Die Bei­hil­fe und die nicht erfüll­te Kran­ken­ver­si­che­rungs­pflicht

Der in § 1 Abs. 5 Satz 1 der baden-würt­tem­ber­gi­schen Bei­hil­fe-Veror­dung (BVO BW) für den Fall der Nicht­er­fül­lung der all­ge­mei­nen Kran­ken­ver­si­che­rungs­pflicht aus § 193 Abs. 3 VVG gere­gel­te Aus­schluss von Bei­hil­fe­an­sprü­chen ver­stößt nach einer aktu­el­len Ent­schei­dung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs Baden-Würt­tem­berg gegen den par­la­men­ta­ri­schen Geset­zes­vor­be­halt und den Gleich­heits­grund­satz. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat bei der Nor­mie­rung einer all­ge­mei­nen Kran­ken­ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 VVG von sei­ner kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in einer Wei­se Gebrauch gemacht, die lan­des­ge­setz­li­che Erzwin­gungs­maß­nah­men aus­schließt.

Die Bei­hil­fe und die nicht erfüll­te Kran­ken­ver­si­che­rungs­pflicht

Rechts­grund­la­ge des Bei­hil­fe­an­spruchs für die im Janu­ar 2009 ent­stan­de­nen streit­be­fan­ge­nen Auf­wen­dun­gen ist § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 und 2 der auf der gesetz­li­chen Grund­la­ge des § 101 LBG erlas­se­nen Bei­hil­fe­ver­ord­nung 1. Anzu­wen­den ist nach stän­di­ger ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher Recht­spre­chung das im Zeit­punkt der Ent­ste­hung der Auf­wen­dun­gen gel­ten­de Recht, wofür ins­be­son­de­re auch § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO spricht 2.

Die in § 5 Abs. 1 BVO nor­mier­ten Anspruchs­vor­aus­set­zun­gen der Not­wen­dig­keit und Ange­mes­sen­heit der Auf­wen­dun­gen lie­gen in dem jetzt vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ent­schie­de­nen Rechts­streit unzwei­fel­haft und unstrei­tig vor. Auch die Anfor­de­rung des § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO ist erfüllt, dass im Zeit­punkt des Ent­ste­hens der Auf­wen­dun­gen Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung besteht. Die abs­trak­te (sta­tus­be­zo­ge­ne) Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung der Klä­ge­rin als Ruhe­stands­be­am­tin folgt aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 BVO. Der Bei­hil­fe­an­spruch der Klä­ge­rin wird nicht durch den vom beklag­ten Land Baden-Würt­tem­berg her­an­ge­zo­ge­nen § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO aus­ge­schlos­sen. Nach die­ser Vor­schrift wird für Per­so­nen, die nach § 193 Abs. 3 VVG oder ande­ren Rechts­vor­schrif­ten ver­pflich­tet sind, einen Ver­si­che­rungs­schutz für sich und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen für ambu­lan­te und sta­tio­nä­re Krank­heits- und Pfle­ge­fäl­le abzu­schlie­ßen und auf­recht­zu­er­hal­ten, Bei­hil­fe nur gewährt, solan­ge die­ser Ver­pflich­tung ent­spro­chen wird. Die Klä­ge­rin unter­liegt zwar der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG. § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO ist aber wegen Ver­sto­ßes gegen höher­ran­gi­ges Recht rechts­wid­rig und daher im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren – als Ergeb­nis einer durch­zu­füh­ren­den inzi­den­ten Nor­men­kon­trol­le der im Ran­ge einer Rechts­ver­ord­nung ste­hen­den lan­des­recht­li­chen Vor­schrift – als unwirk­sam zu behan­deln.

Nach § 193 Abs. 3 VVG 3 ist jede Per­son mit Wohn­sitz im Inland ver­pflich­tet, bei einem in Deutsch­land zum Geschäfts­be­trieb zuge­las­se­nen Ver­si­che­rungs­un­ter­neh­men für sich und für die von ihr gesetz­lich ver­tre­te­nen Per­so­nen, soweit die­se nicht selbst Ver­trä­ge abschlie­ßen kön­nen, eine Krank­heits­kos­ten­ver­si­che­rung, die min­des­tens eine Kos­ten­er­stat­tung für ambu­lan­te und sta­tio­nä­re Heil­be­hand­lung umfasst und bei der die für tarif­lich vor­ge­se­he­ne Leis­tun­gen ver­ein­bar­ten abso­lu­ten und pro­zen­tua­len Selbst­be­hal­te für ambu­lan­te und sta­tio­nä­re Heil­be­hand­lung für jede zu ver­si­chern­de Per­son auf eine betrags­mä­ßi­ge Aus­wir­kung von kalen­der­jähr­lich 5000 € begrenzt ist, abzu­schlie­ßen und auf­recht­zu­er­hal­ten; für Bei­hil­fe­be­rech­tig­te erge­ben sich die mög­li­chen Selbst­be­hal­te durch eine sinn­ge­mä­ße Anwen­dung des durch den Bei­hil­fe­satz nicht gedeck­ten Vom-Hun­dert-Anteils auf den Höchst­be­trag von 5000 €. Die Pflicht nach S. 1 besteht u.a. nicht für Per­so­nen, die bei­hil­fe­be­rech­tigt sind oder ver­gleich­ba­re Ansprü­che haben im Umfang der jewei­li­gen Berech­ti­gung (Satz 2 Nr. 2).

