Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG enthält nähere Maßgaben für die gerichtliche Handhabung der Zulassung von Rechtsmitteln, die sowohl die an die Darlegung als auch die an das Vorliegen von Zulassungsgründen gerichteten Anforderungen betreffen.
Ein Oberverwaltungsgericht, das die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht zulässt, verletzt das Gebot effektiven Rechtsschutzes, wenn es durch seine Handhabung der Zulassungsanforderungen den Zugang zur Berufungsinstanz in sachlich nicht zu rechtfertigender Weise erschwert.
Aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ergeben sich Anforderungen an die gerichtliche Handhabung des Rechtsmittelrechts. Zwar gewährleistet Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG keinen Anspruch auf die Errichtung eines Instanzenzuges. Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden. Das Gleiche gilt, wenn das Prozessrecht – wie hier die §§ 124, 124a VwGO – den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten1.
Danach ist eine Auslegung und Anwendung der §§ 124, 124a VwGO mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes unvereinbar, wenn sie sachlich nicht zu rechtfertigen ist, sich damit als objektiv willkürlich erweist und den Zugang zur nächsten Instanz unzumutbar erschwert. Dies gilt sowohl für die gerichtliche Handhabung der Anforderungen an die Darlegung der gesetzlich vorgesehenen Zulassungsgründe als auch für die Handhabung der Anforderungen an das Vorliegen von Zulassungsgründen2.
Die Anforderungen an die Darlegung werden etwa dann verfassungswidrig überspannt, wenn an die Begründung eines Zulassungsantrags nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dieselben Anforderungen gestellt werden wie an die spätere Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 3 VwGO, für die zusätzliche Zeit zur Verfügung steht. Ebenso wenig kann dem Antrag auf Zulassung der Berufung – auch im Hinblick auf die Frist zu seiner Begründung – die Darlegung vollständiger Gründe abverlangt werden, die das Gericht im Fall der Stattgabe selbst zu entwickeln hätte3. Generell dürfen die Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe nicht derart erschwert werden, dass sie auch von einem durchschnittlichen, nicht auf das gerade einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand nicht mehr erfüllt werden können4. Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG verpflichtet das Zulassungsgericht insbesondere dazu, den Vortrag des Antragstellers angemessen zu würdigen und durch sachgerechte Auslegung selbstständig zu ermitteln, welche Zulassungsgründe der Sache nach geltend gemacht werden und welche Einwände welchen Zulassungsgründen zuzuordnen sind5.
Die Anforderungen an das Vorliegen eines Zulassungsgrundes selbst werden insbesondere dann in verfassungswidriger Weise überspannt, wenn das Gericht zur Ablehnung der Zulassung in einer sachlichen Tiefe argumentiert oder argumentieren müsste, die dem eigentlichen Rechtsmittelverfahren vorbehalten ist. Dies wird dem Charakter des Zulassungsverfahrens nicht gerecht und versperrt unzulässig den Zugang zur nächsten Instanz, in der eine vertiefte Auseinandersetzung mit den aufgeworfenen Fragen stattfinden müsste. Steht wie hier ein Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 4 VwGO in Rede, wird dann nicht nur die Möglichkeit des Berufungsverfahrens abgeschnitten, sondern kann zugleich der Rechtsweg zum Bundesverwaltungsgericht als der zur abschließenden fachgerichtlichen Klärung rechtsgrundsätzlicher Fragen des Bundesrechts zuständigen Instanz versperrt sein6.
Für die Handhabung der Anforderungen an Darlegung und Vorliegen von Zulassungsgründen ergeben sich daraus für die verschiedenen Zulassungsgründe je eigene verfassungsrechtliche Anforderungen.
Der in § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO genannte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils wurde verfassungsrechtlich dahingehend konkretisiert, dass die Berufung zuzulassen ist, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird7. Die Handhabung des Zulassungsgrundes ernstlicher Zweifel ist demgemäß dann mit Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbar, wenn das Gericht in sachlich nicht mehr zu rechtfertigender Weise und damit objektiv willkürlich verneint, dass schlüssige Gegenargumente gegen einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung bestehen8.
Der Berufungs- und Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache wird verfassungsrechtlich unbedenklich dahingehend ausgelegt, dass es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage – bei der Berufungszulassung auch auf eine solche Tatsachenfrage9 – ankommen muss, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf10.
