Pri­va­te Unter­neh­men im öffent­li­chen Ret­tungs­dienst Sach­sens

Vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt blie­ben jetzt zwei Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen die Ein­glie­de­rung pri­va­ter Unter­neh­men in den öffent­li­chen Ret­tungs­dienst des Frei­staa­tes Sach­sen erfolg­los.

Pri­va­te Unter­neh­men im öffent­li­chen Ret­tungs­dienst Sach­sens

In allen Bun­des­län­dern besteht der­zeit ein boden­ge­bun­de­ner Ret­tungs­dienst, der Kran­ken­trans­port und Not­fall­ret­tung umfasst, in öffent­li­cher Trä­ger­schaft (öffent­li­cher Ret­tungs­dienst). Die Durch­füh­rung des öffent­li­chen Ret­tungs­diens­tes obliegt ver­ein­zelt der Feu­er­wehr, ist aber in den meis­ten Län­dern auf pri­va­te Hilfs­or­ga­ni­sa­tio­nen, wie unter ande­rem das Deut­sche Rote Kreuz, und auf pri­va­te Unter­neh­men über­tra­gen. Die recht­li­che Gestal­tung der Über­tra­gung unter­schei­det sich stark. Wäh­rend teil­wei­se nur ein öffent­li­cher Ret­tungs­dienst vor­ge­se­hen ist, inner­halb des­sen pri­va­te Leis­tungs­er­brin­ger mit­wir­ken kön­nen (Ein­heits­mo­dell oder Ein­glie­de­rungs­mo­dell), ist in ande­ren Län­dern neben dem öffent­li­chen auch ein pri­va­ter Ret­tungs­dienst zuläs­sig (dua­les Sys­tem oder Tren­nungs­mo­dell).

Im Frei­staat Sach­sen bestand ursprüng­lich neben dem öffent­li­chen auch ein pri­va­ter Ret­tungs­dienst. Der öffent­li­che Trä­ger des Ret­tungs­diens­tes über­trug durch öffent­lich­recht­li­chen Ver­trag die Durch­füh­rung von Not­fall­ret­tung und Kran­ken­trans­port auf pri­va­te Hilfs­or­ga­ni­sa­tio­nen oder auf ande­re Unter­neh­mer. Dane­ben konn­ten Unter­neh­mer mit ent­spre­chen­der Geneh­mi­gung zur Not­fall­ret­tung oder zum Kran­ken­trans­port auch einen pri­va­ten Ret­tungs­dienst im eige­nen Namen, auf eige­ne Ver­ant­wor­tung und auf eige­ne Rech­nung betrei­ben. Die Geneh­mi­gung war zu ver­sa­gen, wenn zu erwar­ten war, dass durch ihren Gebrauch das öffent­li­che Inter­es­se an einem funk­ti­ons­fä­hi­gen Ret­tungs­dienst beein­träch­tigt wird (Funk­ti­ons­schutz­klau­sel).

Durch das Säch­si­sche Gesetz über den Brand­schutz, Ret­tungs­dienst und Kata­stro­phen­schutz (Sächs­BRKG), ins­be­son­de­re durch den am 1. Janu­ar 2008 in Kraft getre­te­nen § 31 Sächs­BRKG, wur­de für den Ret­tungs­dienst der Wech­sel vom dua­len Sys­tem zum Ein­glie­de­rungs­mo­dell voll­zo­gen. Danach ist die Mit­wir­kung pri­va­ter Ret­tungs­un­ter­neh­men nur noch im Rah­men des öffent­li­chen Ret­tungs­diens­tes mög­lich. Der öffent­li­che Trä­ger des Ret­tungs­diens­tes über­trägt ihnen nach Durch­füh­rung eines Aus­wahl­ver­fah­rens durch öffent­lich­recht­li­chen Ver­trag die Durch­füh­rung der Not­fall­ret­tung und des Kran­ken­trans­ports. Er ver­ein­bart mit den Kos­ten­trä­gern ein­heit­li­che Ent­gel­te für den Ret­tungs­dienst bzw. legt die Gebüh­ren durch Sat­zung fest. Dem öffent­li­chen Trä­ger des Ret­tungs­diens­tes obliegt fer­ner die Errich­tung der Leit­stel­len, wobei es sich in der Regel um bereichs­über­grei­fen­de Ein­rich­tun­gen han­delt, die Ein­sät­ze des Ret­tungs­diens­tes ver­an­lasst und lenkt, die Feu­er­weh­ren alar­miert, deren Ein­sät­ze unter­stützt und die Kata­stro­phen­schutz­ein­hei­ten alar­miert.