Mit dem Beklag­ten ist davon aus­zu­ge­hen, dass die Klä­ge­rin hier­nach ent­ge­gen Ihrer Ansicht nicht voll­stän­dig von der Ver­si­che­rungs­pflicht aus­ge­nom­men ist, son­dern nach § 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG nur im Umfang ihrer Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung, d.h. zu 70%. Dies hat bereits das Ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend dar­ge­legt und ist von der Klä­ge­rin im Beru­fungs­ver­fah­ren auch nicht mehr in Zwei­fel gezo­gen wor­den. Für die rest­li­chen 30% ist die Klä­ge­rin somit seit 01.01.2009 ver­si­che­rungs­pflich­tig.

Die Klä­ge­rin wird folg­lich an sich vom Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO erfasst. Die­se Vor­schrift ist nach Wort­laut, Sinn und Zweck sowie geset­zes­sys­te­ma­ti­schem Zusam­men­hang kei­ner ande­ren Inter­pre­ta­ti­on zugäng­lich als der eines (voll­stän­di­gen) Aus­schlus­ses von Bei­hil­fe­an­sprü­chen, solan­ge der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG – unbe­scha­det der mög­li­chen Ver­ein­ba­rung von Selbst­be­hal­ten im nach Satz 1 der Vor­schrift zuläs­si­gen Umfang – nicht oder nicht mehr genügt wird. Von einem vom Beklag­ten so genann­ten blo­ßen „Auf­schub“ von Bei­hil­fe­an­sprü­chen für Auf­wen­dun­gen, die nach dem Inkraft­tre­ten des § 193 Abs. 3 VVG (1. Janu­ar 2009), aber vor dem Abschluss eines ent­spre­chen­den Kran­ken­ver­si­che­rungs­ver­tra­ges ange­fal­len sind, kann nicht aus­ge­gan­gen wer­den. Selbst wenn die Klä­ge­rin in der Zwi­schen­zeit eine aus­rei­chen­de Kran­ken­ver­si­che­rung abge­schlos­sen hät­te, änder­te dies nichts dar­an, dass ihr nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO kein Bei­hil­fe­an­spruch für die strei­ti­gen Auf­wen­dun­gen aus dem Janu­ar 2010 zustün­de. Denn ein nach­träg­li­cher Abschluss einer Kran­ken­ver­si­che­rung hat grund­sätz­lich kei­nen rück­wir­ken­den Ver­si­che­rungs­schutz zur Fol­ge (vgl. §§ 10, 2 Abs. 2 VVG). Das in § 203 Abs. 1 Satz 2 VVG für den Basis­ta­rif nor­mier­te Ver­bot von Risi­ko­zu­schlä­gen und Leis­tungs­aus­schlüs­sen bewirkt ledig­lich, dass Ver­si­che­rungs­schutz nicht wegen Vor­er­kran­kun­gen ver­wei­gert wer­den darf 4.

§ 1 Abs. 5 Satz 1 BVO kann der Klä­ge­rin jedoch des­halb nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, weil er rechts­wid­rig und des­halb als ungül­tig zu behan­deln ist. Zutref­fend hat das Ver­wal­tungs­ge­richt erkannt, dass die Vor­schrift nicht von der allein in Betracht kom­men­den – erfor­der­li­chen – gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge des § 101 LBG gedeckt ist und auch gegen die bun­des­staat­li­che Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes ver­stößt. Sie ist fer­ner mate­ri­ell­recht­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken aus­ge­setzt.

