Rn. 38[↩]
  11. EGMR, Urteil vom 08.06.2006 – Nr. 75529/01, Sürmeli/Deutschland, NJW 2006, 2389 Rn. 98 m.w.N.[↩]
  12. vgl. etwa EGMR, Urteile vom 29.03.2006 – Nr. 36813/97, Scordino/Italien, NVwZ 2007, 1259 Rn. 189 und vom 29.05.2012 a.a.O. Rn. 41[↩]
  13. BT-Drs. 17/3802 S. 18[↩][↩]
  14. vgl. BT-Drs. 17/3802 S. 18[↩][↩]
  15. BVerfG, Beschlüsse vom 20.09.2007 – 1 BvR 775/07, NJW 2008, 503; vom 14.12.2010 – 1 BvR 404/10; und vom 01.10.2012 – 1 BvR 170/06 – Vz 1/12, NVwZ 2013, 789, 790[↩]
  16. vgl. etwa EGMR, Urteile vom 28.06.1978 a.a.O., 479; und vom 11.01.2007 – Nr.20027/02, Herbst/Deutschland, NVwZ 2008, 289 Rn. 75; Entscheidung vom 22.01.2008 – Nr. 10763/05, m.w.N.[↩]
  17. vgl. etwa Stahnecker, Entschädigung bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, Rn. 76; Roderfeld, in: Marx/Roderfeld a.a.O. § 198 GVG Rn. 38 f.; im Ergebnis zu Recht ablehnend OVG Bautzen, Urteil vom 15.01.2013 – 11 F 1/12 – LKV 2013, 230, 232; Ott, in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott a.a.O. § 198 GVG Rn. 69, 86 f. m.w.N.[↩]
  18. vgl. BVerwG, Urteile vom 26.11.2009 – Nr. 13591/05, Nazarov/Russland, Rn. 126, vom 09.10.2008 – Nr. 62936/00, Moiseyev/Russland, Rn. 160, für Strafverfahren; und vom 16.01.2003 – Nr. 50034/99, Obasa/Großbritannien, Rn. 35, für ein arbeitsrechtliches Verfahren[↩]
  19. vgl. zur Heranziehung statistischer Durchschnittswerte im sozialgerichtlichen Verfahren: BSG, Urteil vom 21.02.2013 – B 10 ÜG 1/12 KL[↩]
  20. vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.12.1973 – 2 BvR 558/73, BVerfGE 36, 264, 274 f.[↩]
  21. vgl. Ott, in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott a.a.O. Rn. 87; Ziekow, DÖV 1998, 941, 942[↩]
  22. vgl. BSG, Urteil vom 21.02.2013 a.a.O. Rn. 25 ff.[↩]
  23. vgl. insbesondere EGMR, Urteil vom 02.09.2010 – Nr. 46344/06, Rumpf/Deutschland, NJW 2010, 3355[↩]
  24. vgl. BSG, Urteil vom 21.02.2013 a.a.O. Rn. 25 m.w.N.[↩]
  25. vgl. BSG, Urteil vom 21.02.2013 a.a.O. Rn. 26[↩]
  26. vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.10.2012 – 1 BvR 170/06 – Vz 1/12, NVwZ 2013, 789, 791 f.[↩]
  27. stRspr des BVerfG, vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 14.12.2010 – 1 BvR 404/10; und vom 01.10.2012 a.a.O., 790 jeweils m.w.N.[↩]
  28. vgl. Ott, in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott a.a.O. § 198 GVG Rn. 81 und 127[↩]
  29. vgl. BSG, Urteil vom 21.02.2013 a.a.O. Rn. 27[↩]
  30. EGMR, Urteil vom 25.02.2000 – Nr. 29357/95, Gast und Popp/Deutschland, NJW 2001, 211 Rn. 75[↩]
  31. stRspr des BVerfG, vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 12.02.1992 – 1 BvL 1/89, BVerfGE 85, 337, 345; und vom 26.04.1999 – 1 BvR 467/99, NJW 1999, 2582, 2583; ebenso BGH, Urteil vom 04.11.2010 – III ZR 32/10, BGHZ 187, 286 Rn. 14 m.w.N.[↩]
  32. BVerfG, Beschlüsse vom 30.07.2009 – 1 BvR 2662/06, NJW-RR 2010, 207, 208; und vom 02.12.2011 – 1 BvR 314/11, WM 2012, 76, 77[↩]
  33. BVerfG, Beschluss vom 30.07.2009 a.a.O.[↩]
  34. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29.03.2005 – 2 BvR 1610/03, NJW 2005, 3488, 3489; und vom 01.10.2012 a.a.O., 791 jeweils m.w.N.; vgl. auch BGH, Urteil vom 04.11.2010 a.a.O.[↩]
  35. vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.10.2012 a.a.O. m.w.N.[↩]
  36. stRspr des BVerfG, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 07.06.2011 – 1 BvR 194/11, NVwZ-RR 2011, 625, 626; vom 24.09.2009 – 1 BvR 1304/09, EuGRZ 2009, 699 Rn. 14; und vom 01.10.2012 a.a.O., 790; vgl. auch BFH, Urteil vom 17.04.2013 – X K 3/12, BeckRS 2013, 95036[↩]
  37. vgl. EGMR, Urteile vom 26.10.2000 – Nr. 30210/96, Kud?a/Polen, NJW 2001, 2694 Rn. 130; und vom 31.05.2001 – Nr. 37591/97, Metzger/Deutschland, NJW 2002, 2856 Rn. 41[↩]
  38. EGMR, Urteil vom 25.02.2000 a.a.O. Rn. 78[↩]
  39. BVerfG, Beschluss vom 01.10.2012 a.a.O., 790[↩]
  40. vgl. EGMR, Urteil vom 16.07.2009 – Nr. 8453/04, Bayer/Deutschland, NVwZ 2010, 1015 Rn. 53[↩]
  41. BT-Drs. 17/3802 S.20[↩]
  42. vgl. EGMR, Urteil vom 29.09.2011 – Nr. 854/07[↩]
  43. vgl. BSG, Urteil vom 21.02.2013 – B 10 ÜG 1/12 KL[↩]
  44. vgl. BFH, Urteil vom 17.04.2013 – X K 3/12, BeckRS 2013, 95036 Rn. 57[↩]
  45. vgl. BT-Drs. 17/3802 S.19[↩]
  46. BT-Drs. 17/3802 S. 34[↩]
  47. vgl. BGH, Urteile vom 23.02.2001 – V ZR 389/99, BGHZ 147, 45, 53; und vom 14.11.2003 – V ZR 102/03, BGHZ 157, 33, 47[↩]

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