Vor­dring­li­ches Ziel des neu­en Geset­zes, das auch das bis­he­ri­ge Gesetz über den Brand­schutz und die Hil­fe­leis­tung der Feu­er­weh­ren bei Unglücks­fäl­len sowie das Gesetz über den Kata­stro­phen­schutz im Frei­staat Sach­sen ablös­te, ist es, durch eine Ein­heit­lich­keit in Orga­ni­sa­ti­on und Durch­füh­rung in allen Berei­chen einen effi­zi­en­ten Schutz der Bevöl­ke­rung vor Brän­den, Unglücks­fäl­len, öffent­li­chen Not­stän­den und Kata­stro­phen zu gewähr­leis­ten.

Die hier­ge­gen erho­be­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den der bei­den Beschwer­de­füh­rer, die in Sach­sen pri­va­te Ret­tungs­dienst­un­ter­neh­men betrei­ben, hat der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts teil­wei­se als unzu­läs­sig ver­wor­fen und im Übri­gen zurück­ge­wie­sen. Die ange­grif­fe­ne Vor­schrift ver­letzt die Beschwer­de­füh­rer nicht in ihren Grund­rech­ten, ins­be­son­de­re nicht in ihrer Berufs­frei­heit. Die Neu­ord­nung des Ret­tungs­diens­tes recht­fer­tigt sich, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nen Ent­schei­dungs­grün­den, aus der Ver­fol­gung über­ra­gend wich­ti­ger Gemein­wohl­zie­le:

Unzu­läs­sig ist eine der Ver­fas­sungs­be­schwer­den inso­weit, als sie sich auch gegen die Gestal­tung des nach der neu­en Rege­lung vor­ge­se­he­nen Aus­wahl­ver­fah­rens wen­det, weil es der betref­fen­den Beschwer­de­füh­re­rin zumut­bar ist, den Ver­ga­be­rechts­weg vor den Fach­ge­rich­ten zu beschrei­ten, wenn eine für sie nach­tei­li­ge Ent­schei­dung im Aus­wahl­ver­fah­ren erge­hen soll­te.

Im Übri­gen sind bei­de Ver­fas­sungs­be­schwer­den unbe­grün­det. Der Sys­tem­wech­sel zu einem aus­schließ­lich öffent­li­chen Ret­tungs­dienst greift zwar in die Berufs­frei­heit der Beschwer­de­füh­rer ein. Denn für die Mit­wir­kung im öffent­li­chen Ret­tungs­dienst ist nicht nur der Abschluss eines öffent­lich­recht­li­chen Ver­trags mit dem Trä­ger des Ret­tungs­diens­tes erfor­der­lich; ein Inter­es­sent muss sich viel­mehr zuvor in einem Aus­wahl­ver­fah­ren gegen sei­ne Mit­be­wer­ber durch­ge­setzt haben. Ein sol­ches Aus­wahl­ver­fah­ren fin­det aber nur statt, wenn und soweit ein Bedarf nament­lich an Kran­ken­kraft­wa­gen und Not­arzt-Ein­satz­fahr­zeu­gen besteht. Zudem kön­nen die pri­va­ten Unter­neh­mer ihre Ret­tungs­diens­te nicht mehr auf der Grund­la­ge eige­ner ver­trag­li­cher Ver­ein­ba­run­gen mit den Kos­ten­trä­gern des Ret­tungs­diens­tes und den Kran­ken­kas­sen erbrin­gen.

