Zwei­fel an der Rück­kehr­be­reit­schaft und das Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­men mit der Ukrai­ne

Die mate­ri­el­len Ertei­lungs­vor­aus­set­zun­gen und Ver­sa­gungs­grün­de des Visa­ko­dex für ein Schen­gen-Visum zu Besuchs­zwe­cken, nach denen u.a. zu prü­fen ist, ob begrün­de­te Zwei­fel an der Rück­kehr­be­reit­schaft des Antrag­stel­lers bestehen, wer­den durch das zwi­schen der Euro­päi­schen Gemein­schaft und der Ukrai­ne geschlos­se­ne Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­men weder ver­drängt noch modi­fi­ziert.

Zwei­fel an der Rück­kehr­be­reit­schaft und das Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­men mit der Ukrai­ne

Die mate­ri­ell­recht­li­chen Ertei­lungs­vor­aus­set­zun­gen und Ver­sa­gungs­grün­de sowohl für das ein­heit­li­che Visum (Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 VK) als auch für das räum­lich beschränk­te Visum (Art. 25 Abs. 1 VK) wer­den durch das zwi­schen der Euro­päi­schen Gemein­schaft und der Ukrai­ne geschlos­se­ne Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­men (VEA)1 weder ver­drängt noch modi­fi­ziert.

Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­men mit der Ukrai­ne

Die­ses auf Art. 62 Nr. 2 Buchst. b i.V.m. Art. 300 Abs. 2 und 3 EGV gestütz­te und gemäß Art. 300 Abs. 7 EGV (nun­mehr: Art. 216 Abs. 2 AEUV) für die Orga­ne der Gemein­schaft und für die Mit­glied­staa­ten ver­bind­li­che Abkom­men bil­det einen inte­grie­ren­den Bestand­teil der Gemein­schafts­rechts­ord­nung2 und gehört damit zum revi­si­blen Recht. Jede Vor­schrift eines Abkom­mens ist, um ihre jewei­li­gen Rechts­wir­kun­gen bestim­men zu kön­nen, in ihrem Kon­text aus­zu­le­gen: Eine Bestim­mung eines von der Gemein­schaft mit Dritt­län­dern geschlos­se­nen Abkom­mens ist als unmit­tel­bar anwend­bar anzu­se­hen, wenn sie unter Berück­sich­ti­gung ihres Wort­lauts und im Hin­blick auf den Sinn und Zweck des Abkom­mens eine kla­re und ein­deu­ti­ge Ver­pflich­tung ent­hält, deren Erfül­lung oder deren Wir­kun­gen nicht vom Erlass eines wei­te­ren Aktes abhän­gen3. Dem­zu­fol­ge ent­hält Art. 4 VEA unmit­tel­bar anwend­ba­res Recht.

Nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. j VEA genügt für enge Ver­wand­te – u.a. Ehe­part­ner, Kin­der (auch Adop­tiv­kin­der) und Eltern (auch Vor­mun­de) ukrai­ni­scher Staats­an­ge­hö­rig­keit, die Staats­an­ge­hö­ri­ge der Ukrai­ne besu­chen, die im Gebiet eines Mit­glied­staats recht­mä­ßig wohn­haft sind, zum Nach­weis des Zwecks ihrer Rei­se die Vor­la­ge einer schrift­li­chen Ein­la­dung des Gast­ge­bers. Gemäß Art. 4 Abs. 3 VEA wer­den für die in Absatz 1 auf­ge­führ­ten Per­so­nen­grup­pen Visa sämt­li­cher Arten nach dem ver­ein­fach­ten Ver­fah­ren aus­ge­stellt, bei dem weder die in den Rechts­vor­schrif­ten der Mit­glied­staa­ten vor­ge­se­he­nen wei­te­ren Anga­ben zum Rei­se­grund, noch eine wei­te­re Ein­la­dung oder Bestä­ti­gung des Rei­se­zwecks vor­ge­schrie­ben wer­den dür­fen. Das Beru­fungs­ge­richt hat zutref­fend ent­schie­den, dass Art. 4 VEA und die ande­ren Vor­schrif­ten des Abkom­mens das mate­ri­ell­recht­li­che Prüf­pro­gramm und die inhalt­li­chen Maß­stä­be bei der Ent­schei­dung über einen Visum­an­trag unbe­rührt las­sen. Denn als ver­fah­rens­recht­li­che Vor­schrift regelt Art. 4 VEA nur den Nach­weis des Rei­se­zwecks im Antrags­ver­fah­ren. Das ergibt sich neben dem ein­deu­ti­gen Wort­laut der Norm auch aus Art. 2 Abs. 2 VEA. Danach fin­den die inner­staat­li­chen Vor­schrif­ten der Ukrai­ne oder der Mit­glied­staa­ten sowie das Gemein­schafts­recht in den Fäl­len Anwen­dung, die in die­sem Abkom­men nicht gere­gelt sind, wie die Ableh­nung eines Visum­an­trags, die Aner­ken­nung von Rei­se­do­ku­men­ten, der Nach­weis aus­rei­chen­der Mit­tel zur Bestrei­tung des Lebens­un­ter­halts sowie die Ein­rei­se­ver­wei­ge­rung und Aus­wei­sungs­maß­nah­men. Damit haben die Ver­trags­part­ner – ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Revi­si­on – deut­lich zum Aus­druck gebracht, dass sie mit den Bestim­mun­gen des Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­mens kei­ne abschlie­ßen­de Rege­lung der Visumer­tei­lung im Ver­hält­nis zwi­schen Euro­päi­scher Uni­on und der Ukrai­ne getrof­fen haben. Andern­falls könn­te nie ein Ver­sa­gungs­grund grei­fen. Ein sol­ches Ergeb­nis lie­fe auch dem 6. Absatz der Prä­am­bel des Abkom­mens zuwi­der, dem­zu­fol­ge Visa­er­leich­te­run­gen nicht zur ille­ga­len Migra­ti­on füh­ren soll­ten und die Ver­trags­par­tei­en die Sicher­heits- und Rück­über­nah­me­as­pek­te beson­ders berück­sich­ti­gen. Ange­sichts die­ses ein­deu­ti­gen Aus­le­gungs­be­funds stellt sich inso­weit kei­ne uni­ons­recht­li­che Zwei­fels­fra­ge (acte clair), die eine Vor­la­ge an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gebie­ten wür­de.

Der nach dem Inkraft­tre­ten des Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­mens für alle Mit­glied­staa­ten ver­bind­lich gewor­de­ne Visa­ko­dex wirkt grund­sätz­lich abschlie­ßend. Nach sei­nem 26. Erwä­gungs­grund ist es jedoch mög­lich, abwei­chen­de Bestim­mun­gen in bila­te­ra­len Abkom­men zwi­schen der Uni­on und Dritt­län­dern zur Erleich­te­rung der Bear­bei­tung von Visum­an­trä­gen fest­zu­le­gen. Die­se Öff­nungs­klau­sel erfasst nach Sinn und Zweck auch vor Inkraft­tre­ten des Visa­ko­dex geschlos­se­ne Ver­trä­ge wie das hier vor­lie­gen­de Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­men mit der Ukrai­ne. Umge­kehrt hat die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on bei Abschluss des Abkom­mens eine Pro­to­koll­erklä­rung gegen­über der Ukrai­ne über die Grün­de der Ver­wei­ge­rung eines Visums abge­ge­ben4. Dar­in hat sie auf einen Vor­schlag zur Ände­rung der Gemein­sa­men Kon­su­la­ri­schen Instruk­ti­on hin­ge­wie­sen, der die Grün­de für die Ver­wei­ge­rung eines Visums und Rechts­mit­tel regelt; die­ser Vor­schlag bil­det den Kern des Visa­ko­dex [KOM(2006) 403 end­gül­tig]. Damit sind bei­de Regel­wer­ke von vorn­her­ein auf­ein­an­der abge­stimmt.