Allerdings dürfen die Anforderungen an das Vorliegen dieser Voraussetzungen von Verfassungs wegen nicht unzumutbar überspannt werden. Insbesondere darf die Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage nicht in sachlich nicht mehr zu rechtfertigender Weise und damit objektiv willkürlich verneint werden. So ist zwar verfassungsrechtlich unbedenklich, Rechtsfragen, die höchstrichterlich hinreichend geklärt sind, als nicht klärungsbedürftig anzusehen11 und einen Klärungsbedarf auch dann zu verneinen, wenn die Frage durch die Rechtsprechung des obersten Bundesgerichts eines anderen Gerichtszweigs geklärt ist12. Hat ein Bundesgericht eine Rechtsfrage bereits geklärt, kann sich weiterer Klärungsbedarf jedoch etwa dann ergeben, wenn neue Argumente vorgebracht werden können, die das Bundesgericht zu einer Überprüfung seiner Auffassung veranlassen könnten13. Mit Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar kann die Verneinung weiteren Klärungsbedarfs insbesondere dann sein, wenn zwischenzeitlich das Bundesverfassungsgericht, ein anderes Bundesgericht, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte oder auch der Gerichtshof der Europäischen Union eine Entscheidung getroffen hat, aus der sich neue Argumente ergeben14.
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wurde im hier entschiedenen Fall der Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts15 nicht gerecht. Das Oberverwaltungsgericht hat durch seine Handhabung der Zulassungsanforderungen den Zugang zur Berufungsinstanz in sachlich nicht zu rechtfertigender Weise erschwert und hat dadurch das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG verletzt:
Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts genügt den verfassungsrechtlichen Rechtsschutzanforderungen insofern nicht, als es angenommen hat, die Rüge des Beschwerdeführers, die Landesverordnung verletze das Zitiergebot, weil sie die zur Subdelegation ermächtigende Gesetzesbestimmung nicht nenne, begründe keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Gegen die Wirksamkeit der das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts tragenden Landesverordnung bestanden hinsichtlich der Wahrung des Zitiergebots (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) Bedenken, deren Schlüssigkeit im Sinne einer „ernstliche Zweifel“ begründenden Gegenargumentation hier nicht sachlich vertretbar abgelehnt werden konnte. Für die Annahme des Beschwerdeführers, die Landesverordnung sei wegen Verletzung des Zitiergebots nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unwirksam, weil sie die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nicht zitiere, gibt es Argumente, deren Schlüssigkeit nicht im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ernsthaft bezweifelt werden kann. Wortlaut und Systematik des Art. 80 Abs. 1 GG bieten Anhaltspunkte dafür, dass die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG anzugebende Rechtsgrundlage aus der Vorschrift der subdelegierenden Verordnung und der gesetzlichen Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung gemeinsam besteht. Davon geht heute auch das Schrifttum überwiegend aus. Das Bundesverfassungsgericht hatte hierzu bisher noch nicht entschieden. Indessen muss nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren. Der Verordnunggeber ist nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht frei, von mehreren Ermächtigungsgrundlagen, auf denen die Verordnung beruht, nur eine zu benennen16. Es erschien bisher keineswegs ausgeschlossen, dass dies auch für den Fall einer vertikalen Ermächtigungsmehrzahl gelten könnte, wie sie bei der Subdelegation besteht.
Die vom Oberverwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bundesgerichtshofs aus dem Jahre 1976 war offensichtlich nicht geeignet, die ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO daran auszuräumen, dass es Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG im Fall einer subdelegierten Verordnung genügt, allein die unmittelbar ermächtigende Verordnung zu zitieren. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs geht auf Wortlaut und Systematik von Art. 80 Abs. 1 GG nicht ein. Vor allem aber konnte sie, weil sie bereits im Jahre 1976 getroffen wurde, spätere Entwicklungen noch nicht berücksichtigen. Weder konnte sie das beständig zur Gegenauffassung neigende spätere Schrifttum kennen. Noch konnte sie die erst später durch das Bundesverfassungsgericht konkretisierten Funktionen des Zitiergebots und dessen Anforderungen im Fall einer Ermächtigungsmehrzahl berücksichtigen. Dass das vom Bundesverfassungsgericht inzwischen hervorgehobene Gebot, mehrere Ermächtigungsgrundlagen gemeinsam zu zitieren, nur für den Fall der horizontalen Ermächtigungsmehrzahl gilt, nicht aber für den Fall der Subdelegation, in dem eine vertikale Ermächtigungsmehrzahl besteht, war zuvor nicht derart offensichtlich, dass ernstliche Zweifel ausgeschlossen gewesen wären.