Wegen der außer­ge­wöhn­li­chen Bedeu­tung der Bei­hil­fe­vor­schrif­ten für die Wah­rung eines ver­fas­sungs­ge­mä­ßen Ali­men­ta­ti­ons­ni­veaus gilt der Vor­be­halt des Par­la­ments­ge­set­zes nach der vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg geteil­ten Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts auch für das Bei­hil­fe­recht 5. Für das Bei­hil­fe­ni­veau wesent­li­che Wei­chen­stel­lun­gen, ins­be­son­de­re durch das Besol­dungs­recht nicht kom­pen­sier­te gra­vie­ren­de Ein­schnit­te, müs­sen vom par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber selbst ver­ant­wor­tet wer­den und dür­fen nur unter zusätz­li­cher Beach­tung der Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen des Art. 61 LV hin­sicht­lich Inhalt, Zweck und Aus­maß einer Rechts­ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung einem Ver­ord­nungs­ge­ber über­las­sen wer­den. Nach der vor­ste­hend zitier­ten Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts bedarf etwa die Ein­füh­rung von Kos­ten­dämp­fungs­pau­scha­len der aus­drück­li­chen gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung (BVerwG, Beschluss vom 14.07.2010, a.a.O.; Urteil vom 20.03.2008, a.a.O.)). Letz­te­res muss umso eher gel­ten, wenn es sich nicht nur um eine Kür­zung von Bei­hil­fe­an­sprü­chen han­delt, son­dern wie hier um deren voll­stän­di­gen Aus­schluss trotz Erfül­lung der sons­ti­gen per­sön­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung nach Maß­ga­be von § 101 Satz 1 LBG i.V.m. § 2 BVO.

§ 101 LBG lässt sich kei­ne die­sen Anfor­de­run­gen genü­gen­de gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung bzw. Rechts­ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung für den durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO nor­mier­ten Anspruchs­aus­schluss ent­neh­men. Ins­be­son­de­re ist die vom Beklag­ten inso­weit ins Feld geführ­te Bestim­mung des § 101 S. 3 Nr. 3 Halbs. 1 LBG uner­gie­big. Nach die­ser Vor­schrift ist in der vom Finanz­mi­nis­te­ri­um im Ein­ver­neh­men mit dem Innen­mi­nis­te­ri­um zu erlas­sen­den Rechts­ver­ord­nung ins­be­son­de­re zu bestim­men, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen Bei­hil­fe zu gewäh­ren ist oder gewährt wer­den kann sowie das Ver­fah­ren. In die­ser pau­scha­len, im Wesent­li­chen auf die Kon­kre­ti­sie­rung bei­hil­fe­fä­hi­ger Leis­tun­gen und deren Gel­tend­ma­chung abzie­len­den For­mu­lie­rung kann kei­ne dem Par­la­ments­vor­be­halt Rech­nung tra­gen­de – hin­rei­chend bestimm­te, für den Betrof­fe­nen erkenn­ba­re und vor­aus­seh­ba­re, vom Gesetz­ge­ber selbst ver­ant­wor­te­te – Aus­schlie­ßung des Bei­hil­fe­an­spruchs für den Fall der Unter­las­sung einer ergän­zen­den Eigen­vor­sor­ge durch Abschluss einer Kran­ken­ver­si­che­rung erblickt wer­den, mag bun­des­recht­lich auch eine Ver­pflich­tung zum Abschluss einer ent­spre­chen­den Ver­si­che­rung bestehen. Ein gegen­tei­li­ges Ver­ständ­nis der Vor­schrift lie­fe dar­auf hin­aus, ohne kon­kre­ten Anhalt im Geset­zes­wort­laut die in § 101 Satz 1 LBG dem Grun­de nach nor­mier­te Anspruchs­po­si­ti­on u.a. von Ruhe­stands­be­am­ten sowie die nähe­ren Vor­schrif­ten zur zumut­ba­ren Eigen­vor­sor­ge in § 101 Satz 3 Nr. 4 LBG (in der Regel maxi­mal 50%, bei Ver­sor­gungs­emp­fän­gern 30%) für den Fall der Nicht­ver­si­che­rung zu kon­ter­ka­rie­ren, d.h. letzt­lich leer lau­fen zu las­sen. Dies stell­te eine Wider­sprüch­lich­keit dar, die dem Lan­des­ge­setz­ge­ber zu unter­stel­len kein Anlass besteht. Bezeich­nen­der­wei­se hat es der Lan­des­ge­setz­ge­ber für erfor­der­lich gehal­ten, für Bei­hil­fen zu Wahl­leis­tun­gen in Kran­ken­häu­sern den Ein­be­halt eines ver­gleichs­wei­se gerin­gen monat­li­chen Betra­ges von 13 € aus­drück­lich gesetz­lich zu regeln (§ 101 Satz 3 Nr. 3 Halbs. 2 LBG). Vor die­sem Hin­ter­grund liegt es fern, Satz 1 der zuletzt genann­ten Vor­schrift als – hin­rei­chend bestimm­te – (Ver­ord­nungs-) Ermäch­ti­gung auch zu viel wei­ter­rei­chen­den künf­ti­gen Beschrän­kun­gen oder Aus­schlüs­sen von Bei­hil­fe­an­sprü­chen zu qua­li­fi­zie­ren. Tre­ten bei Inkraft­tre­ten des § 101 LBG noch nicht abseh­ba­re Umstän­de ein, die Anlass zu einer erheb­li­chen Beschrän­kung oder Umge­stal­tung von Bei­hil­fe­an­sprü­chen geben, so ist es Sache des Gesetz­ge­bers, dar­auf zu reagie­ren. Die­ser sei­ner Ver­ant­wor­tung hat er sich mit der pau­scha­len Rechts­ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 101 Satz 3 Nr. 3 Halbs. 1 LBG nicht vor­ab ent­le­di­gen kön­nen.

