Die materiellen Erteilungsvoraussetzungen und Versagungsgründe des Visakodex für ein Schengen-Visum zu Besuchszwecken, nach denen u.a. zu prüfen ist, ob begründete Zweifel an der Rückkehrbereitschaft des Antragstellers bestehen, werden durch das zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Ukraine geschlossene Visaerleichterungsabkommen weder verdrängt noch modifiziert.
Die materiellrechtlichen Erteilungsvoraussetzungen und Versagungsgründe sowohl für das einheitliche Visum (Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 VK) als auch für das räumlich beschränkte Visum (Art. 25 Abs. 1 VK) werden durch das zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Ukraine geschlossene Visaerleichterungsabkommen (VEA)1 weder verdrängt noch modifiziert.
Visaerleichterungsabkommen mit der Ukraine
Dieses auf Art. 62 Nr. 2 Buchst. b i.V.m. Art. 300 Abs. 2 und 3 EGV gestützte und gemäß Art. 300 Abs. 7 EGV (nunmehr: Art. 216 Abs. 2 AEUV) für die Organe der Gemeinschaft und für die Mitgliedstaaten verbindliche Abkommen bildet einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung2 und gehört damit zum revisiblen Recht. Jede Vorschrift eines Abkommens ist, um ihre jeweiligen Rechtswirkungen bestimmen zu können, in ihrem Kontext auszulegen: Eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommens ist als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen3. Demzufolge enthält Art. 4 VEA unmittelbar anwendbares Recht.
Nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. j VEA genügt für enge Verwandte – u.a. Ehepartner, Kinder (auch Adoptivkinder) und Eltern (auch Vormunde) ukrainischer Staatsangehörigkeit, die Staatsangehörige der Ukraine besuchen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats rechtmäßig wohnhaft sind, zum Nachweis des Zwecks ihrer Reise die Vorlage einer schriftlichen Einladung des Gastgebers. Gemäß Art. 4 Abs. 3 VEA werden für die in Absatz 1 aufgeführten Personengruppen Visa sämtlicher Arten nach dem vereinfachten Verfahren ausgestellt, bei dem weder die in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten vorgesehenen weiteren Angaben zum Reisegrund, noch eine weitere Einladung oder Bestätigung des Reisezwecks vorgeschrieben werden dürfen. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, dass Art. 4 VEA und die anderen Vorschriften des Abkommens das materiellrechtliche Prüfprogramm und die inhaltlichen Maßstäbe bei der Entscheidung über einen Visumantrag unberührt lassen. Denn als verfahrensrechtliche Vorschrift regelt Art. 4 VEA nur den Nachweis des Reisezwecks im Antragsverfahren. Das ergibt sich neben dem eindeutigen Wortlaut der Norm auch aus Art. 2 Abs. 2 VEA. Danach finden die innerstaatlichen Vorschriften der Ukraine oder der Mitgliedstaaten sowie das Gemeinschaftsrecht in den Fällen Anwendung, die in diesem Abkommen nicht geregelt sind, wie die Ablehnung eines Visumantrags, die Anerkennung von Reisedokumenten, der Nachweis ausreichender Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowie die Einreiseverweigerung und Ausweisungsmaßnahmen. Damit haben die Vertragspartner – entgegen der Auffassung der Revision – deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie mit den Bestimmungen des Visaerleichterungsabkommens keine abschließende Regelung der Visumerteilung im Verhältnis zwischen Europäischer Union und der Ukraine getroffen haben. Andernfalls könnte nie ein Versagungsgrund greifen. Ein solches Ergebnis liefe auch dem 6. Absatz der Präambel des Abkommens zuwider, demzufolge Visaerleichterungen nicht zur illegalen Migration führen sollten und die Vertragsparteien die Sicherheits- und Rückübernahmeaspekte besonders berücksichtigen. Angesichts dieses eindeutigen Auslegungsbefunds stellt sich insoweit keine unionsrechtliche Zweifelsfrage (acte clair), die eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gebieten würde.
Der nach dem Inkrafttreten des Visaerleichterungsabkommens für alle Mitgliedstaaten verbindlich gewordene Visakodex wirkt grundsätzlich abschließend. Nach seinem 26. Erwägungsgrund ist es jedoch möglich, abweichende Bestimmungen in bilateralen Abkommen zwischen der Union und Drittländern zur Erleichterung der Bearbeitung von Visumanträgen festzulegen. Diese Öffnungsklausel erfasst nach Sinn und Zweck auch vor Inkrafttreten des Visakodex geschlossene Verträge wie das hier vorliegende Visaerleichterungsabkommen mit der Ukraine. Umgekehrt hat die Europäische Kommission bei Abschluss des Abkommens eine Protokollerklärung gegenüber der Ukraine über die Gründe der Verweigerung eines Visums abgegeben4. Darin hat sie auf einen Vorschlag zur Änderung der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion hingewiesen, der die Gründe für die Verweigerung eines Visums und Rechtsmittel regelt; dieser Vorschlag bildet den Kern des Visakodex [KOM(2006) 403 endgültig]. Damit sind beide Regelwerke von vornherein aufeinander abgestimmt.