Aus den gleichen Gründen genügt die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts den verfassungsrechtlichen Rechtsschutzanforderungen auch insofern nicht, als es angenommen hat, die Rüge des Beschwerdeführers, die Landesverordnung verletze das Zitiergebot, weil sie die zur Subdelegation ermächtigende Norm nicht nenne, begründe keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat das Vorliegen auch dieses Zulassungsgrundes unter Verletzung von Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG verneint. Es hat unter schlichtem Hinweis auf die Entscheidung des Bundesgerichtshofs von 1976 in sachlich nicht mehr zu rechtfertigender Weise die Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage verneint. Zwar kann eine in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren auftretende Grundsatzfrage auch durch eine Entscheidung des Bundesgerichtshofs geklärt sein12. Hier konnten jedoch insbesondere infolge der späteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts neue Argumente vorgebracht werden, die zur Überprüfung der Auffassung des Bundesgerichtshofs Anlass gegeben hätten14. Erst nach der Entscheidung des Bundesgerichtshofs hat das Bundesverfassungsgericht die Anforderungen an das Zitiergebot konkretisiert und hat dabei Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG strenge Zitierungsanforderungen für den Fall der Ermächtigungsmehrzahl entnommen. Danach war es nicht mehr vertretbar, die Frage der Zitieranforderungen im Fall der Subdelegation als durch die Entscheidung des Bundesgerichtshofs aus dem Jahre 1976 geklärt anzusehen und so die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu verneinen. Hierzu hätte es vielmehr einer genauen Befassung mit der weiteren Entwicklung bedurft, die die Auslegung des Zitiergebots erfahren hat. Dabei hätten – freilich erst nach der Zulassung im Berufungsverfahren – vor allem die Zitierfunktionen im Fall horizontaler und vertikaler Ermächtigungsmehrzahl verglichen werden müssen.
Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie zulässig ist, unbegründet. Obwohl die Verfassungsbeschwerde zum Teil Erfolg hat, verbleibt es bei der Feststellung des Verfassungsverstoßes durch die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts17. Eine Aufhebung und Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht erübrigt sich, weil sicher absehbar ist, dass dieses bei einer erneuten Entscheidung über die verfassungswidrig gehandhabten Zulassungsgründe erneut und diesmal zu Recht zu dem Ergebnis gelangen würde, dass die Berufung nicht zuzulassen ist. Das Oberverwaltungsgericht könnte die Berufung auch dann nicht wegen ernstlicher Zweifel hinsichtlich der Reichweite des Zitiergebots oder grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zulassen, weil diese Frage jetzt durch den vorliegenden Beschluss des Bundesverfassungsgerichts geklärt ist und keine ernsthaften Zweifel daran verbleiben, dass die dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugrunde liegende Landesverordnung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vereinbar ist.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17
- vgl. BVerfGE 134, 106, 117 Rn. 34 m.w.N.; stRspr[↩]
- vgl. BVerfGE 125, 104, 137; 134, 106, 117 f. Rn. 34 m.w.N.; stRspr[↩]
- vgl. BVerfGE 125, 104, 139 m.w.N.[↩]
- vgl. BVerfGE 125, 104, 137; 134, 106, 117 f.[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.06.2005 – 1 BvR 2615/04, Rn. 23 f.; Beschluss vom 24.08.2010 – 1 BvR 2309/09, Rn. 13[↩]
- vgl. BVerfGE 125, 104, 140[↩]
- vgl. BVerfGE 110, 77, 83; 125, 104, 140; 134, 106, 118 Rn. 35 f.; BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 – 1 BvR 830/00, Rn. 15; vgl. aus der obergerichtlichen Rechtsprechung VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.05.2011 – 10 S 354/11 2; Bayerischer VGH, Beschluss vom 03.03.2016 – 10 ZB 14.844 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.05.2017 – 4 A 1504/15 2 f.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 24.05.2019 – 2 A 10610/19 2; Sächsisches OVG, Beschluss vom 12.04.2019 – 2 A 1155/18 3[↩]
- vgl. BVerfGE 110, 77, 83; 125, 104, 140; 134, 106, 118 Rn. 35 f.[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.08.2018 – 1 B 46.18, 1 PKH 34.18 5 m.w.N.[↩]
- vgl. BVerfGE 125, 104, 140; BVerfG, Beschluss vom 09.06.2016 – 1 BvR 2453/12, Rn.20; stRspr; BVerwG, Beschluss vom 04.05.2016 – 9 B 72.15 6 m.w.N.[↩]
- zu § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.06.2018 – 2 BvR 350/18, Rn. 17; stRspr[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.05.2016 – 9 B 72.15 8[↩][↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.05.2010 – 1 BvR 2643/07, Rn. 16; Beschluss vom 29.09.2010 – 1 BvR 2649/06, Rn. 29; Beschluss vom 28.04.2011 – 1 BvR 3007/07, Rn. 21; BVerfG, Beschluss vom 19.10.2011 – 2 BvR 754/10, Rn. 14[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.10.2011 – 2 BvR 754/10, Rn. 18[↩][↩]
- Nds. OVG, Beschluss vom 01.02.2017 – 7 LA 35/16[↩]
- vgl. BVerfGE 101, 1, 42; seitdem stRspr[↩]
- vgl. BVerfGE 134, 242, 320 f. Rn. 241 ff.[↩]
