Beru­fung im Ver­wal­tungs­rechts­streit – und die über­zo­ge­nen Zulas­sungs­an­for­de­run­gen

Das Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes gemäß Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ent­hält nähe­re Maß­ga­ben für die gericht­li­che Hand­ha­bung der Zulas­sung von Rechts­mit­teln, die sowohl die an die Dar­le­gung als auch die an das Vor­lie­gen von Zulas­sungs­grün­den gerich­te­ten Anfor­de­run­gen betref­fen.

Beru­fung im Ver­wal­tungs­rechts­streit – und die über­zo­ge­nen Zulas­sungs­an­for­de­run­gen

Ein Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, das die Beru­fung gegen das Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts nicht zulässt, ver­letzt das Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes, wenn es durch sei­ne Hand­ha­bung der Zulas­sungs­an­for­de­run­gen den Zugang zur Beru­fungs­in­stanz in sach­lich nicht zu recht­fer­ti­gen­der Wei­se erschwert.

Aus dem Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes gemäß Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG erge­ben sich Anfor­de­run­gen an die gericht­li­che Hand­ha­bung des Rechts­mit­tel­rechts. Zwar gewähr­leis­tet Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG kei­nen Anspruch auf die Errich­tung eines Instan­zen­zu­ges. Hat der Gesetz­ge­ber jedoch meh­re­re Instan­zen geschaf­fen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzu­mut­ba­rer und durch Sach­grün­de nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­der Wei­se erschwert wer­den. Das Glei­che gilt, wenn das Pro­zess­recht – wie hier die §§ 124, 124a VwGO – den Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten die Mög­lich­keit gibt, die Zulas­sung eines Rechts­mit­tels zu erstrei­ten 1.

Danach ist eine Aus­le­gung und Anwen­dung der §§ 124, 124a VwGO mit dem Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes unver­ein­bar, wenn sie sach­lich nicht zu recht­fer­ti­gen ist, sich damit als objek­tiv will­kür­lich erweist und den Zugang zur nächs­ten Instanz unzu­mut­bar erschwert. Dies gilt sowohl für die gericht­li­che Hand­ha­bung der Anfor­de­run­gen an die Dar­le­gung der gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Zulas­sungs­grün­de als auch für die Hand­ha­bung der Anfor­de­run­gen an das Vor­lie­gen von Zulas­sungs­grün­den 2.

Die Anfor­de­run­gen an die Dar­le­gung wer­den etwa dann ver­fas­sungs­wid­rig über­spannt, wenn an die Begrün­dung eines Zulas­sungs­an­trags nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die­sel­ben Anfor­de­run­gen gestellt wer­den wie an die spä­te­re Beru­fungs­be­grün­dung nach § 124a Abs. 3 VwGO, für die zusätz­li­che Zeit zur Ver­fü­gung steht. Eben­so wenig kann dem Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung – auch im Hin­blick auf die Frist zu sei­ner Begrün­dung – die Dar­le­gung voll­stän­di­ger Grün­de abver­langt wer­den, die das Gericht im Fall der Statt­ga­be selbst zu ent­wi­ckeln hät­te 3. Gene­rell dür­fen die Anfor­de­run­gen an die Dar­le­gung der Zulas­sungs­grün­de nicht der­art erschwert wer­den, dass sie auch von einem durch­schnitt­li­chen, nicht auf das gera­de ein­schlä­gi­ge Rechts­ge­biet spe­zia­li­sier­ten Rechts­an­walt mit zumut­ba­rem Auf­wand nicht mehr erfüllt wer­den kön­nen 4. Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ver­pflich­tet das Zulas­sungs­ge­richt ins­be­son­de­re dazu, den Vor­trag des Antrag­stel­lers ange­mes­sen zu wür­di­gen und durch sach­ge­rech­te Aus­le­gung selbst­stän­dig zu ermit­teln, wel­che Zulas­sungs­grün­de der Sache nach gel­tend gemacht wer­den und wel­che Ein­wän­de wel­chen Zulas­sungs­grün­den zuzu­ord­nen sind 5.