Gegen ein vom Beklag­ten ver­tre­te­nes wei­ter rei­chen­des Ver­ständ­nis die­ser Vor­schrift im Sin­ne einer Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO spricht sodann, dass dem Lan­des­ge­setz­ge­ber bereits die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für eine sol­che Rege­lung eines Anspruchs­aus­schlus­ses fehlt, wie auch das Ver­wal­tungs­ge­richt zu Recht her­aus­ge­stellt hat.

Die Zweck­be­stim­mung und der zen­tra­le Gehalt die­ser Rege­lung lie­gen ent­ge­gen der Argu­men­ta­ti­on des Beklag­ten nicht in einer Kon­kre­ti­sie­rung der Für­sor­ge­pflicht des Lan­des als Dienst­herrn und Bei­hil­fe­trä­ger, son­dern in einer – auf den Kreis der abs­trakt gegen­über dem Beklag­ten Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten beschränk­ten – zusätz­li­chen Sank­tio­nie­rung der Nicht­er­fül­lung der bun­des­recht­lich nor­mier­ten Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG zur Erzwin­gung der Befol­gung die­ser Vor­schrift. Die­se instru­men­tel­le, einen funk­tio­na­len inne­ren Zusam­men­hang mit der Ver­si­che­rungs­pflicht aus § 193 Abs. 3 VVG auf­wei­sen­de Bedeu­tung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO wird durch die – bemer­kens­wert knap­pe – Begrün­dung zum Ver­ord­nungs­ent­wurf bestä­tigt („Mit dem neu­en Absatz 5 wird dem Umstand Rech­nung getra­gen, dass auf­grund des Ver­si­che­rungs­ver­trags­ge­set­zes ab 1. Janu­ar 2009 alle Per­so­nen ver­pflich­tet sind, einen Kran­ken­ver­si­che­rungs­schutz abzu­schlie­ßen“). Die Ein­set­zung einer voll­stän­di­gen Vor­ent­hal­tung von Bei­hil­fe als Instru­ment zur Errei­chung eines bun­des­recht­lich vor­ge­ge­be­nen, alle Bür­ger ver­pflich­ten­den Zie­les kann aber schwer­lich als Für­sor­ge­maß­nah­me ver­stan­den wer­den, führt sie doch dazu, dass der betref­fen­de Beam­te bis zum Abschluss einer die Deckungs­lü­cke schlie­ßen­den Kran­ken­ver­si­che­rung nicht nur im Umfang die­ser Deckungs­lü­cke, son­dern voll­stän­dig schutz­los gestellt wird. Dar­an ändert es nichts, dass der Abschluss einer ent­spre­chen­den Kran­ken­ver­si­che­rung als sol­cher nicht nur einer gesetz­li­chen Pflicht ent­spricht, son­dern auch im wohl­ver­stan­de­nen Inter­es­se des Beam­ten, des Dienst­herrn und der All­ge­mein­heit liegt, weil das Aus­maß von Kos­ten­be­las­tun­gen in künf­ti­gen Krank­heits­fäl­len nicht über­schau­bar ist 6.

Ist somit ein untrenn­ba­rer Sinn- und Zweck­zu­sam­men­hang der Rege­lung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO mit der bun­des­recht­li­chen Ver­si­che­rungs­pflicht zu kon­sta­tie­ren, so spre­chen durch­schla­gen­de Grün­de dafür, dass die schwer­punkt­mä­ßig der Durch­set­zung der Ver­si­che­rungs­pflicht die­nen­de, für sich genom­men nur einen unselb­stän­di­gen Rege­lungs­ge­halt auf­wei­sen­de Bestim­mung auch kom­pe­tenz­recht­lich eine von der grund­le­gen­den bun­des­recht­li­chen Vor­schrift aus­ge­hen­de Beur­tei­lung erfährt 7.

Die Nor­mie­rung der Ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 Abs. 3 VVG, der Fol­gen eines Ver­sto­ßes gegen die Ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 Abs. 4 VVG und des kor­re­spon­die­ren­den Kon­tra­hie­rungs­zwangs für die Ver­si­che­rungs­un­ter­neh­men im Basis­ta­rif nach § 193 Abs. 5 VVG ist Bestand­teil der umfas­sen­den Gesund­heits­re­form 2007, die durch das GKV-Wett­be­werbs­stär­kungs­ge­setz 8 und das VVG-Reform­ge­setz 9 umge­setzt wur­de. Für die genann­ten Rege­lun­gen in § 193 VVG besteht eine kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG (Recht der Wirt­schaft, ins­be­son­de­re pri­vat­recht­li­ches Ver­si­che­rungs­we­sen 10. Von die­ser Kom­pe­tenz hat der Bund mit den genann­ten Vor­schrif­ten in einer Wei­se Gebrauch gemacht, die kei­nen Raum für abwei­chen­de oder ergän­zen­de lan­des­recht­li­che Vor­schrif­ten zur Erzwin­gung der Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht lässt.

