Das Arbeits­früh­stück des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit der Bundesregierung

Ein „Dia­log der Staats­or­ga­ne„1 ist im Grund­ge­setz selbst ange­legt und als Aus­druck der Ver­pflich­tung der obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne zu gegen­sei­ti­ger Ach­tung, Rück­sicht­nah­me und Koope­ra­ti­on gänz­lich unge­eig­net, Zwei­fel an der Unvor­ein­ge­nom­men­heit der Rich­te­rin­nen und Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu begründen.

Das Arbeits­früh­stück des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit der Bundesregierung

Die Tei­lung der Gewal­ten, wie sie in Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG zum Aus­druck kommt, ist für das Grund­ge­setz ein tra­gen­des Orga­ni­sa­ti­ons- und Funk­ti­ons­prin­zip. Das Grund­ge­setz will die poli­ti­sche Macht­ver­tei­lung und die dar­aus sich erge­ben­de Mäßi­gung staat­li­cher Herr­schaft. Die­ser Grund­satz ist indes nicht streng durch­ge­führt. Viel­mehr sind die Gewal­ten in viel­fa­cher Wei­se auf­ein­an­der bezo­gen und mit­ein­an­der ver­schränkt. Nicht abso­lu­te Tren­nung der Gewal­ten ist dem Ver­fas­sungs­auf­bau des Grund­ge­set­zes zu ent­neh­men, son­dern gegen­sei­ti­ge Kon­trol­le und Begren­zung, damit die Staats­macht gemä­ßigt und die Frei­heit des Ein­zel­nen geschützt wird2. Die recht­spre­chen­de Gewalt ist aller­dings gegen Ein­wir­kun­gen stär­ker abge­schirmt als die ande­ren Gewal­ten3

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist Teil der recht­spre­chen­den Gewalt (vgl. Art. 92 GG) und zugleich obers­tes Ver­fas­sungs­or­gan4. Als sol­ches ist es in das grund­ge­setz­li­che Gewal­ten­tei­lungs­ge­fü­ge ein­ge­bun­den. Mit Blick auf die Art sei­ner Zustän­dig­kei­ten (Art. 93, 94, 100, 115g GG) und die Ver­bind­lich­keit sei­ner Ent­schei­dun­gen (vgl. Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. § 31 Abs. 1 und 2 BVerfGG) hat es als „Hüter der Ver­fas­sung„5 an der Aus­übung der obers­ten Staats­ge­walt teil6 und ist mit gesamt­staat­li­cher Ver­ant­wor­tung betraut7

Das Gebot der Ver­fas­sungs­or­gan­treue ver­pflich­tet die obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne bei der Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben zu gegen­sei­ti­ger Ach­tung, Rück­sicht­nah­me und Koope­ra­ti­on8. Mit Blick auf ihre gemein­sa­me Teil­ha­be an der gesamt­staat­li­chen Ver­ant­wor­tung und die damit ein­her­ge­hen­de Inte­gra­ti­ons­funk­ti­on ist das Ver­hält­nis der obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne auch jen­seits der eigent­li­chen Aus­übung ihrer jewei­li­gen Kom­pe­ten­zen auf wech­sel­sei­ti­ge Rück­sicht­nah­me und gegen­sei­ti­gen – insti­tu­tio­nel­len – Respekt ange­legt9, ohne dass damit eine Ver­pflich­tung zu inhalt­li­cher Ein­tracht oder ein all­ge­mei­nes Kri­tik­ver­bot ein­her­gin­gen10

Die­se durch die Leit­idee gesamt­staat­li­cher Inte­gra­ti­on gesteu­er­te Koope­ra­ti­on der obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne11 kommt unter ande­rem dar­in zum Aus­druck, dass der Prä­si­dent des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts regel­mä­ßig Reprä­sen­ta­ti­ons­auf­ga­ben zusam­men mit den Spit­zen der ande­ren obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne wahr­nimmt, so anläss­lich von Staats­ak­ten, Gedenk­stun­den oder Fei­er­lich­kei­ten der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land12. Tra­di­tio­nell wohnt zudem eine Dele­ga­ti­on des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts der Ver­ei­di­gung des Bun­des­prä­si­den­ten gemäß Art. 56 GG vor den ver­sam­mel­ten Mit­glie­dern des Bun­des­ta­ges und des Bun­des­ra­tes bei13

