Infor­ma­ti­ons­zu­gang bei der EU – und der Bei­tritt zur Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on

Das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on hat den Beschluss des Rates, den Zugang zu einem den Bei­tritt der Euro­päi­schen Uni­on zur Euro­päi­schen Kon­ven­ti­on zum Schutz der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten betref­fen­den Doku­ment zu ver­wei­gern, teil­wei­se für nich­tig erklärt.

Infor­ma­ti­ons­zu­gang bei der EU – und der Bei­tritt zur Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on

Jeder Uni­ons­bür­ger sowie jede natür­li­che oder juris­ti­sche Per­son mit Wohn­sitz oder Sitz in einem Mit­glied­staat hat nach der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1049/​2001 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffent­lich­keit zu Doku­men­ten des Euro­päi­schen Par­la­ments, des Rates und der Kom­mis­si­on 1 vor­be­halt­lich bestimm­ter Aus­nah­men ein Recht auf Zugang zu Doku­men­ten der EU-Orga­ne. Die Orga­ne ver­wei­gern ins­be­son­de­re den Zugang zu einem Doku­ment, durch des­sen Ver­brei­tung der Schutz des öffent­li­chen Inter­es­ses im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen beein­träch­tigt wür­de.

Am 23. Janu­ar 2011 bean­trag­te Leo­nard Bes­se­link, Pro­fes­sor für Ver­fas­sungs­recht an der juris­ti­schen Fakul­tät der Uni­ver­si­tät Utrecht (Nie­der­lan­de), Zugang zu einem Doku­ment, das einen Ent­wurf für einen Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Uni­on über die Ermäch­ti­gung der Kom­mis­si­on zu Ver­hand­lun­gen über den Bei­tritt der Euro­päi­schen Uni­on zur Euro­päi­schen Kon­ven­ti­on zum Schutz der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten (EMRK) ent­hält. In die­sem Doku­ment befin­den sich fer­ner die von der Kom­mis­si­on in ihrer Eigen­schaft als Ver­hand­lungs­füh­re­rin der Uni­on ein­zu­hal­ten­den Ver­hand­lungs­richt­li­ni­en.

Mit Beschluss vom 1. April 2011 ver­wei­ger­te der Rat den vol­len Zugang zu dem Doku­ment und gewähr­te Zugang zu einer in Tei­len frei­ge­ge­be­nen Fas­sung die­ses Doku­ments, da er der Ansicht war, dass die Ver­brei­tung des Doku­ments den Schutz des öffent­li­chen Inter­es­ses im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen beein­träch­ti­gen wür­de. Ins­be­son­de­re wür­den mit dem Doku­ment die stra­te­gi­schen Zie­le der Uni­on offen­ge­legt, wodurch ihre Ver­hand­lungs­po­si­ti­on geschwächt wür­de. Zudem wür­de durch die Ver­brei­tung eines vor­be­rei­ten­den Schrift­stücks das Ver­trau­ens­kli­ma zwi­schen den Ver­hand­lungs­part­nern beein­träch­tigt, so dass die künf­ti­gen inter­na­tio­na­len Ver­hand­lun­gen der Uni­on in Mit­lei­den­schaft gezo­gen wer­den könn­ten.

Herr Bes­se­link hat beim Gericht der Euro­päi­schen Uni­on Kla­ge auf Nich­tig­erklä­rung des Beschlus­ses des Rates erho­ben. Nach sei­ner Auf­fas­sung hat der Rat durch eine unzu­tref­fen­de Anwen­dung der in der Ver­ord­nung Nr. 1049/​2001 vor­ge­se­he­nen Aus­nah­me in Bezug auf den Schutz des öffent­li­chen Inter­es­ses im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen einen Rechts­feh­ler began­gen. Zudem habe der Rat gegen die­se Ver­ord­nung und den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­sto­ßen, da er nicht geprüft habe, ob es ange­bracht gewe­sen wäre, in grö­ße­rem Umfang einen teil­wei­sen Zugang zu gewäh­ren und die Ableh­nung auf die Tei­le des Doku­ments zu beschrän­ken, für die dies ange­mes­sen und unbe­dingt erfor­der­lich gewe­sen wäre.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil erklärt das Uni­ons­ge­richt den Beschluss des Rates teil­wei­se für nich­tig.

Zum einen stellt das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass der Rat einen offen­sicht­li­chen Beur­tei­lungs­feh­ler began­gen hat, indem er den Zugang zur Ver­hand­lungs­richt­li­nie Nr. 5 über den Bei­tritt zu den Zusatz­pro­to­kol­len zur EMRK ver­wei­ger­te. Da die­se näm­lich den Ver­hand­lungs­part­nern mit­ge­teilt wor­den war, kann in ihrer Ver­brei­tung kei­ne Schwä­chung der Ver­hand­lungs­po­si­ti­on der Uni­on gese­hen wer­den. Über­dies ent­hält sie ledig­lich den Stand­punkt der Uni­on zur Fra­ge des Bei­tritts der Uni­on zu den Pro­to­kol­len und schließt z. B. weder den Stand­punkt der Part­ner der Uni­on in den Ver­hand­lun­gen noch den Stand­punkt der Uni­on zum Stand­punkt ihrer Part­ner ein. Daher kann die Ver­brei­tung die­ses Teils des Doku­ments nicht das Ver­trau­ens­kli­ma zwi­schen den an die­sen Ver­hand­lun­gen unmit­tel­bar oder mit­tel­bar Betei­lig­ten gefähr­den.

