Nach Zustellung einer Disziplinarverfügung darf das Verfahren gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG nicht mehr auf neue Vorwürfe ausgedehnt werden. Hebt der nachgeordnete Dienstvorgesetzte die Disziplinarverfügung auf, um das Verfahren auf weitere Vorwürfe zu erstrecken, so liegt darin ein wesentlicher Verfahrensfehler.
Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG kann ein Disziplinarverfahren bis zum Erlass einer Entscheidung nach §§ 32 bis 34 BDG auf neue Handlungen ausgedehnt werden, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigen. Eine Ausdehnung auf neue Vorwürfe ist nach § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG spätestens nach der Zustellung der Disziplinarverfügung in diesem Disziplinarverfahren nicht mehr möglich. Die Aufhebung der vorangegangenen Disziplinarverfügung durch den Ermittlungsführer mit dem Ziel, die neuen Vorwürfe in das bisher nur auf frühere Vorwürfe bezogene Disziplinarverfahren einzubeziehen, ist wegen § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG nicht mehr zulässig.
Dafür spricht zum einen der eindeutige Wortlaut des § 19 Abs. 1 Satz 1 DBG. Danach ist eine Ausdehnung des Disziplinarverfahrens nur bis zum Erlass der Disziplinarverfügung möglich. Wie sich aus der Zusammenschau mit § 19 Abs. 2 BDG ergibt, hat der Gesetzgeber bewusst verschiedene zeitliche Grenzen für die Modifizierung des nach § 17 Abs. 1 BDG eingeleiteten Disziplinarverfahrens getroffen. Dies betrifft zum einen die Ausdehnung auf weitere Handlungen, die den Verdacht eines Dienstvergehens begründen können (§ 19 Abs. 1 Satz 1 BDG; spätestens Erlass einer Entscheidung nach §§ 32-34 BDG), und die Beschränkung der den Gegenstand des Disziplinarverfahrens bildenden Handlungen nach § 19 Abs. 2 Satz 1 BDG (spätestens Erlass des Widerspruchsbescheides).
Für ein solches Verständnis der Regelung sprechen auch Sinn und Zweck der Vorschrift. § 19 BDG dient der Verfahrensbeschleunigung. Ein bereits durch den Erlass einer Disziplinarverfügung nach § 33 BDG abgeschlossenes Disziplinarverfahren soll vor seinem endgültigen Abschluss durch den Widerspruchsbescheid nicht dadurch verzögert werden, dass neue Vorwürfe, derentwegen gegebenenfalls zeitaufwändig zu ermitteln ist, einbezogen werden. Wollte man eine Aufhebung einer unter Verstoß gegen § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG ergangenen Verfügung zulassen mit der Folge, dass das Verfahren fortwährend um weitere Vorwürfe ausgedehnt werden könnte, wäre nicht nur die eindeutige Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG umgangen, sondern auch der Zweck des § 4 BDG aufgehoben, beschleunigt die dem Beamten vorgeworfenen Handlungen daraufhin zu prüfen, ob diese ein Dienstvergehen begründen und in diesem Fall die festgestellten Pflichtverletzungen zu ahnden oder anderenfalls das Verfahren einzustellen. Werden nach dem Erlass der Disziplinarverfügung neue Handlungen bekannt, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigen, soll der Dienstvorgesetzte nach § 17 Abs. 1 BDG ein neues Disziplinarverfahren einleiten.
Damit modifiziert § 19 BDG durch seine Konzentrationswirkung den auf § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG beruhenden Einheitsgrundsatz1. Aufgrund neuen Rechts lässt sich aus § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG ein verfahrensrechtliches Gebot der gleichzeitigen Entscheidung über mehrere Pflichtverstöße nicht mehr herleiten. Der Einheitsgrundsatz ist insoweit den unterschiedlichen Verfahrensweisen anzupassen, die z.B. § 53 BDG im Sinne einer Beschränkung vorsehen.