Ein Gebrauch­ma­chen im Sin­ne des Art. 72 Abs. 1 GG liegt nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht nur dann vor, wenn der Bund expli­zit eine Rege­lung getrof­fen hat. Auch in dem absichts­vol­len Unter­las­sen einer Rege­lung kann ein Gebrauch­ma­chen von einer Bun­des­zu­stän­dig­keit lie­gen, das dann inso­weit Sperr­wir­kung für die Län­der erzeugt. Zu einem erkenn­bar gewor­de­nen Wil­len des Bun­des­ge­setz­ge­bers, zusätz­li­che Rege­lun­gen aus­zu­schlie­ßen, darf sich ein Lan­des­ge­setz­ge­ber nicht in Wider­spruch set­zen, selbst wenn er das Bun­des­ge­setz – etwa gemes­sen an höher­ran­gi­gen Grund­rechts­ver­bür­gun­gen – wegen des Feh­lens der Rege­lung für unzu­rei­chend hält. Die Fra­ge, ob und inwie­weit der Bund von einer Zustän­dig­keit Gebrauch gemacht hat, kann im Ein­zel­nen schwer zu ent­schei­den sein. Die Ant­wort ergibt sich in ers­ter Linie aus dem Bun­des­ge­setz selbst, in zwei­ter Linie aus dem hin­ter dem Gesetz ste­hen­den Rege­lungs­zweck, fer­ner aus der Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te und den Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en. Das gilt auch bei einem absichts­vol­len Rege­lungs­ver­zicht, der in dem Geset­zes­text selbst kei­nen unmit­tel­ba­ren Aus­druck fin­den kann. Ob der Gebrauch, den der Bund von einer Kom­pe­tenz gemacht hat, abschlie­ßend ist, muss auf­grund einer Gesamt­wür­di­gung des betref­fen­den Nor­men­kom­ple­xes fest­ge­stellt wer­den. In jedem Fall setzt die Sperr­wir­kung für die Län­der vor­aus, dass der Gebrauch der Kom­pe­tenz durch den Bund hin­rei­chend erkenn­bar ist.

Über­dies ver­pflich­tet die bun­des­staat­li­che Kom­pe­tenz­ord­nung alle recht­set­zen­den Orga­ne, ihre Rege­lun­gen so auf­ein­an­der abzu­stim­men, dass die Rechts­ord­nung nicht auf­grund unter­schied­li­cher Anord­nun­gen wider­sprüch­lich wird. Die Ver­pflich­tun­gen einer­seits zur Beach­tung der bun­des­staat­li­chen Kom­pe­tenz­gren­zen und ande­rer­seits zur Aus­übung der Kom­pe­tenz in wech­sel­sei­ti­ger bun­des­staat­li­cher Rück­sicht­nah­me wer­den durch das Rechts­staats­prin­zip in ihrem Inhalt ver­deut­licht und in ihrem Anwen­dungs­be­reich erwei­tert. Bei­de set­zen damit zugleich der Kom­pe­tenz­aus­übung Schran­ken. Kon­zep­tio­nel­le Ent­schei­dun­gen eines zustän­di­gen Bun­des­ge­setz­ge­bers dür­fen auch durch auf Spe­zi­al­zu­stän­dig­kei­ten grün­den­de Ein­zel­ent­schei­dun­gen eines Lan­des­ge­setz­ge­bers nicht ver­fälscht wer­den. Ins­be­son­de­re dür­fen den Normadres­sa­ten nicht gegen­läu­fi­ge Rege­lun­gen errei­chen, die die Rechts­ord­nung wider­sprüch­lich machen 11.

