Ver­kehrs­be­schrän­kun­gen auf­grund eines Luft­rein­hal­te­plans

Bei der ge­richt­li­chen Über­prü­fung von Ver­kehrs­be­schrän­kun­gen und ‑ver­bo­ten, die die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de gemäß § 40 Abs. 1 BIm­SchG zur Um­set­zung eines Luft­rein­hal­te­plans (§ 47 Abs. 1 BIm­SchG) an­ge­ord­net hat, ist in­zi­dent die Recht­mä­ßig­keit die­ses Plans zu über­prü­fen, so­weit sie durch das Kla­ge­vor­brin­gen in Fra­ge ge­stellt wird. Ma­ß­geb­lich für die Be­ur­tei­lung der Fra­ge, ob die dem Luft­rein­hal­te­plan zu­grun­de lie­gen­den Pro­gno­sen zur Schad­stof­fent­wick­lung und zur Wir­kung der fest­ge­leg­ten Maß­nah­men den recht­li­chen An­for­de­run­gen ge­nü­gen, ist der Zeit­punkt der Be­schluss­fas­sung über den Plan.

Ver­kehrs­be­schrän­kun­gen auf­grund eines Luft­rein­hal­te­plans

verkehrszeichen_umweltzoneOb und in­wie­weit im An­fech­tungs­pro­zess gegen die Ver­kehrs­zei­chen 270.1 und 270.2 nach­träg­li­che tat­säch­li­che Ent­wick­lun­gen und Er­kennt­nis­se zu be­rück­sich­ti­gen sind, wenn sie die dem Luft­rein­hal­te­plan zu­grun­de lie­gen­de Pro­gno­se in Fra­ge stel­len, bleibt aller­dings auch nach der aktu­el­len Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts offen.
Es ergibt sich unmit­tel­bar aus § 47 und § 40 BIm­SchG, die ein zwei­stu­fi­ges Ver­fah­ren zur Siche­rung der Luft­qua­li­tät vor­se­hen [1], dass für die Beur­tei­lung der Fra­ge, ob die einem Luft­rein­hal­te­plan zugrun­de lie­gen­den Pro­gno­sen recht­lich zu bean­stan­den sind, auf den Zeit­punkt der Beschluss­fas­sung über den Plan abzu­stel­len ist. Davon ist die ober­ge­richt­li­che Recht­spre­chung bis­lang auch über­ein­stim­mend aus­ge­gan­gen [2].

Zwar ist nach stän­di­ger Recht­spre­chung für die Beur­tei­lung einer Kla­ge, die sich – wie hier – gegen ein in einem Ver­kehrs­zei­chen ver­kör­per­tes Ver­kehrs­ver­bot und damit gegen einen Dau­er­ver­wal­tungs­akt rich­tet, regel­mä­ßig die Sach- und Rechts­la­ge zum Zeit­punkt der letz­ten tat­sa­chen­ge­richt­li­chen Ver­hand­lung maß­geb­lich [3]. Doch kann dass das bei Fahr­ver­bo­ten, die auf einen Luft­rein­hal­te­plan zurück­ge­hen, nicht ohne Wei­te­res gel­ten. Grund dafür ist – wie bereits erwähnt – die in § 47 und § 40 BIm­SchG vor­ge­se­he­ne Zwei­stu­fig­keit des Ver­fah­rens und der Umstand, dass dem Luft­rein­hal­te­plan, der die von der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de zu ergrei­fen­den Maß­nah­men ver­bind­lich fest­legt, eine pla­ne­ri­sche Ent­schei­dung zugrun­de liegt, die umfang­rei­che Pro­gno­sen vor­aus­setzt.