Die hier maßgeblichen verfahrensrechtlichen Vorschriften des Visakodex und des Visaerleichterungsabkommens greifen unproblematisch ineinander: Art. 14 Abs. 1 Buchst. a VK verpflichtet den Antragsteller, Belege zum Zweck der Reise vorzulegen. Das Konsulat kann gemäß Absatz 3 der Vorschrift weitere Belege u.a. zum Nachweis des Reisezwecks verlangen. Demgegenüber ist im Anwendungsbereich des Visaerleichterungsabkommens eine solche Nachforderung über die in Art. 4 Abs. 2 VEA für den jeweiligen Reisezweck aufgeführten Belege hinaus nach Absatz 1 und 3 der Vorschrift ausgeschlossen. Die für die Praxis erhebliche Erleichterung liegt darin, dass der Reisezweck nach Vorlage der in Art. 4 Abs. 2 VEA genannten Unterlagen vom Konsulat nicht mehr in Frage gestellt werden darf. Daraus kann jedoch – wie bereits ausgeführt – nicht der Schluss gezogen werden, die Absicht des Antragstellers, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten rechtzeitig zu verlassen, dürfe nicht mehr geprüft werden.
Nach Art. 23 Abs. 4 i.V.m. Art. 21 und 32 VK setzt die Erteilung eines einheitlichen Visums – neben der Zuständigkeit der Auslandsvertretung (Art. 18 VK) und der Zulässigkeit des Antrags (Art.19 VK) – voraus, dass der Antragsteller die materiellen Einreisevoraussetzungen erfüllt und kein Versagungsgrund vorliegt (Art. 21, 32 VK).
Nach Art. 21 Abs. 1 VK ist bei der Prüfung eines Antrags auf Erteilung eines einheitlichen Visums festzustellen, ob der Antragsteller die Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c, d und e der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.03.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen5 – Schengener Grenzkodex (SGK) – erfüllt. Danach muss ein Drittstaatsangehöriger u.a. den Zweck und die Umstände des beabsichtigten Aufenthalts belegen (Art. 5 Abs. 1 Buchst. c SGK) und darf keine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellen (Art. 5 Abs. 1 Buchst. e SGK). Die Auslandsvertretung hat daher bei der Prüfung eines Antrags auf Erteilung eines einheitlichen Visums insbesondere zu beurteilen, ob beim Antragsteller das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung besteht, ob er eine Gefahr für die Mitgliedstaaten darstellt und ob er beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums das Hoheitsgebiet zu verlassen (Art. 21 Abs. 1 Halbs. 2 VK). Sie hat das Visum nach den spiegelbildlichen Versagungsgründen in Art. 32 Abs. 1 VK u.a. zu verweigern, wenn der Antragsteller als eine Gefahr für die öffentliche Ordnung eingestuft wird (Buchst. a Nr. vi) oder begründete Zweifel an der von ihm bekundeten Absicht bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf des beantragten Visums zu verlassen (Buchst. b).
Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit
Nach Art. 25 Abs. 1 Buchst. a Nr. i VK wird ausnahmsweise ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt, wenn der betreffende Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält, von dem Grundsatz abzuweichen, dass die in Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c, d und e SGK festgelegten Einreisevoraussetzungen erfüllt sein müssen. Wie dargelegt, ist nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. e SGK Voraussetzung für eine Einreise (u.a.), dass von dem Drittstaatsangehörigen keine Gefahr für die öffentliche Ordnung ausgeht. Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne der Vorschrift liegt auch dann vor, wenn der Drittstaatsangehörige nicht bereit ist, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des Visums wieder zu verlassen. Denn es besteht ein erhebliches Interesse der Mitgliedstaaten der Europäischen Union an der Verhinderung illegaler Einwanderungen.
Auch bei Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Ordnung verbleibt den Mitgliedstaaten allerdings die Möglichkeit, ausnahmsweise aus den in Art. 25 Abs. 1 Buchst. a VK genannten Gründen ein auf das eigene Hoheitsgebiet beschränktes Visum zu erteilen. Hierbei können familiäre Bindungen des Antragstellers an berechtigterweise im Bundesgebiet lebende Familienangehörige sowohl aus humanitären Gründen als auch aufgrund internationaler Verpflichtungen berücksichtigt werden. Angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Verhinderung ungesteuerter Einwanderung setzt die Erteilung eines beschränkten Visums auf der Tatbestandsseite aber voraus, dass auch mit Blick auf den besonderen Schutz familiärer Beziehungen nach Art. 6 GG, Art. 8 EMRK und Art. 7 GR-Charta die Erteilung eines Besuchsvisums ausnahmsweise trotz der vom Antragsteller ausgehenden Gefahr für die öffentliche Ordnung erforderlich ist6.