Die hier maß­geb­li­chen ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Visa­ko­dex und des Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­mens grei­fen unpro­ble­ma­tisch inein­an­der: Art. 14 Abs. 1 Buchst. a VK ver­pflich­tet den Antrag­stel­ler, Bele­ge zum Zweck der Rei­se vor­zu­le­gen. Das Kon­su­lat kann gemäß Absatz 3 der Vor­schrift wei­te­re Bele­ge u.a. zum Nach­weis des Rei­se­zwecks ver­lan­gen. Dem­ge­gen­über ist im Anwen­dungs­be­reich des Visa­er­leich­te­rungs­ab­kom­mens eine sol­che Nach­for­de­rung über die in Art. 4 Abs. 2 VEA für den jewei­li­gen Rei­se­zweck auf­ge­führ­ten Bele­ge hin­aus nach Absatz 1 und 3 der Vor­schrift aus­ge­schlos­sen. Die für die Pra­xis erheb­li­che Erleich­te­rung liegt dar­in, dass der Rei­se­zweck nach Vor­la­ge der in Art. 4 Abs. 2 VEA genann­ten Unter­la­gen vom Kon­su­lat nicht mehr in Fra­ge gestellt wer­den darf. Dar­aus kann jedoch – wie bereits aus­ge­führt – nicht der Schluss gezo­gen wer­den, die Absicht des Antrag­stel­lers, das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten recht­zei­tig zu ver­las­sen, dür­fe nicht mehr geprüft wer­den.

Nach Art. 23 Abs. 4 i.V.m. Art. 21 und 32 VK setzt die Ertei­lung eines ein­heit­li­chen Visums – neben der Zustän­dig­keit der Aus­lands­ver­tre­tung (Art. 18 VK) und der Zuläs­sig­keit des Antrags (Art.19 VK) – vor­aus, dass der Antrag­stel­ler die mate­ri­el­len Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen erfüllt und kein Ver­sa­gungs­grund vor­liegt (Art. 21, 32 VK).

Nach Art. 21 Abs. 1 VK ist bei der Prü­fung eines Antrags auf Ertei­lung eines ein­heit­li­chen Visums fest­zu­stel­len, ob der Antrag­stel­ler die Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c, d und e der Ver­ord­nung (EG) Nr. 562/​2006 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 15.03.2006 über einen Gemein­schafts­ko­dex für das Über­schrei­ten der Gren­zen durch Per­so­nen5Schen­ge­ner Grenz­ko­dex (SGK) – erfüllt. Danach muss ein Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ger u.a. den Zweck und die Umstän­de des beab­sich­tig­ten Auf­ent­halts bele­gen (Art. 5 Abs. 1 Buchst. c SGK) und darf kei­ne Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung dar­stel­len (Art. 5 Abs. 1 Buchst. e SGK). Die Aus­lands­ver­tre­tung hat daher bei der Prü­fung eines Antrags auf Ertei­lung eines ein­heit­li­chen Visums ins­be­son­de­re zu beur­tei­len, ob beim Antrag­stel­ler das Risi­ko der rechts­wid­ri­gen Ein­wan­de­rung besteht, ob er eine Gefahr für die Mit­glied­staa­ten dar­stellt und ob er beab­sich­tigt, vor Ablauf der Gül­tig­keit des bean­trag­ten Visums das Hoheits­ge­biet zu ver­las­sen (Art. 21 Abs. 1 Halbs. 2 VK). Sie hat das Visum nach den spie­gel­bild­li­chen Ver­sa­gungs­grün­den in Art. 32 Abs. 1 VK u.a. zu ver­wei­gern, wenn der Antrag­stel­ler als eine Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung ein­ge­stuft wird (Buchst. a Nr. vi) oder begrün­de­te Zwei­fel an der von ihm bekun­de­ten Absicht bestehen, das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten vor Ablauf des bean­trag­ten Visums zu ver­las­sen (Buchst. b).