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG hat die zustän­di­ge Behör­de einen Luft­rein­hal­te­plan auf­zu­stel­len, wel­cher die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur dau­er­haf­ten Ver­min­de­rung von Luft­ver­un­rei­ni­gun­gen fest­legt und den Anfor­de­run­gen der Rechts­ver­ord­nung ent­spricht, wenn die durch eine Rechts­ver­ord­nung nach § 48a Abs. 1 – die Ver­ord­nung über Immis­si­ons­wer­te für Schad­stof­fe in der Luft (22. BIm­SchV) vom 11.09.2002 [4] – fest­ge­leg­ten Immis­si­ons­grenz­wer­te ein­schließ­lich fest­ge­leg­ter Tole­ranz­mar­gen über­schrit­ten wer­den. § 47 Abs. 4 Satz 1 BIm­SchG sieht vor, dass die Maß­nah­men ent­spre­chend des Ver­ur­sa­cher­an­teils unter Beach­tung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit gegen alle Emit­ten­ten zu rich­ten sind, die zum Über­schrei­ten der Immis­si­ons­wer­te bei­tra­gen. Das alles betrifft die ers­te Stu­fe, die Pla­ner­stel­lung. Die zwei­te Stu­fe, die Durch- und Umset­zung die­ser Pla­nung, ist in § 47 Abs. 6 BIm­SchG und, soweit es um den Erlass von Ver­kehrs­be­schrän­kun­gen und ver­bo­ten geht, in § 40 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG gere­gelt. Danach beschränkt oder ver­bie­tet die zustän­di­ge Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de den Kraft­fahr­zeug­ver­kehr nach Maß­ga­be der stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­chen Vor­schrif­ten, soweit ein Luft­rein­hal­te­plan oder ein Plan für kurz­fris­tig zu ergrei­fen­de Maß­nah­men nach § 47 Abs. 1 oder 2 BIm­SchG dies vor­se­hen.

Einer sol­chen Umset­zung der in einem Luft­rein­hal­te­plan fest­ge­leg­ten ver­kehrs­be­schrän­ken­den Maß­nah­men durch Anord­nun­gen der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­den bedarf es des­halb, weil die Plä­ne aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung für den Bür­ger nicht ver­pflich­tend sind, son­dern nur ver­wal­tungs­in­tern bin­den [5]. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat des­halb in den Luft­rein­hal­te­plä­nen eben­so wie in den Akti­ons­plä­nen gemäß § 47 Abs. 2 BIm­SchG Hand­lungs­plä­ne gese­hen, die in ihrer Rechts­na­tur Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten ähneln [6]. Dem­entspre­chend kann der von die­sen Maß­nah­men Betrof­fe­ne einen sol­chen Luft­rein­hal­te­plan nicht unmit­tel­bar angrei­fen. Gegen­stand einer ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Kla­ge kön­nen viel­mehr erst die von der zustän­di­gen Fach­be­hör­de zur Umset­zung die­ser Maß­nah­men ergan­ge­nen nach außen wir­ken­den Ver­fü­gun­gen sein. In die­sem Ver­fah­ren ist jedoch, um den nach Art.19 Abs. 4 GG gebo­te­nen effek­ti­ven Rechts­schutz zu gewähr­leis­ten, die Recht­mä­ßig­keit der Vor­ga­ben aus dem Luft­rein­hal­te­plan inzi­dent zu über­prü­fen, soweit sie durch das Kla­ge­vor­brin­gen in Fra­ge gestellt wer­den; davon ist das Beru­fungs­ge­richt in Über­ein­stim­mung mit der bereits genann­ten ober­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung und der Kom­men­tar­li­te­ra­tur [7] aus­ge­gan­gen.

Der Umfang die­ser gericht­li­chen Kon­trol­le des Luft­rein­hal­te­plans unter­liegt jedoch, nicht anders als sons­ti­ge Pla­nungs­ent­schei­dun­gen, Ein­schrän­kun­gen. Grund dafür sind zum einen die pro­gnos­ti­schen Ele­men­te, die der Pla­nung im Hin­blick auf die Schad­stoff­ent­wick­lung und der Wir­kung der von ihr fest­ge­leg­ten Maß­nah­men zugrun­de lie­gen, und zum ande­ren das Ermes­sen, das der Behör­de bei der Aus­wahl und der Aus­ge­stal­tung der im Luft­rein­hal­te­plan fest­ge­leg­ten Maß­nah­men zusteht [8]. Die gericht­li­che Kon­trol­le muss zudem, um der pro­gnos­ti­schen Natur der Pla­nungs­ent­schei­dung gerecht zu wer­den – wie gene­rell bei der Über­prü­fung sol­cher Pro­gno­sen, auf den Zeit­punkt die­ser Ent­schei­dung abstel­len, hier also auf die Beschluss­fas­sung über den Plan. Inhalt­lich beschränkt sich – wie in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zu sons­ti­gen pla­ne­ri­schen Ent­schei­dun­gen hin­rei­chend geklärt ist – die gericht­li­che Über­prü­fung der­ar­ti­ger Pro­gno­sen dar­auf, ob die Pro­gno­se von zutref­fen­den Wer­ten, Daten und Zah­len aus­geht, auf rea­lis­ti­schen Annah­men beruht, metho­disch ein­wand­frei erar­bei­tet wor­den ist und ob das Pro­gno­se­er­geb­nis ein­leuch­tend begrün­det wor­den ist [9].