Die Anfor­de­run­gen an das Vor­lie­gen eines Zulas­sungs­grun­des selbst wer­den ins­be­son­de­re dann in ver­fas­sungs­wid­ri­ger Wei­se über­spannt, wenn das Gericht zur Ableh­nung der Zulas­sung in einer sach­li­chen Tie­fe argu­men­tiert oder argu­men­tie­ren müss­te, die dem eigent­li­chen Rechts­mit­tel­ver­fah­ren vor­be­hal­ten ist. Dies wird dem Cha­rak­ter des Zulas­sungs­ver­fah­rens nicht gerecht und ver­sperrt unzu­läs­sig den Zugang zur nächs­ten Instanz, in der eine ver­tief­te Aus­ein­an­der­set­zung mit den auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen statt­fin­den müss­te. Steht wie hier ein Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung nach § 124a Abs. 4 VwGO in Rede, wird dann nicht nur die Mög­lich­keit des Beru­fungs­ver­fah­rens abge­schnit­ten, son­dern kann zugleich der Rechts­weg zum Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt als der zur abschlie­ßen­den fach­ge­richt­li­chen Klä­rung rechts­grund­sätz­li­cher Fra­gen des Bun­des­rechts zustän­di­gen Instanz ver­sperrt sein 6.

Für die Hand­ha­bung der Anfor­de­run­gen an Dar­le­gung und Vor­lie­gen von Zulas­sungs­grün­den erge­ben sich dar­aus für die ver­schie­de­nen Zulas­sungs­grün­de je eige­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen.

Der in § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO genann­te Zulas­sungs­grund der ernst­li­chen Zwei­fel an der Rich­tig­keit des Urteils wur­de ver­fas­sungs­recht­lich dahin­ge­hend kon­kre­ti­siert, dass die Beru­fung zuzu­las­sen ist, wenn ein ein­zel­ner tra­gen­der Rechts­satz oder eine ein­zel­ne erheb­li­che Tat­sa­chen­fest­stel­lung mit schlüs­si­gen Gegen­ar­gu­men­ten in Fra­ge gestellt wird 7. Die Hand­ha­bung des Zulas­sungs­grun­des ernst­li­cher Zwei­fel ist dem­ge­mäß dann mit Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG unver­ein­bar, wenn das Gericht in sach­lich nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­der Wei­se und damit objek­tiv will­kür­lich ver­neint, dass schlüs­si­ge Gegen­ar­gu­men­te gegen einen ein­zel­nen tra­gen­den Rechts­satz oder eine erheb­li­che Tat­sa­chen­fest­stel­lung bestehen 8.

Der Beru­fungs- und Revi­si­ons­zu­las­sungs­grund der grund­sätz­li­chen Bedeu­tung einer Rechts­sa­che wird ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich dahin­ge­hend aus­ge­legt, dass es maß­ge­bend auf eine kon­kre­te, über den Ein­zel­fall hin­aus­ge­hen­de Rechts­fra­ge – bei der Beru­fungs­zu­las­sung auch auf eine sol­che Tat­sa­chen­fra­ge 9 – ankom­men muss, die im Inter­es­se der Ein­heit oder der Fort­bil­dung des Rechts der Klä­rung bedarf 10.

Aller­dings dür­fen die Anfor­de­run­gen an das Vor­lie­gen die­ser Vor­aus­set­zun­gen von Ver­fas­sungs wegen nicht unzu­mut­bar über­spannt wer­den. Ins­be­son­de­re darf die Klä­rungs­be­dürf­tig­keit einer Rechts­fra­ge nicht in sach­lich nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­der Wei­se und damit objek­tiv will­kür­lich ver­neint wer­den. So ist zwar ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich, Rechts­fra­gen, die höchst­rich­ter­lich hin­rei­chend geklärt sind, als nicht klä­rungs­be­dürf­tig anzu­se­hen 11 und einen Klä­rungs­be­darf auch dann zu ver­nei­nen, wenn die Fra­ge durch die Recht­spre­chung des obers­ten Bun­des­ge­richts eines ande­ren Gerichts­zweigs geklärt ist 12. Hat ein Bun­des­ge­richt eine Rechts­fra­ge bereits geklärt, kann sich wei­te­rer Klä­rungs­be­darf jedoch etwa dann erge­ben, wenn neue Argu­men­te vor­ge­bracht wer­den kön­nen, die das Bun­des­ge­richt zu einer Über­prü­fung sei­ner Auf­fas­sung ver­an­las­sen könn­ten 13. Mit Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht ver­ein­bar kann die Ver­nei­nung wei­te­ren Klä­rungs­be­darfs ins­be­son­de­re dann sein, wenn zwi­schen­zeit­lich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, ein ande­res Bun­des­ge­richt, der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te oder auch der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on eine Ent­schei­dung getrof­fen hat, aus der sich neue Argu­men­te erge­ben 14.