Die­se Ein­grif­fe in die Berufs­frei­heit der Beschwer­de­füh­rer sind jedoch gerecht­fer­tigt. Der Gesetz­ge­ber ver­folgt mit der Neu­ord­nung des Ret­tungs­diens­tes legi­ti­me Gemein­wohl­zie­le und durf­te im Rah­men des ihm zuste­hen­den Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­spiel­raums auch davon aus­ge­hen, dass die ange­grif­fe­ne Rege­lung zur Errei­chung die­ser Zie­le geeig­net und erfor­der­lich ist.

Die Ein­glie­de­rung des pri­va­ten in die Trä­ger­schaft des öffent­li­chen Ret­tungs­diens­tes ist als Ein­griff in die Berufs­frei­heit jeden­falls dann gerecht­fer­tigt, wenn dies nach der nicht offen­sicht­lich fehl­sa­men Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers Ver­bes­se­run­gen bei dem Schutz der Bevöl­ke­rung, bei der Wirt­schaft­lich­keit der Leis­tungs­er­brin­gung sowie hin­sicht­lich der Trans­pa­renz und Chan­cen­gleich­heit im Ver­fah­ren zur Aus­wahl der Leis­tungs­er­brin­ger erwar­ten lässt.

Auch bei objek­ti­ven Berufs­zu­gangs­vor­aus­set­zun­gen, die im All­ge­mei­nen nur zur Abwehr nach­weis­ba­rer oder höchst­wahr­schein­li­cher schwe­rer Gefah­ren für ein über­ra­gend wich­ti­ges Gemein­schafts­gut gerecht­fer­tig sind, ist bei der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung ein Ein­schät­zungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers hin­sicht­lich der Gefah­ren­la­ge und des Gra­des der Wahr­schein­lich­keit eines Scha­dens­ein­tritts zu beach­ten.

Die mit der Neu­re­ge­lung erstreb­te Ver­bes­se­rung des Schut­zes von Leben und Gesund­heit der Bevöl­ke­rung betrifft über­ra­gend wich­ti­ge Gemein­wohl­be­lan­ge, die ohne den Ein­griff in die Berufs­frei­heit einer ernst­haf­ten Gefähr­dung aus­ge­setzt wären. Durch die Ein­glie­de­rung pri­va­ter Unter­neh­men in den öffent­li­chen Ret­tungs­dienst ist deren Zulas­sung nun vom Bedarf an Kran­ken­kraft­wa­gen und Not­arzt-Ein­satz­fahr­zeu­gen abhän­gig. Sie ver­mei­det daher das Ent­ste­hen von Über­ka­pa­zi­tä­ten, die ange­sichts der hohen Inves­ti­ti­ons- und Vor­hal­te­kos­ten einen Kon­kur­renz­kampf unter den pri­va­ten Ret­tungs­un­ter­neh­mern befürch­ten las­sen, der die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Ret­tungs­diens­tes in emp­find­li­cher Wei­se stö­ren wür­de.