Bei der Konkretisierung des Maßstabs der Erforderlichkeit, die in Art. 25 Abs. 1 VK den Mitgliedstaaten zugewiesen wird, ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte weder der Schutz der Familie nach Art. 6 GG noch das Recht auf Achtung des Familienlebens nach Art. 8 EMRK einen unmittelbaren Anspruch auf Einreise und Aufenthalt gewähren. Dies gilt über Art. 52 Abs. 3 GR-Charta auch für das Recht auf Achtung des Familienlebens nach Art. 7 GR-Charta. Allerdings verpflichtet die in Art. 6 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 GG enthaltene wertentscheidende Grundsatznorm, derzufolge der Staat die Familie zu schützen und zu fördern hat, auch die Konsulate, bei der Entscheidung über ein Besuchsvisum familiäre Bindungen des Ausländers an Personen, die sich berechtigterweise im Bundesgebiet aufhalten, zu berücksichtigen und entsprechend dem Gewicht dieser Bindungen zur Geltung zu bringen; damit korrespondiert ein Anspruch des Grundrechtsträgers auf angemessene Berücksichtigung seiner familiären Bindungen7. Auch Art. 8 EMRK und Art. 7 GR-Charta verpflichten im Ergebnis zu einer solchen Abwägung nach Verhältnismäßigkeitsgrundsätzen8.
Bei der einzelfallbezogenen Abwägung der familiären Belange mit gegenläufigen öffentlichen Interessen ist zu berücksichtigen, dass sowohl auf Unions- als auch auf nationaler Ebene ein erhebliches öffentliches Interesse an der Unterbindung rechtswidriger Einwanderungen besteht. Strebt ein Drittstaatsangehöriger einen Daueraufenthalt im Bundesgebiet zum Zwecke der Familienzusammenführung mit einem Drittstaatsangehörigen an, müssen materiell die entsprechenden Einreisevoraussetzungen nach der Richtlinie 2003/86/EG9 und/oder dem nationalen Recht vorliegen. Zudem bedarf er für die Einreise und den Aufenthalt eines – von den Klägern nicht beantragten – nationalen Visums für einen längerfristigen Aufenthalt (vgl. § 6 Abs. 4 i.V.m. §§ 27 ff. AufenthG). Bei begründeten Zweifeln an der Rückkehrwilligkeit des Ausländers kommt daher auch die Erteilung eines Besuchsvisums mit räumlich beschränkter Gültigkeit nur in Ausnahmefällen in Betracht10. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor.
Zwar fällt der erstrebte Besuchsaufenthalt im Hinblick auf die Beziehung sowohl der Klägerin zu ihrem Ehemann als auch des Klägers zu seinem Vater in den Schutzbereich des Art. 6 GG, Art. 8 EMRK und Art. 7 GR-Charta. Geht es – wie hier – auch um den persönlichen Kontakt eines Kindes zu einem Elternteil, ist zu berücksichtigen, dass dies – auch in Fällen, in denen dem Elternteil kein Sorgerecht zusteht – Ausdruck und Folge des natürlichen Elternrechts und der damit verbundenen Elternverantwortung ist11. Dennoch ist die Ablehnung der Erteilung von Besuchsvisa im vorliegenden Fall nicht unverhältnismäßig. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Ehemann der Klägerin und Vater des Klägers die räumliche Trennung von seiner späteren Ehefrau und seinem Sohn selbst dadurch herbeigeführt, dass er im Jahr 2004 in das Bundesgebiet übergesiedelt ist. Die Kläger sind zur Aufrechterhaltung der familiären Kontakte nicht zwingend auf einen Besuch des Ehemannes bzw. Vaters in Deutschland angewiesen. Denn dieser hat die Möglichkeit, sie in der Ukraine zu besuchen und zudem den Kontakt auf andere Weise (Briefe, Telefon und Internet) aufrechtzuerhalten.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. November 2011 – 1 C 15.10
- ABl EU Nr. L 332 vom 18.12.2007 S. 68; in Kraft getreten am 1.01.2008 – ABl EU Nr. L 24 vom 29.01.2008 S. 53[↩]
- vgl. EuGH, Urteil vom 30.09.1987 – Rs. C12/86, Demirel – Slg.1987, S. 3719 Rn. 7[↩]
- EuGH, Urteile vom 30.09.1987 a.a.O. Rn. 14 und vom 26.05.2011 – Rs. C485/07, Akdas – Rn. 67[↩]
- ABl EU Nr. L 332 vom 18.12.2007 S. 76[↩]
- ABl EU Nr. L 105 S. 1[↩]
- BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 30[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 12.05.1987 – 2 BvR 1226/83 u.a., BVerfGE 76, 1, 47 ff.[↩]
- BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 31 m.w.N.[↩]
- Familienzusammenführungsrichtlinie[↩]
- BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 32[↩]
- dazu ausführlich BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 33 m.w.N.; vgl. auch Art. 24 Abs. 2 GR-Charta[↩]