Zum ande­ren war der Rat in Bezug auf die übri­gen Ver­hand­lungs­richt­li­ni­en nach Auf­fas­sung des Gerichts zu der Annah­me berech­tigt, dass eine Ver­brei­tung ihres genau­en Inhalts das öffent­li­che Inter­es­se im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen beein­träch­ti­gen könn­te. Denn auch wenn es sich um ein vor­be­rei­ten­des Schrift­stück han­delt, kön­nen sich die von der Uni­on im Rah­men inter­na­tio­na­ler Ver­hand­lun­gen ein­ge­nom­me­nen Stand­punk­te auf­grund des Ver­laufs die­ser Ver­hand­lun­gen sowie der Zuge­ständ­nis­se und Kom­pro­mis­se, auf die sich die ver­schie­de­nen Betei­lig­ten in die­sem Rah­men ver­stän­digt haben, ändern. Dabei ist nicht aus­zu­schlie­ßen, dass sich die öffent­li­che Ver­brei­tung der eige­nen Stand­punk­te durch die Uni­on, wäh­rend die Ver­hand­lungs­po­si­tio­nen der ande­ren Par­tei­en geheim blei­ben, nega­tiv auf die Ver­hand­lungs­kraft der Uni­on aus­wirkt.

Da die Ver­brei­tung des in Rede ste­hen­den Doku­ments – abge­se­hen von der Ver­hand­lungs­richt­li­nie Nr. 5 – mög­li­cher­wei­se das öffent­li­che Inter­es­se im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen hät­te beein­träch­ti­gen kön­nen, war der Rat ver­pflich­tet, sodann anhand des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu prü­fen, ob das Doku­ment, unter Beschrän­kung einer etwai­gen Wei­ge­rung auf die von der genann­ten Aus­nah­me erfass­ten Anga­ben, teil­wei­se zugäng­lich zu machen war. Im vor­lie­gen­den Fall hat der Rat einen sehr ein­ge­schränk­ten Zugang gewährt, der im Wesent­li­chen nur den Ein­lei­tungs­teil des Doku­ments und einen Teil des Beschluss­ent­wurfs des Rates umfass­te. Hier­zu ergibt sich nach Auf­fas­sung des Uni­ons­ge­richts aus der Prü­fung des in Rede ste­hen­den Doku­ments, dass bestimm­te Tei­le der Ver­hand­lungs­richt­li­ni­en hät­ten offen­ge­legt wer­den kön­nen, ohne dadurch das öffent­li­che Inter­es­se der Uni­on im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen zu beein­träch­ti­gen. Dies gilt für die Tei­le des Beschluss­ent­wurfs und der Ver­hand­lungs­richt­li­ni­en, in denen der Rat ledig­lich auf die Grund­sät­ze für die Ver­hand­lun­gen über den Bei­tritt der Uni­on zur EMRK hin­weist. Es gilt auch für die Ver­hand­lungs­richt­li­ni­en, in denen der Rat ledig­lich eine Lis­te in den Ver­hand­lun­gen auf­zu­grei­fen­der Fra­gen auf­stellt, ohne zu ihnen näher Stel­lung zu neh­men. Nach Auf­fas­sung des Gerichts füh­ren die­se Schluss­fol­ge­run­gen hin­sicht­lich des Umfangs des teil­wei­sen Zugangs zur Rechts­wid­rig­keit der vom Rat vor­ge­nom­me­nen Prü­fung. Das Gericht stellt daher fest, dass der Rat in Bezug auf die Tei­le des Doku­ments, deren Ver­brei­tung das öffent­li­che Inter­es­se im Bereich inter­na­tio­na­ler Bezie­hun­gen beein­träch­ti­gen konn­te, nicht sei­ner Ver­pflich­tung nach­ge­kom­men ist, die Wei­ge­rung allein auf die von der ange­führ­ten Aus­nah­me erfass­ten Infor­ma­tio­nen zu beschrän­ken.

Aus die­sen Grün­den erklärt das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on den Beschluss des Rates für nich­tig, soweit mit ihm der Zugang zur Ver­hand­lungs­richt­li­nie Nr. 5 und zu den nicht offen­ge­leg­ten Tei­len des Doku­ments ver­wei­gert wird, in denen auf die für die Ver­hand­lun­gen maß­ge­ben­den Grund­sät­ze des EU-Ver­trags hin­ge­wie­sen wird oder ledig­lich die in den Ver­hand­lun­gen auf­zu­grei­fen­den Fra­gen dar­ge­stellt wer­den. Im Übri­gen wur­de die Kla­ge von Herrn Bes­se­link abge­wie­sen.

Gericht der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 12. Sep­tem­ber 2013 – T 331/​11 [Bess­link /​Rat]

  1. ABl. L 145, S. 43