Dem materiellrechtlichen Gebot der einheitlichen Gesamtwürdigung des Verhaltens und der Persönlichkeit des Beamten ist nicht mehr vorwiegend oder gar ausschließlich durch bestimmte Verfahrensweisen Rechnung zu tragen, sondern materiellrechtlich. Der Entscheidung im letzten von mehreren aufeinanderfolgenden Verfahren hat bei der Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstvergehens vorauszugehen. Erweist sich z.B. die in Erwägung gezogene Maßnahme im letzten Verfahren wegen der im ersten Verfahren bereits ausgesprochenen als zur zusätzlichen Einwirkung unnötig oder in der Gesamtschau aller Maßnahmen unangemessen, muss sie auf das für alle Verstöße in ihrer Gesamtheit angemessene Maß zurückgeführt werden2.
Der Diensther war auch nicht nach § 35 Abs. 3 BDG berechtigt, die erste Disziplinarverfügung aufzuheben und unter Einbeziehung neuer Handlungen eine verschärfende Disziplinarmaßnahme auszusprechen. Es fehlt an den gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Maßnahme.
Nach § 35 Abs. 3 BDG kann der höhere Dienstvorgesetzte oder die oberste Dienstbehörde eine Disziplinarverfügung eines nachgeordneten Dienstvorgesetzten, die oberste Dienstbehörde auch eine von ihr selbst erlassene Disziplinarverfügung jederzeit aufheben. Sie können im Rahmen ihrer Zuständigkeiten in der Sache neu entscheiden oder Disziplinarklage erheben. Eine Verschärfung der Disziplinarmaßnahme nach Art oder Höhe oder die Erhebung der Disziplinarklage ist nur innerhalb von drei Monaten nach der Zustellung der Disziplinarverfügung zulässig, es sei denn, es ergeht wegen desselben Sachverhalts ein rechtskräftiges Urteil auf Grund von tatsächlichen Feststellungen, die von denjenigen tatsächlichen Feststellungen, auf denen die Entscheidung beruht, abweichen.
Die Regelung ermöglicht dem höheren Dienstvorgesetzten oder der obersten Dienstbehörde die Ausübung ihrer Fachaufsicht und dient zugleich der Kontrolle der nachgeordneten Behörden. Die nachträgliche Steuerung und Korrekturmöglichkeit (zu Gunsten und zu Lasten des Beamten) soll das objektive staatliche Interesse an einer recht- und zweckmäßigen Wahrnehmung der Disziplinarbefugnisse gewährleisten, zum anderen auch dem berechtigten Interesse des Beamten an einer rechtmäßigen Wahrnehmung der disziplinarrechtlichen Befugnisse dienen3.
Dahinstehen kann, ob in diesem Verfahren trotz der Beschränkung auf „denselben Sachverhalt“ auch erweiterte Sachverhalte, die bisher nicht bekannt waren oder nach Erlass der Verfügung erst eingetretene Tatschen, von denen der nachgeordnete oder der höhere Dienstvorgesetzte erfährt, berücksichtigt werden können4. Denn die Möglichkeit zur jederzeitigen Aufhebung einer Disziplinarverfügung und gegebenenfalls zur Abänderung nach dem Erlass einer Disziplinarverfügung steht nur dem höheren Dienstvorgesetzten bzw. der obersten Dienstbehörde zu. Eine Selbstkorrektur des nachgeordneten Dienstvorgesetzten ist nicht möglich5. Im Fall des Klägers hat aber die vom Dienstvorgesetzten eingesetzte Ermittlungsführerin dem Kläger mitgeteilt, dass die Verfügung vom 19. April 2006 „zurückgezogen“ werde. Diese verfügte nicht über die für eine Maßnahme nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BDG erforderliche Befugnis eines höheren Dienstvorgesetzten bzw. einer obersten Dienstbehörde.