Die Ein­wän­de gegen die Über­trag­bar­keit die­ser Recht­spre­chung auf die hier in Rede ste­hen­den Maß­nah­men zur Ver­bes­se­rung der Luft­qua­li­tät grei­fen nicht durch. Die dar­ge­stell­ten Maß­ga­ben für die gericht­li­che Über­prü­fung von pla­ne­ri­schen Ent­schei­dun­gen erge­ben sich aus dem sol­chen Pla­nun­gen inne­woh­nen­den Erfor­der­nis, Pro­gno­sen anzu­stel­len. Dage­gen kommt es nicht dar­auf an, inwie­weit die­sen Pla­nun­gen ihrer­seits bereits eine unmit­tel­ba­re recht­li­che Außen­wir­kung zukommt oder ob es – wie hier – erst noch wei­te­rer behörd­li­cher Umset­zungs­ak­te bedarf; uner­heb­lich ist eben­so, wie weit der Kreis der von einer pla­ne­ri­schen Ent­schei­dung Betrof­fe­nen reicht.

Eine Beson­der­heit ergibt sich aller­dings dar­aus, dass die in Umset­zung des Luft­rein­hal­te­plans ange­ord­ne­ten und auf­ge­stell­ten Ver­kehrs­zei­chen als Dau­er­ver­wal­tungs­ak­te fort­dau­ern­de Wir­kung äußern. Ihre des­halb auf den Zeit­punkt der letz­ten münd­li­chen Ver­hand­lung des Tat­sa­chen­ge­richts zu bezie­hen­de recht­li­che Beur­tei­lung kann in Kon­flikt damit gera­ten, dass sich die Recht­mä­ßig­keit der ihnen zugrun­de lie­gen­den Luft­rein­hal­te­pla­nung nach Datum der Beschluss­fas­sung über den Plan bestimmt. Gäbe es eine Rechts­schutz­lü­cke, wäre ein Klä­ger dar­an gehin­dert, sich gegen die ihn fort­dau­ernd belas­ten­den Ver­kehrs­zei­chen auf nach­träg­li­che Ent­wick­lun­gen zu beru­fen, die die Pro­gno­se erschüt­tern, auf der die ange­ord­ne­te Umwelt­zo­ne beruht. Die Fra­ge, wie einem sol­chen Rechts­schutz­de­fi­zit Rech­nung zu tra­gen ist – sei es durch die eher nahe­lie­gen­de Berück­sich­ti­gung sol­cher nach­träg­li­chen Erkennt­nis­se bereits im Anfech­tungs­pro­zess, sei es durch einen ander­wei­tig zu ver­fol­gen­den Anspruch auf Auf­he­bung der ver­kehrs­be­hörd­li­chen Anord­nun­gen, müss­te jedoch im hier erstreb­ten Revi­si­ons­ver­fah­ren nicht beant­wor­tet wer­den und recht­fer­tigt daher nicht die Zulas­sung die­ses Rechts­mit­tels, da sie auf­grund bin­den­der Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich ist.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 11. Juli 2012 – 3 B 78.11

  1. vgl. zur Zwei­stu­fig­keit: BVerwG, Beschluss vom 29.03.2007 – 7 C 9.06, BVerw­GE 128, 278 Rn. 21[]
  2. Nds. OVG, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/​09; OVG NRW, Beschluss vom 25.01.2011 – 8 A 2751/​09ZUR 2011, 199 Rn. 28 ff.; eben­so der Sache nach OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 20.10.2011 – OVG 1 B 4.10DAR 2012, 157 Rn. 27; zustim­mend Jarass in: BIm­SchG, Kom­men­tar 9. Aufl.2012, § 47 Rn. 49[]
  3. vgl. etwa zu Lkw-Über­hol­ver­bo­ten: BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 – 3 C 37.09, BVerw­GE 138, 21 Rn. 21 m.w.N.[]
  4. BGBl I S. 3626[]
  5. vgl. BT-Drucks 14/​8450 S. 14[]
  6. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2007 a.a.O. Rn. 27[]
  7. vgl. u.a. Jarass, a.a.O. sowie Sto­rost in: Ule/​Laubinger/​Repkewitz, BIm­SchG, § 40 Rn. C 11 und Scheid­ler in: Feld­haus, BIm­SchG, § 40 Rn. 51 m.w.N.[]
  8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2007 a.a.O. Rn. 27[]
  9. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 25.07.1985 – 3 C 25.84, BVerw­GE 72, 38, 49 ff.[]