Die­sen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen wur­de im hier ent­schie­de­nen Fall der Beschluss des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts 15 nicht gerecht. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat durch sei­ne Hand­ha­bung der Zulas­sungs­an­for­de­run­gen den Zugang zur Beru­fungs­in­stanz in sach­lich nicht zu recht­fer­ti­gen­der Wei­se erschwert und hat dadurch das Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes aus Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ver­letzt:

Die Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­schutz­an­for­de­run­gen inso­fern nicht, als es ange­nom­men hat, die Rüge des Beschwer­de­füh­rers, die Lan­des­ver­ord­nung ver­let­ze das Zitier­ge­bot, weil sie die zur Sub­de­le­ga­ti­on ermäch­ti­gen­de Geset­zes­be­stim­mung nicht nen­ne, begrün­de kei­ne ernst­li­chen Zwei­fel an der Rich­tig­keit des Urteils des Ver­wal­tungs­ge­richts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Gegen die Wirk­sam­keit der das kla­ge­ab­wei­sen­de Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts tra­gen­den Lan­des­ver­ord­nung bestan­den hin­sicht­lich der Wah­rung des Zitier­ge­bots (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) Beden­ken, deren Schlüs­sig­keit im Sin­ne einer „ernst­li­che Zwei­fel” begrün­den­den Gegen­ar­gu­men­ta­ti­on hier nicht sach­lich ver­tret­bar abge­lehnt wer­den konn­te. Für die Annah­me des Beschwer­de­füh­rers, die Lan­des­ver­ord­nung sei wegen Ver­let­zung des Zitier­ge­bots nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unwirk­sam, weil sie die gesetz­li­che Ermäch­ti­gung zur Sub­de­le­ga­ti­on nicht zitie­re, gibt es Argu­men­te, deren Schlüs­sig­keit nicht im Sin­ne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ernst­haft bezwei­felt wer­den kann. Wort­laut und Sys­te­ma­tik des Art. 80 Abs. 1 GG bie­ten Anhalts­punk­te dafür, dass die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG anzu­ge­ben­de Rechts­grund­la­ge aus der Vor­schrift der sub­de­le­gie­ren­den Ver­ord­nung und der gesetz­li­chen Ver­ord­nungs- und Sub­de­le­ga­ti­ons­er­mäch­ti­gung gemein­sam besteht. Davon geht heu­te auch das Schrift­tum über­wie­gend aus. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat­te hier­zu bis­her noch nicht ent­schie­den. Indes­sen muss nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts eine Ver­ord­nung, die auf meh­re­ren Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen beruht, die­se voll­stän­dig zitie­ren. Der Ver­ord­nung­ge­ber ist nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht frei, von meh­re­ren Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen, auf denen die Ver­ord­nung beruht, nur eine zu benen­nen 16. Es erschien bis­her kei­nes­wegs aus­ge­schlos­sen, dass dies auch für den Fall einer ver­ti­ka­len Ermäch­ti­gungs­mehr­zahl gel­ten könn­te, wie sie bei der Sub­de­le­ga­ti­on besteht.