Jedenfalls konnte eine neue, die bisher verhängte Disziplinarmaßnahme verschärfende Entscheidung unter Einbeziehung neuer Handlungen und Pflichtwidrigkeiten nicht mehr ergehen. Eine Verschärfung der Disziplinarmaßnahme nach Art oder Höhe (wie hier) ist nur innerhalb von 3 Monaten nach der Zustellung der Disziplinarverfügung zulässig, wenn nicht die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 letzter Halbsatz BDG vorliegen. Diese Frist ist eine Präklusionsfrist, die insbesondere durch die Einlegung von Rechtsbehelfen des Beamten weder gehemmt noch durchbrochen wird. Die im Vergleich zu den Vorgängerregelungen der §§ 27 Abs. 2 und 32 Abs. 2 BDO von sechs auf drei Monate verkürzte Frist sowie die Vorgabe, dass innerhalb dieser Frist nicht nur die Aufhebung der Disziplinarverfügung, sondern auch die neue Sachentscheidung ergehen muss6, soll neben dem beschleunigten endgültigen Abschluss des Disziplinarverfahrens auch der größeren Rechtssicherheit für den betroffenen Beamten dienen7.
Die Ausdehnung des Disziplinarverfahrens unter Verstoß gegen die Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG stellt einen wesentlichen Mangel des behördlichen Disziplinarverfahrens im Sinne des § 55 Abs. 1 BDG dar, der nicht behebbar ist und daher nicht geheilt werden kann.
Der Begriff des Mangels i.S.vom § 55 Abs. 1 BDG erfasst Verletzungen von Verfahrensregeln, die im behördlichen Disziplinarverfahren von Bedeutung sind (BVerwG, Urteil vom 20.10.2005, BVerwGE 124, 252, 254). Hierunter fallen Verstöße gegen verfahrensrechtliche Vorschriften und Rechtsgrundsätze, die den äußeren Ablauf des behördlichen Disziplinarverfahrens bis zur abschließenden behördlichen Entscheidung, also bis zur Erhebung der Disziplinarklage oder bis zu dem Erlass einer Disziplinarverfügung, betreffen8. Die Verletzung des § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG stellt einen Mangel des Disziplinarverfahrens dar, denn es handelt sich um die Verletzung von Verfahrensregeln, die im behördlichen Verfahren für den Erlass einer Disziplinarverfügung von Bedeutung sind und Rechte des Beamten berühren.
Ein Mangel des behördlichen Disziplinarverfahrens ist wesentlich im Sinne des § 55 BDG, wenn sich nicht mit hinreichender Sicherheit ausschließen lässt, dass er sich auf das Ergebnis des gerichtlichen Disziplinarverfahrens ausgewirkt haben kann9. Hingegen kommt es für die Frage der Wesentlichkeit eines Mangels weder darauf an, ob er behebbar ist noch darauf, ob und gegebenenfalls wie intensiv schutzwürdige – insbesondere grundrechtsbewehrte – Rechtspositionen Betroffener durch den Mangel berührt worden sind. Maßgeblich ist wegen der Funktion des Disziplinarverfahrensrechts, bei der Prüfung und ggf. Ahndung von Dienstvergehen gesetzmäßige Ergebnisse zu erzielen, vielmehr die Ergebnisrelevanz. Nur solche Mängel sind wesentlich und bedürfen einer Korrektur oder führen zur Einstellung des Verfahrens nach § 55 Abs. 3 Satz 3 BDG, bei denen nicht mit hinreichender Sicherheit auszuschließen ist, dass sie das Ergebnis eines fehlerfreien Verfahrens verändert haben könnten; der Rechtsgedanke des § 46 VwVfG tritt in diesem Fall hinter § 55 BDG zurück10.