Visum mit räum­lich beschränk­ter Gül­tig­keit

Nach Art. 25 Abs. 1 Buchst. a Nr. i VK wird aus­nahms­wei­se ein Visum mit räum­lich beschränk­ter Gül­tig­keit erteilt, wenn der betref­fen­de Mit­glied­staat es aus huma­ni­tä­ren Grün­den, aus Grün­den des natio­na­len Inter­es­ses oder auf­grund inter­na­tio­na­ler Ver­pflich­tun­gen für erfor­der­lich hält, von dem Grund­satz abzu­wei­chen, dass die in Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c, d und e SGK fest­ge­leg­ten Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen erfüllt sein müs­sen. Wie dar­ge­legt, ist nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. e SGK Vor­aus­set­zung für eine Ein­rei­se (u.a.), dass von dem Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen kei­ne Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung aus­geht. Eine Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung im Sin­ne der Vor­schrift liegt auch dann vor, wenn der Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge nicht bereit ist, das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten vor Ablauf der Gül­tig­keit des Visums wie­der zu ver­las­sen. Denn es besteht ein erheb­li­ches Inter­es­se der Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on an der Ver­hin­de­rung ille­ga­ler Ein­wan­de­run­gen.

Auch bei Vor­lie­gen einer Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung ver­bleibt den Mit­glied­staa­ten aller­dings die Mög­lich­keit, aus­nahms­wei­se aus den in Art. 25 Abs. 1 Buchst. a VK genann­ten Grün­den ein auf das eige­ne Hoheits­ge­biet beschränk­tes Visum zu ertei­len. Hier­bei kön­nen fami­liä­re Bin­dun­gen des Antrag­stel­lers an berech­tig­ter­wei­se im Bun­des­ge­biet leben­de Fami­li­en­an­ge­hö­ri­ge sowohl aus huma­ni­tä­ren Grün­den als auch auf­grund inter­na­tio­na­ler Ver­pflich­tun­gen berück­sich­tigt wer­den. Ange­sichts des gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­ses an der Ver­hin­de­rung unge­steu­er­ter Ein­wan­de­rung setzt die Ertei­lung eines beschränk­ten Visums auf der Tat­be­stands­sei­te aber vor­aus, dass auch mit Blick auf den beson­de­ren Schutz fami­liä­rer Bezie­hun­gen nach Art. 6 GG, Art. 8 EMRK und Art. 7 GR-Char­ta die Ertei­lung eines Besuchs­vi­sums aus­nahms­wei­se trotz der vom Antrag­stel­ler aus­ge­hen­den Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung erfor­der­lich ist6.

Bei der Kon­kre­ti­sie­rung des Maß­stabs der Erfor­der­lich­keit, die in Art. 25 Abs. 1 VK den Mit­glied­staa­ten zuge­wie­sen wird, ist zu berück­sich­ti­gen, dass nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts und des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te weder der Schutz der Fami­lie nach Art. 6 GG noch das Recht auf Ach­tung des Fami­li­en­le­bens nach Art. 8 EMRK einen unmit­tel­ba­ren Anspruch auf Ein­rei­se und Auf­ent­halt gewäh­ren. Dies gilt über Art. 52 Abs. 3 GR-Char­ta auch für das Recht auf Ach­tung des Fami­li­en­le­bens nach Art. 7 GR-Char­ta. Aller­dings ver­pflich­tet die in Art. 6 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 GG ent­hal­te­ne wert­ent­schei­den­de Grund­satz­norm, der­zu­fol­ge der Staat die Fami­lie zu schüt­zen und zu för­dern hat, auch die Kon­su­la­te, bei der Ent­schei­dung über ein Besuchs­vi­sum fami­liä­re Bin­dun­gen des Aus­län­ders an Per­so­nen, die sich berech­tig­ter­wei­se im Bun­des­ge­biet auf­hal­ten, zu berück­sich­ti­gen und ent­spre­chend dem Gewicht die­ser Bin­dun­gen zur Gel­tung zu brin­gen; damit kor­re­spon­diert ein Anspruch des Grund­rechts­trä­gers auf ange­mes­se­ne Berück­sich­ti­gung sei­ner fami­liä­ren Bin­dun­gen7. Auch Art. 8 EMRK und Art. 7 GR-Char­ta ver­pflich­ten im Ergeb­nis zu einer sol­chen Abwä­gung nach Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sät­zen8.