Die vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in Bezug genom­me­ne Ent­schei­dung des Bun­des­ge­richts­hofs aus dem Jah­re 1976 war offen­sicht­lich nicht geeig­net, die ernst­li­chen Zwei­fel im Sin­ne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dar­an aus­zu­räu­men, dass es Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG im Fall einer sub­de­le­gier­ten Ver­ord­nung genügt, allein die unmit­tel­bar ermäch­ti­gen­de Ver­ord­nung zu zitie­ren. Die Ent­schei­dung des Bun­des­ge­richts­hofs geht auf Wort­laut und Sys­te­ma­tik von Art. 80 Abs. 1 GG nicht ein. Vor allem aber konn­te sie, weil sie bereits im Jah­re 1976 getrof­fen wur­de, spä­te­re Ent­wick­lun­gen noch nicht berück­sich­ti­gen. Weder konn­te sie das bestän­dig zur Gegen­auf­fas­sung nei­gen­de spä­te­re Schrift­tum ken­nen. Noch konn­te sie die erst spä­ter durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kon­kre­ti­sier­ten Funk­tio­nen des Zitier­ge­bots und des­sen Anfor­de­run­gen im Fall einer Ermäch­ti­gungs­mehr­zahl berück­sich­ti­gen. Dass das vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt inzwi­schen her­vor­ge­ho­be­ne Gebot, meh­re­re Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen gemein­sam zu zitie­ren, nur für den Fall der hori­zon­ta­len Ermäch­ti­gungs­mehr­zahl gilt, nicht aber für den Fall der Sub­de­le­ga­ti­on, in dem eine ver­ti­ka­le Ermäch­ti­gungs­mehr­zahl besteht, war zuvor nicht der­art offen­sicht­lich, dass ernst­li­che Zwei­fel aus­ge­schlos­sen gewe­sen wären.

Aus den glei­chen Grün­den genügt die Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts den ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­schutz­an­for­de­run­gen auch inso­fern nicht, als es ange­nom­men hat, die Rüge des Beschwer­de­füh­rers, die Lan­des­ver­ord­nung ver­let­ze das Zitier­ge­bot, weil sie die zur Sub­de­le­ga­ti­on ermäch­ti­gen­de Norm nicht nen­ne, begrün­de kei­ne grund­sätz­li­che Bedeu­tung der Rechts­sa­che (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat das Vor­lie­gen auch die­ses Zulas­sungs­grun­des unter Ver­let­zung von Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ver­neint. Es hat unter schlich­tem Hin­weis auf die Ent­schei­dung des Bun­des­ge­richts­hofs von 1976 in sach­lich nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­der Wei­se die Klä­rungs­be­dürf­tig­keit der auf­ge­wor­fe­nen Rechts­fra­ge ver­neint. Zwar kann eine in einem ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren auf­tre­ten­de Grund­satz­fra­ge auch durch eine Ent­schei­dung des Bun­des­ge­richts­hofs geklärt sein 12. Hier konn­ten jedoch ins­be­son­de­re infol­ge der spä­te­ren Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts neue Argu­men­te vor­ge­bracht wer­den, die zur Über­prü­fung der Auf­fas­sung des Bun­des­ge­richts­hofs Anlass gege­ben hät­ten 14. Erst nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ge­richts­hofs hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Anfor­de­run­gen an das Zitier­ge­bot kon­kre­ti­siert und hat dabei Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG stren­ge Zitie­rungs­an­for­de­run­gen für den Fall der Ermäch­ti­gungs­mehr­zahl ent­nom­men. Danach war es nicht mehr ver­tret­bar, die Fra­ge der Zitier­an­for­de­run­gen im Fall der Sub­de­le­ga­ti­on als durch die Ent­schei­dung des Bun­des­ge­richts­hofs aus dem Jah­re 1976 geklärt anzu­se­hen und so die grund­sätz­li­che Bedeu­tung der Rechts­sa­che zu ver­nei­nen. Hier­zu hät­te es viel­mehr einer genau­en Befas­sung mit der wei­te­ren Ent­wick­lung bedurft, die die Aus­le­gung des Zitier­ge­bots erfah­ren hat. Dabei hät­ten – frei­lich erst nach der Zulas­sung im Beru­fungs­ver­fah­ren – vor allem die Zitier­funk­tio­nen im Fall hori­zon­ta­ler und ver­ti­ka­ler Ermäch­ti­gungs­mehr­zahl ver­gli­chen wer­den müs­sen.