Nach diesem Maßstab liegt im hier entschiedenen Fall ein wesentlicher Mangel vor. Es kann im Fall des behördlichen Disziplinarverfahrens des Klägers nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass eine andere Disziplinarmaßnahme verhängt worden wäre, wenn eine rechtswidrige Ausdehnung des Disziplinarverfahrens bzw. eine rechtswidrige Aufhebung der Verfügung vom 19. April 2006 nicht erfolgt wären. Es ist vielmehr wahrscheinlich, dass die am 22. November 2007 verfügte Disziplinarmaßnahme nach Art und/oder Höhe anders ausgefallen wäre, wenn die Ausdehnung des Verfahrens entgegen § 19 Abs. 1 Satz 1 BDG nach dem Erlass der Disziplinarverfügung vom 19. April 2006 und damit die Einbeziehung der „Vorwürfe 3“ sowie die Aufhebung der ersten Verfügung durch den nicht zuständigen Dienstvorgesetzten unterblieben wären. Dann wäre voraussichtlich eine jedenfalls der Höhe nach mildere Disziplinarmaßnahme als die im November 2007 verhängte Kürzung der Dienstbezüge (1/25 für 25 Monate) erfolgt. Auch wenn man für den Fall eines fehlerhaften behördlichen Verfahrens vor dem Erlass einer Disziplinarverfügung für die Frage der Erheblichkeit und Heilbarkeit § 46 VwfVfG entsprechend anwenden würde11, hätte der Mangel aus den oben genannten Gründen mit großer Wahrscheinlichkeit Einfluss auf das Ergebnis, die fehlerhaft ergangene Disziplinarverfügung vom 22. November 2007, gehabt.
Eine Beseitigung des Mangels im Sinne des § 55 Abs. 3 Satz 1 BDG wäre nicht möglich gewesen, da der Mangel nicht behebbar ist12. Denn selbst wenn der zuständige oberste Dienstvorgesetzte des Klägers, der Vorstand der Deutschen Post AG, die bisher nicht nachgeholte Handlung, die Aufhebung der ersten Disziplinarverfügung vom 19. April 2006, nun vornehmen würde und im Rahmen seiner Zuständigkeit nach § 35 Abs. 3 Satz 2 BDG eine neue Entscheidung treffen wollte, wäre die gesetzliche Frist des § 35 Abs. 3 Satz 3 BDG, innerhalb derer er eine Verböserung der Maßnahme vornehmen und die verschärfende Disziplinarverfügung hätte erlassen können, bereits verstrichen.
Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Juli 2012 – 11 Bf 251/10.F
- vgl. Weiß, in: GKÖD, BDG, § 19 Rn. 4; vgl. zu § 53 BDG: BT-Drucks 14/4659 S. 48[↩]
- vgl. zu §§ 19 Abs. 2, 53, 56 BDG: BVerwG, Beschluss vom 29.7.2009, NVwZ-RR 2009, 815; Urteil vom 14.2.2007, BVerwGE 128, 125[↩]
- Wittkowski, in: Urban/Wittkowski, BDG, Komm. 2011, § 35 Rn. 1[↩]
- differenzierend Weiß, in: GKÖD, BDG, § 35 Rn. 90, 92, 94, 102[↩]
- vgl. VG Berlin, Urteil vom 17.06.2008 – 80 Dn 30.06; Weiß, in: GKÖD, BDG § 35 Rnr. 87[↩]
- Weiß, a.a.O., BDG § 35 Rnr. 116; a.A. Hummel/Köhler/Mayer, BDG § 35 Rn. 11[↩]
- BT-Drs. 14/4659, S. 44 zu § 34[↩]
- BVerwG, Urteil vom 29.3.2012 – 2 A 11.10; vgl. Beschluss vom 18.11.2008; Buchholz 235.1 § 69 BDG Nr. 3[↩]
- vgl. BT-Drucks 14/4659 S. 49 zur Abgrenzung wesentlicher Mängel von der Verletzung „bloßer Ordnungsbestimmungen“; BVerwG, Urteil vom 29.3.2012 – 2 A 11.10; Urteil vom 24.6.2010, BVerwGE 137, 192[↩]
- BVerwG, Urteil vom 24.6.2010, BVerwGE 137, 192[↩]
- bejahend Weiß, in: GKÖD, BDG, § 55 Rnr. 16[↩]
- vgl. dazu Urban, in Urban/Wittkowski, BDG, § 55 Rnr. 10[↩]