Nach die­sen Grund­sät­zen schei­det die Annah­me des Ver­blei­bens einer ergän­zen­den Lan­des­kom­pe­tenz im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang aus. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat sich im Rah­men des § 193 VVG nicht auf die Rege­lun­gen der Ver­si­che­rungs­pflicht einer­seits und des Kon­tra­hie­rungs­zwangs ande­rer­seits beschränkt. Viel­mehr hat er in § 193 Abs. 4 VVG auch Rege­lun­gen für den Fall getrof­fen, dass der Ver­si­che­rungs­pflicht nicht ter­min­ge­recht, son­dern erst mit unter Umstän­den lan­ger Ver­zö­ge­rung genügt wird; inso­weit fin­den sich detail­lier­te Rege­lun­gen über Prä­mi­en­zu­schlä­ge im Fal­le ver­spä­te­ten Abschlus­ses von Ver­si­che­rungs­ver­trä­gen. Fer­ner hat er in § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG Vor­keh­run­gen gegen eine ten­den­zi­el­le Umge­hung der Ver­si­che­rungs­pflicht durch Ver­ein­ba­rung von hohen Selbst­be­hal­ten getrof­fen, indem er die zuläs­si­gen Selbst­be­hal­te betrags­mä­ßig begrenzt hat. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat somit die Mög­lich­kei­ten einer gesetz­wid­ri­gen Nicht­ver­si­che­rung bzw. einer ten­den­zi­el­len Umge­hung der Ver­si­che­rungs­pflicht durch­aus gese­hen und zu deren Ein­däm­mung die genann­ten Rege­lun­gen getrof­fen 12. Ange­sichts des­sen kann aus dem Umstand, dass er wei­te­re Sank­tio­nen – anders als im Recht der Pfle­ge­ver­si­che­rung durch Schaf­fung eines Ord­nungs­wid­rig­keits­tat­be­stan­des 13 – nicht vor­ge­se­hen hat, kein Schluss auf die bewuss­te oder unbe­wuss­te Belas­sung eines ergän­zen­den Sank­ti­ons­spiel­raums für die Lan­des­ge­setz­ge­bung abge­lei­tet wer­den. Die Mate­ria­li­en sind in die­sem wie in ande­ren Punk­ten frei­lich eher kur­so­risch 14. Die vor­erst geüb­te Zurück­hal­tung hin­sicht­lich wei­ter­ge­hen­der Sank­tio­nen kann im Lich­te des sei­ner­seits Ver­fas­sungs­rang genie­ßen­den Grund­sat­zes der Erfor­der­lich­keit aber unschwer damit erklärt wer­den, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber zunächst auf die Ein­sicht der Ver­si­che­rungs­pflich­ti­gen sowie dar­auf gesetzt hat, dass die ergrif­fe­nen nie­der­schwel­li­ge­ren Begleit­maß­nah­men ihre Wir­kung nicht ver­feh­len. Damit hat er sich nicht der Mög­lich­keit bege­ben, im Bedarfs­fall mit wei­ter­ge­hen­den Sank­tio­nen nach­zu­steu­ern. Schließ­lich kann dem Bun­des­ge­setz­ge­ber auch nicht unter­stellt wer­den, dass er durch eine Frei­ga­be von ergän­zen­den Sank­ti­ons­mög­lich­kei­ten für die Lan­des­ge­setz­ge­ber den Boden für je nach Bun­des­land unter­schied­li­che zusätz­li­che Ein­grif­fe in die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit des Art. 2 Abs. 1 GG in einem Rechts­be­reich berei­tet, der durch eine bun­des­recht­li­che und damit bun­des­weit an den Gleich­heits­grund­satz gebun­de­ne Pflich­ten­auf­er­le­gung gekenn­zeich­net ist. Dies wür­de die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für die Kom­pe­tenz­aus­übung ange­mahn­te Wider­spruchs­frei­heit der Rechts­ord­nung jeden­falls tan­gie­ren 15.

Besitzt mit­hin der Lan­des­ge­setz­ge­ber kei­ne Zustän­dig­keit zur Gesetz­ge­bung über Sank­tio­nen bei Nicht­er­fül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG, so kann bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung auch die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 101 LBG nicht wei­ter rei­chen als die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz erlaubt. Das Feh­len einer Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Lan­des stellt eine ver­fas­sungs­recht­li­che Sper­re für eine wei­ter­ge­hen­de Inter­pre­ta­ti­on der in Betracht kom­men­den gesetz­li­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung dar 16. Der Lan­des­ge­setz­ge­ber war und ist ver­fas­sungs­recht­lich gehin­dert, dem nach­ge­ord­ne­ten Ver­ord­nungs­ge­ber eine dies­be­züg­li­che Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung zu ertei­len.

Die Ver­si­che­rungs­pflicht und flan­kie­ren­de Rege­lun­gen zu ihrer Durch­set­zung bedeu­ten Ein­grif­fe in die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit des Art. 2 Abs. 1 GG. In die­ses (wie in ande­re Grund­rech­te) ein­grei­fen­de gesetz­li­che Rege­lun­gen müs­sen aber nicht nur durch hin­rei­chen­de, der Inten­si­tät des Ein­griffs Rech­nung tra­gen­de Grün­de des Gemein­wohls gerecht­fer­tigt sein und dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ent­spre­chen, son­dern ihrer­seits kom­pe­tenz­ge­mäß erlas­sen wor­den sein 17. Dar­an lei­det nach den obi­gen Aus­füh­run­gen § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO.

Dar­über hin­aus begeg­net die Vor­schrift auch bei Unter­stel­lung einer lan­des­recht­li­chen Rege­lungs­kom­pe­tenz ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter dem Blick­win­kel des Art. 3 Abs. 1 GG. Ob sie auch mit der Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn kol­li­diert, bedarf kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung mehr.