Außer­dem durf­te der Gesetz­ge­ber anneh­men, dass die voll­stän­di­ge Über­füh­rung des Ret­tungs­diens­tes in öffent­li­che Trä­ger­schaft zu einer gene­rel­len Ver­ein­heit­li­chung des Schutz­kon­zepts aus Feu­er­wehr, Ret­tungs­dienst und Kata­stro­phen­schutz bei­trägt und geeig­net sowie erfor­der­lich ist, zu einer effi­zi­en­te­ren Durch­füh­rung von Not­fall­ret­tung und Kran­ken­trans­port bei­zu­tra­gen. Die Ein­glie­de­rung erlaubt die Zusam­men­fas­sung behörd­li­cher Zustän­dig­kei­ten und Befug­nis­se und gewähr­leis­tet so eine bes­se­re Koor­di­na­ti­on der Ein­sät­ze von Feu­er­wehr, Ret­tungs­dienst und Kata­stro­phen­schutz sowie den Zugriff auf sämt­li­che im Ein­zel­fall benö­tig­te Res­sour­cen sowohl bei All­tags­ein­sät­zen als gera­de auch bei kom­ple­xen Unglücks­fäl­len, in Groß­scha­dens­la­gen oder im Kata­stro­phen­fall. Im Rah­men eines aus­schließ­lich staat­lich orga­ni­sier­ten Ret­tungs­diens­tes ist fer­ner eine fle­xi­ble und ein­heit­li­che Pla­nung der Leit­stel­len und Ret­tungs­wa­chen mög­lich, die auf bestehen­de Geneh­mi­gun­gen für pri­va­te Unter­neh­mer kei­ne Rück­sicht neh­men muss. So kann eine flä­chen­de­cken­de und fach­ge­rech­te Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit Ret­tungs­dienst­leis­tun­gen unter Ver­mei­dung unnö­ti­ger Dop­pel­vor­hal­tun­gen leich­ter sicher­ge­stellt wer­den. Gera­de bei grö­ße­ren bereichs­über­grei­fen­den Ein­sät­zen oder in Groß­scha­dens­la­gen ist eine schnellst­mög­li­che und umfas­sen­de zen­tra­le Koor­di­nie­rung sämt­li­cher ver­füg­ba­rer Ret­tungs­mit­tel und Ret­tungs­kräf­te offen­kun­dig vor­teil­haft. Die zuvor im dua­len Sys­tem gere­gel­te Funk­ti­ons­schutz­klau­sel, wonach die Zulas­sung pri­va­ter Unter­neh­men nur für den Fall erlaubt war, dass hier­durch die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des öffent­li­chen Ret­tungs­diens­tes nicht beein­träch­tigt oder gefähr­det wird, ist zur Ver­bes­se­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des öffent­li­chen Ret­tungs­diens­tes nicht in gleich effi­zi­en­ter Wei­se geeig­net. Denn sie ver­mag nicht zu einer Ver­ein­heit­li­chung der Struk­tu­ren und Abläu­fe von Feu­er­wehr, Ret­tungs­dienst und Kata­stro­phen­schutz sowie zu einer effi­zi­en­te­ren Koor­di­nie­rung der Ret­tungs­dienstein­sät­ze bei­zu­tra­gen.

Die Ein­grif­fe in die Berufs­frei­heit der Beschwer­de­füh­rer sind auch unter dem Gesichts­punkt der Wirt­schaft­lich­keit gerecht­fer­tigt. Der Gesetz­ge­ber durf­te davon aus­ge­hen, dass die voll­stän­di­ge Ein­glie­de­rung pri­va­ter Anbie­ter in den öffent­li­chen Ret­tungs­dienst durch die ver­bes­ser­te Plan­bar­keit und die effi­zi­en­te­re Koor­di­nie­rung der Ein­sät­ze kos­ten­auf­wän­di­ge Dop­pel­vor­hal­tun­gen per­so­nel­ler und säch­li­cher Ret­tungs­mit­tel aus­zu­schlie­ßen, zumin­dest aber zu redu­zie­ren ver­mag. So ver­min­dert sich die Zahl der Leit­stel­len, die außer­dem noch kos­ten­güns­ti­ger arbei­ten kön­nen. Ein­spar­po­ten­tia­le erge­ben sich fer­ner durch die bes­se­re Ver­net­zung des Ret­tungs­diens­tes mit Feu­er­wehr und Kata­stro­phen­schutz. Die orga­ni­sa­to­ri­sche Zusam­men­fas­sung von Not­fall­ret­tung und Kran­ken­trans­port im öffent­li­chen Ret­tungs­dienst trägt eben­falls zur Wirt­schaft­lich­keit des Gesamt­sys­tems bei. Pri­va­te Unter­neh­mer sind im Unter­schied zu öffent­li­chen Trä­gern nicht gezwun­gen, ihre Leis­tun­gen auch in wirt­schaft­lich unren­ta­blen Gegen­den anzu­bie­ten. Der öffent­li­che Ret­tungs­dienst ist zur Gering­hal­tung der Kos­ten des­halb dar­auf ange­wie­sen, dass Ein­nah­men aus ten­den­zi­ell eher ein­träg­li­chen Kran­ken­trans­por­ten zum Aus­gleich der Auf­wen­dun­gen für die Bereit­stel­lung eines umfas­sen­den Ret­tungs­diens­tes und hier ins­be­son­de­re zu den Auf­wen­dun­gen für die Not­fall­ret­tung bei­tra­gen.