Bei der ein­zel­fall­be­zo­ge­nen Abwä­gung der fami­liä­ren Belan­ge mit gegen­läu­fi­gen öffent­li­chen Inter­es­sen ist zu berück­sich­ti­gen, dass sowohl auf Uni­ons- als auch auf natio­na­ler Ebe­ne ein erheb­li­ches öffent­li­ches Inter­es­se an der Unter­bin­dung rechts­wid­ri­ger Ein­wan­de­run­gen besteht. Strebt ein Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ger einen Dau­er­auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet zum Zwe­cke der Fami­li­en­zu­sam­men­füh­rung mit einem Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen an, müs­sen mate­ri­ell die ent­spre­chen­den Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen nach der Richt­li­nie 2003/​86/​EG9 und/​oder dem natio­na­len Recht vor­lie­gen. Zudem bedarf er für die Ein­rei­se und den Auf­ent­halt eines – von den Klä­gern nicht bean­trag­ten – natio­na­len Visums für einen län­ger­fris­ti­gen Auf­ent­halt (vgl. § 6 Abs. 4 i.V.m. §§ 27 ff. Auf­en­thG). Bei begrün­de­ten Zwei­feln an der Rück­kehr­wil­lig­keit des Aus­län­ders kommt daher auch die Ertei­lung eines Besuchs­vi­sums mit räum­lich beschränk­ter Gül­tig­keit nur in Aus­nah­me­fäl­len in Betracht10. Ein sol­cher Aus­nah­me­fall liegt hier nicht vor.

Zwar fällt der erstreb­te Besuchs­auf­ent­halt im Hin­blick auf die Bezie­hung sowohl der Klä­ge­rin zu ihrem Ehe­mann als auch des Klä­gers zu sei­nem Vater in den Schutz­be­reich des Art. 6 GG, Art. 8 EMRK und Art. 7 GR-Char­ta. Geht es – wie hier – auch um den per­sön­li­chen Kon­takt eines Kin­des zu einem Eltern­teil, ist zu berück­sich­ti­gen, dass dies – auch in Fäl­len, in denen dem Eltern­teil kein Sor­ge­recht zusteht – Aus­druck und Fol­ge des natür­li­chen Eltern­rechts und der damit ver­bun­de­nen Eltern­ver­ant­wor­tung ist11. Den­noch ist die Ableh­nung der Ertei­lung von Besuchs­vi­sa im vor­lie­gen­den Fall nicht unver­hält­nis­mä­ßig. Nach den Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts hat der Ehe­mann der Klä­ge­rin und Vater des Klä­gers die räum­li­che Tren­nung von sei­ner spä­te­ren Ehe­frau und sei­nem Sohn selbst dadurch her­bei­ge­führt, dass er im Jahr 2004 in das Bun­des­ge­biet über­ge­sie­delt ist. Die Klä­ger sind zur Auf­recht­erhal­tung der fami­liä­ren Kon­tak­te nicht zwin­gend auf einen Besuch des Ehe­man­nes bzw. Vaters in Deutsch­land ange­wie­sen. Denn die­ser hat die Mög­lich­keit, sie in der Ukrai­ne zu besu­chen und zudem den Kon­takt auf ande­re Wei­se (Brie­fe, Tele­fon und Inter­net) auf­recht­zu­er­hal­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 15. Novem­ber 2011 – 1 C 15.10

  1. ABl EU Nr. L 332 vom 18.12.2007 S. 68; in Kraft getre­ten am 1.01.2008 – ABl EU Nr. L 24 vom 29.01.2008 S. 53 []
  2. vgl. EuGH, Urteil vom 30.09.1987 – Rs. C12/​86, Demi­rel – Slg.1987, S. 3719 Rn. 7 []
  3. EuGH, Urtei­le vom 30.09.1987 a.a.O. Rn. 14 und vom 26.05.2011 – Rs. C485/​07, Akdas – Rn. 67 []
  4. ABl EU Nr. L 332 vom 18.12.2007 S. 76 []
  5. ABl EU Nr. L 105 S. 1 []
  6. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 30 []
  7. BVerfG, Beschluss vom 12.05.1987 – 2 BvR 1226/​83 u.a., BVerfGE 76, 1, 47 ff. []
  8. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 31 m.w.N. []
  9. Fami­li­en­zu­sam­men­füh­rungs­richt­li­nie []
  10. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 32 []
  11. dazu aus­führ­lich BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 a.a.O. Rn. 33 m.w.N.; vgl. auch Art. 24 Abs. 2 GR-Char­ta []