Die Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts ver­letzt den Beschwer­de­füh­rer in sei­nem Grund­recht aus Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG. Im Übri­gen ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de, soweit sie zuläs­sig ist, unbe­grün­det. Obwohl die Ver­fas­sungs­be­schwer­de zum Teil Erfolg hat, ver­bleibt es bei der Fest­stel­lung des Ver­fas­sungs­ver­sto­ßes durch die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts 17. Eine Auf­he­bung und Zurück­ver­wei­sung der Sache an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt erüb­rigt sich, weil sicher abseh­bar ist, dass die­ses bei einer erneu­ten Ent­schei­dung über die ver­fas­sungs­wid­rig gehand­hab­ten Zulas­sungs­grün­de erneut und dies­mal zu Recht zu dem Ergeb­nis gelan­gen wür­de, dass die Beru­fung nicht zuzu­las­sen ist. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt könn­te die Beru­fung auch dann nicht wegen ernst­li­cher Zwei­fel hin­sicht­lich der Reich­wei­te des Zitier­ge­bots oder grund­sätz­li­cher Bedeu­tung der Rechts­sa­che zulas­sen, weil die­se Fra­ge jetzt durch den vor­lie­gen­den Beschluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts geklärt ist und kei­ne ernst­haf­ten Zwei­fel dar­an ver­blei­ben, dass die dem Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts zugrun­de lie­gen­de Lan­des­ver­ord­nung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ver­ein­bar ist.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/​17

  1. vgl. BVerfGE 134, 106, 117 Rn. 34 m.w.N.; stRspr
  2. vgl. BVerfGE 125, 104, 137; 134, 106, 117 f. Rn. 34 m.w.N.; stRspr
  3. vgl. BVerfGE 125, 104, 139 m.w.N.
  4. vgl. BVerfGE 125, 104, 137; 134, 106, 117 f.
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.06.2005 – 1 BvR 2615/​04, Rn. 23 f.; Beschluss vom 24.08.2010 – 1 BvR 2309/​09, Rn. 13
  6. vgl. BVerfGE 125, 104, 140
  7. vgl. BVerfGE 110, 77, 83; 125, 104, 140; 134, 106, 118 Rn. 35 f.; BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 – 1 BvR 830/​00, Rn. 15; vgl. aus der ober­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 03.05.2011 – 10 S 354/​11 2; Baye­ri­scher VGH, Beschluss vom 03.03.2016 – 10 ZB 14.844 3; OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschluss vom 15.05.2017 – 4 A 1504/​15 2 f.; OVG Rhein­land-Pfalz, Beschluss vom 24.05.2019 – 2 A 10610/​19 2; Säch­si­sches OVG, Beschluss vom 12.04.2019 – 2 A 1155/​18 3
  8. vgl. BVerfGE 110, 77, 83; 125, 104, 140; 134, 106, 118 Rn. 35 f.
  9. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.08.2018 – 1 B 46.18, 1 PKH 34.18 5 m.w.N.
  10. vgl. BVerfGE 125, 104, 140; BVerfG, Beschluss vom 09.06.2016 – 1 BvR 2453/​12, Rn.20; stRspr; BVerwG, Beschluss vom 04.05.2016 – 9 B 72.15 6 m.w.N.
  11. zu § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.06.2018 – 2 BvR 350/​18, Rn. 17; stRspr
  12. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.05.2016 – 9 B 72.15 8
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.05.2010 – 1 BvR 2643/​07, Rn. 16; Beschluss vom 29.09.2010 – 1 BvR 2649/​06, Rn. 29; Beschluss vom 28.04.2011 – 1 BvR 3007/​07, Rn. 21; BVerfG, Beschluss vom 19.10.2011 – 2 BvR 754/​10, Rn. 14
  14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.10.2011 – 2 BvR 754/​10, Rn. 18
  15. Nds. OVG, Beschluss vom 01.02.2017 – 7 LA 35/​16
  16. vgl. BVerfGE 101, 1, 42; seit­dem stRspr
  17. vgl. BVerfGE 134, 242, 320 f. Rn. 241 ff.