Aus­ge­hend von dem Grund­satz, dass der Gleich­heits­satz nur gegen­über dem jeweils zustän­di­gen Trä­ger öffent­li­cher Gewalt gilt, ist bei Unter­stel­lung einer lan­des­recht­li­chen Rege­lungs­kom­pe­tenz für § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO als Ver­gleichs­paar in den Blick zu neh­men die von der Vor­schrift betrof­fe­ne Grup­pe der abs­trakt nach der Bei­hil­fe­ver­ord­nung Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten einer­seits und die Grup­pe der ande­ren der Lan­des­ge­setz­ge­bung in Baden-Würt­tem­berg unter­lie­gen­den Bür­ger ande­rer­seits. Nur für die erst­ge­nann­te Grup­pe trifft § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO eine auf die Befol­gung der Ver­si­che­rungs­pflicht abzie­len­de zusätz­li­che belas­ten­de Rege­lung, wäh­rend die zwei­te Grup­pe sich aus­schließ­lich den in § 193 VVG bun­des­recht­lich vor­ge­se­he­nen Sank­tio­nen gegen­über sieht. Für eine sol­che ein­sei­ti­ge Zusatz­be­las­tung der Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten ist ein sach­li­cher Dif­fe­ren­zie­rungs­grund nicht ersicht­lich. Allein der Umstand, dass nur die Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten dem Régime des öffent­li­chen Dienst­rechts unter­lie­gen und dem Lan­des­ge­setz- bzw. Ver­ord­nungs­ge­ber eine gleich­ar­ti­ge Hand­ha­be des Aus­schlus­ses von an sich bestehen­den Ansprü­chen gegen die zwei­te Grup­pe der nicht Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten fehlt, kann es nicht recht­fer­ti­gen, die Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten des Lan­des mit der genann­ten schär­fe­ren Sank­ti­on zu kon­fron­tie­ren. Die Argu­men­ta­ti­on des Beklag­ten, die Bei­hil­fe­stel­le dür­fe nicht rechts­wid­ri­ges Ver­hal­ten der Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten in Bezug auf die Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht unter­stüt­zen, führt nicht auf ein trag­fä­hi­ges Dif­fe­ren­zie­rungs­kri­te­ri­um. Sie ver­kennt das Feh­len eines Rechts­wid­rig­keits­zu­sam­men­hangs zwi­schen Nicht­be­fol­gung der Ver­si­che­rungs­pflicht, d.h. Nicht­ab­si­che­rung der trotz Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung ver­blei­ben­den Deckungs­lü­cke, und wei­te­rem Erhalt der nor­ma­len Bei­hil­fe­leis­tun­gen. Die Fort­ge­wäh­rung der nor­ma­len Bei­hil­fe­leis­tun­gen als aus der Für­sor­ge­pflicht geschul­de­te Grund­ab­si­che­rung gegen Krank­heits­ri­si­ken steht ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beklag­ten auch schwer­lich in der Gefahr, von den nicht bei­hil­fe­be­rech­tig­ten Bür­gern als unge­recht­fer­tig­te Pri­vi­le­gie­rung miss­ver­stan­den zu wer­den. Umge­kehrt ist bei objek­ti­ver Betrach­tung zu erwar­ten, dass die Rege­lung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO als ein­sei­ti­ge Benach­tei­li­gung der Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten gewer­tet wird.

Ob in der Anwen­dung des § 1 Abs. 5 BVO im Fal­le der Klä­ge­rin zusätz­lich auch ein Ver­stoß gegen die Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn gese­hen wer­den kann,bedarf nach dem Vor­ste­hen­den kei­ner abschlie­ßen­den Beur­tei­lung mehr. Inso­weit merkt der Ver­wal­tungs­ge­richts Baden-Würt­tem­berg nur rela­ti­vie­rend an, dass in § 12 Abs. 1c Sät­ze 4 bis 6 VAG Vor­keh­run­gen für den Fall getrof­fen sind, dass durch die Belas­tung mit den Ver­si­che­rungs­bei­trä­gen Hil­fe­be­dürf­tig­keit im Sin­ne des Zwei­ten oder des Zwölf­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch ent­steht. Gege­be­nen­falls ver­min­dert sich der Bei­trag für die Dau­er der Hil­fe­be­dürf­tig­keit auf die Hälf­te. Besteht auch dann noch Hil­fe­be­dürf­tig­keit, so betei­ligt sich der zustän­di­ge Sozi­al­leis­tungs­trä­ger im erfor­der­li­chen Umfang an der Bei­trags­zah­lung, soweit dadurch Hil­fe­be­dürf­tig­keit ver­mie­den wird.

Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 28.10.2010 – 10 S 2821/​09

  1. in der Fas­sung vom 28.07.1995, GBl. S. 571, zuletzt geän­dert durch die am 01.01.2009 in Kraft getre­te­ne Ver­ord­nung vom 30.10.2008, GBl. S. 407[]
  2. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.07.2010 – 10 S 3384/​08, m.w.N.[]
  3. in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung vom 23.11.2007, BGBl. I S. 2631[]
  4. vgl. Marlow/​Spuhl, Die Neu­re­ge­lun­gen der pri­va­ten Kran­ken­ver­si­che­rung durch das VVG, VersR 2009, 593 ff., 599; sogar inso­weit zwei­felnd Mar­ko in Marlow/​Spuhl, Das Neue VVG kom­pakt, 3. Aufl., S. 313[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2010 – 2 B 92/​09 – Kos­ten­dämp­fungs­pau­scha­le; Urtei­le vom 20.03.2008 – 2 C 49/​07, BVerw­GE 131, 20; und vom 17.06.2004 – 2 C 50/​02, BVerw­GE 121, 103[]
  6. zur hohen sozi­al­po­li­ti­schen Bedeu­tung der mit der Gesund­heits­re­form 2007 u.a. ein­ge­führ­ten all­ge­mei­nen Kran­ken­ver­si­che­rungs­pflicht und des mit ihr kor­re­spon­die­ren­den Kon­tra­hie­rungs­zwangs für Kran­ken­ver­si­che­rungs­un­ter­neh­men im Basis­ta­rif, vgl. BVerfG, Urteil vom 10.06.2009 – 1 BvR 706/​08 u.a., BVerfGE 123, 186, 244; Bericht des Bun­des­tags­aus­schus­ses für Gesund­heit vom 01.02.2007, BT-Drs. 16/​4247, S. 66 f.[]
  7. zur Bedeu­tung des inhalt­li­chen Schwer­punkts und des stär­ke­ren Sach­zu­sam­men­hangs einer Rege­lung für die gebo­te­ne ein­deu­ti­ge kom­pe­tenz­recht­li­che Zuord­nung im Über­schnei­dungs­be­reich von Bun­des- und Lan­des­kom­pe­ten­zen vgl. BVerfG, Urtei­le vom 17.02.1998 – 1 BvF 1/​91, BVerfGE 97, 228, 251 f.; vom 27.10.1998 – 1 BvR 2306/​96 u.a., BVerfGE 98, 265, 299; und vom 24.10.2002 – 2 BvF 1/​01, BVerfGE 106, 62, 114 f.; Jarass/​Pieroth, GG, 9. Aufl., Art 70 RdNrn. 6 ff. m.w.N.[]
  8. Gesetz zur Stär­kung des Wett­be­werbs in der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV-Wett­be­werbs­stär­kungs­ge­setz, GKV-WSG) vom 26.03.2007, BGBl. I S. 378[]
  9. Gesetz zur Reform des Ver­si­che­rungs­ver­trags­rechts (VVG-ReformG) vom 23.11.2007, BGBl. I S. 2631[]
  10. vgl. BVerfG, Urteil vom 10.06.2009, a.a.O., S. 235 f., 243; eben­so zur pri­va­ten Pfle­ge­ver­si­che­rung BVerfG, Urteil vom 03.04.2001 – 1 BvR 2014/​95, BVerfGE 103, 197, 218 f.[]
  11. BVerfG, Urteil vom 27.10.1998, a.a.O. S. 300 f., m.w.N.[]
  12. vgl. dazu Bericht des Bun­des­tags­aus­schus­ses für Gesund­heit vom 01.02.2007, a.a.O. S.66 ff. sowie Marlow/​Spuhl, a.a.O. S. 599[]
  13. vgl. §§ 23 Abs. 3, 121 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 SGB XI[]
  14. vgl. Bericht des Bun­des­tags­aus­schus­ses für Gesund­heit vom 01.02.2007, a.a.O. S. 66 f.; dazu Marlow/​Spuhl, a.a.O., S. 596; zum Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren kri­tisch fer­ner Sodan, Das GKV-Wett­be­werbs­stär­kungs­ge­setz, NJW 2007, 1313[]
  15. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.10.1998, a.a.O. S. 301; zur Recht­fer­ti­gung einer bun­des­ein­heit­li­chen Rege­lung im Rah­men des Art. 72 Abs. 2 GG mit Blick auf die Ver­si­che­rungs­wirt­schaft vgl. auch die Begrün­dung zum (mit dem Regie­rungs­ent­wurf iden­ti­schen) Ent­wurf des GKV-Wett­be­werbs­stär­kungs­ge­set­zes der Frak­tio­nen der CDU/​CSU und der SPD vom 24.10.2006, BT-Drs. 16/​3100, S. 93[]
  16. vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 – 1 BvR 3275/​07, NVwZ 2009, 1486; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.12.2009 – 10 S 3348/​08, VBlBW 2010, 161[]
  17. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009, a.a.O.[]