Schließ­lich ist der nun­mehr gere­gel­te Sys­tem­wech­sel geeig­net und erfor­der­lich, das eben­falls ange­streb­te Ziel eines trans­pa­ren­ten und chan­cen­glei­chen Zulas­sungs­ver­fah­rens zu errei­chen. Nach der frü­he­ren Rechts­la­ge bestand fak­tisch ein abge­schlos­se­nes Sys­tem der eta­blier­ten Anbie­ter; im öffent­li­chen Ret­tungs­dienst waren die Ver­trä­ge mit den Hilfs­or­ga­ni­sa­tio­nen, im pri­va­ten Ret­tungs­dienst die Geneh­mi­gun­gen der Unter­neh­mer regel­mä­ßig ver­län­gert wor­den. Dem­ge­gen­über ist nun­mehr durch die Auf­ga­be der Tren­nung zwi­schen öffent­li­chem und pri­va­tem Ret­tungs­dienst erst­mals ein Wett­be­werb zwi­schen Hilfs­or­ga­ni­sa­tio­nen und pri­va­ten Unter­neh­mern um alle benö­tig­ten Kapa­zi­tä­ten zu glei­chen Kon­di­tio­nen eröff­net wor­den; alle, ins­be­son­de­re auch neue Bewer­ber, haben grund­sätz­lich die glei­che Chan­ce, als Leis­tungs­er­brin­ger aus­ge­wählt zu wer­den.

Im Rah­men der Gesamt­ab­wä­gung ist zu beach­ten, dass durch die Neu­re­ge­lung den pri­va­ten Unter­neh­mern der Zugang zur Tätig­keit im Ret­tungs­dienst in Sach­sen nicht schlecht­hin ver­wehrt ist; sie haben nach wie vor die Mög­lich­keit, sich in der Not­fall­ret­tung und im Kran­ken­trans­port als Anbie­ter beruf­lich zu betä­ti­gen. Die den­noch ver­blei­ben­den Beein­träch­ti­gun­gen der Berufs­frei­heit erschei­nen ange­sichts des ihnen gegen­über ste­hen­den über­ra­gend wich­ti­gen Gemein­wohl­ziels eines effi­zi­en­ten Schut­zes von Leben und Gesund­heit der Bevöl­ke­rung nicht unan­ge­mes­sen.

Die Neu­re­ge­lung des Ret­tungs­diens­tes ist schließ­lich auch nicht aus Grün­den des Ver­trau­ens­schut­zes ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den. Durch das ange­grif­fe­ne Gesetz ist den Inha­bern von Geneh­mi­gun­gen zur Durch­füh­rung von Not­fall­ret­tung und Kran­ken­trans­port eine vier­jäh­ri­ge Über­gangs­zeit ein­ge­räumt wor­den, wäh­rend der sie ihre Unter­neh­men nach der alten Rechts­la­ge fort­füh­ren konn­ten. Nach Ablauf der vier­jäh­ri­gen Über­gangs­frist ist es den Beschwer­de­füh­rern zumut­bar, sich wie alle ande­ren Inter­es­sen­ten um den Abschluss eines sol­chen Ver­trags in einem trans­pa­ren­ten und chan­cen­glei­chen Aus­wahl­ver­fah­ren zu bewer­ben. Einen dau­er­haf­ten Bestands­schutz für ihre unter­neh­me­ri­sche Tätig­keit im Ret­tungs­dienst kön­nen sie nicht bean­spru­chen. Steht wie hier die Geset­zes­in­ten­ti­on einer unver­än­der­ten beruf­li­chen Betä­ti­gung ent­ge­gen, so gebie­tet es der Ver­trau­ens­schutz nicht, den Betrof­fe­nen die Mög­lich­keit hier­zu im bis­he­ri­gen Umfang zu erhal­ten.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/​07, 1 BvR 2959/​07