Die regel­mä­ßi­gen Tref­fen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit der Bun­des­re­gie­rung zum Gedan­ken- und Erfah­rungs­aus­tausch sind Aus­druck die­ses Inter­organ­re­spekts sowie der koope­ra­ti­ven Gewal­ten­tei­lung des Grund­ge­set­zes. Glei­ches gilt für die regel­mä­ßig statt­fin­den­den Besu­che des Bun­des­prä­si­den­ten beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt14. Eben­so kommt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt immer wie­der mit Mit­glie­dern des Deut­schen Bun­des­ta­ges zusam­men, zuletzt etwa auf Ein­la­dung des Bun­des­tags­prä­si­den­ten mit dem Prä­si­di­um des Deut­schen Bun­des­ta­ges sowie Frak­ti­ons- und Aus­schuss­vor­sit­zen­den am 21.06.2021 in Ber­lin15. Auch hat in der lau­fen­den Legis­la­tur­pe­ri­ode ein Besuch von Abge­ord­ne­ten aus allen Frak­tio­nen des Deut­schen Bun­des­ta­ges – ein­schließ­lich der Frak­ti­on der Antrag­stel­le­rin – beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt statt­ge­fun­den16, ohne dass die Antrag­stel­le­rin dies bean­stan­det hätte. 

Sol­che Inter­ak­tio­nen zwi­schen den Gewal­ten tra­gen dazu bei, wech­sel­sei­ti­gen Abschlie­ßungs­ten­den­zen17, die in der Gewal­ten­tei­lung des Grund­ge­set­zes gera­de nicht gewollt sind, ent­ge­gen­zu­wir­ken und auf die­se Wei­se das gedeih­li­che Zusam­men­wir­ken der obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne mit Blick auf ihre jewei­li­ge gesamt­staat­li­che Ver­ant­wor­tung zu stärken. 

An der grund­sätz­li­chen Unge­eig­net­heit von Tref­fen zwi­schen dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und der Bun­des­re­gie­rung zur Begrün­dung von Befan­gen­heit der Mit­glie­der des Gerichts ändert sich nicht dadurch etwas, dass zum Zeit­punkt des streit­ge­gen­ständ­li­chen Tref­fens bei dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die vor­lie­gen­den Organ­streit­ver­fah­ren anhän­gig waren, an denen die Bun­des­kanz­le­rin bezie­hungs­wei­se die Bun­des­re­gie­rung als Antrags­geg­ne­rin­nen unmit­tel­bar betei­ligt sind.

Das Gericht ist per­ma­nent mit Ver­fah­ren befasst, wel­che das Han­deln der Bun­des­re­gie­rung – als Kol­le­gi­al­or­gan oder ein­zel­ner ihrer Mit­glie­der – oder ande­rer obers­ter Ver­fas­sungs­or­ga­ne betref­fen. Selbst­ver­ständ­lich ver­bie­tet es der Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung eben­so wie die ver­fas­sungs­recht­lich gemäß Art. 97 Abs. 1 GG ver­bürg­te Rol­le der Rich­te­rin­nen und Rich­ter als „nicht betei­lig­te Drit­te„18, anläss­lich von Tref­fen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit Mit­glie­dern der obers­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne über kon­kre­te Ver­fah­ren – noch dazu sol­che, an denen die­se Ver­fas­sungs­or­ga­ne betei­ligt sind – zu spre­chen. Eben­so gebie­tet es die Ver­pflich­tung der Ver­fas­sungs­or­ga­ne zu gegen­sei­ti­gem Respekt und Rück­sicht­nah­me, dass die Mit­glie­der der ande­ren Ver­fas­sungs­or­ga­ne ihrer­seits davon abse­hen, anhän­gi­ge Ver­fah­ren mit dem Gericht zu erör­tern. Jeden­falls in die­sem Umfang begrün­det die Anru­fung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Klä­rung einer ver­fas­sungs­recht­li­chen Strei­tig­keit eine beson­de­re Ver­pflich­tung der ande­ren Ver­fas­sungs­or­ga­ne zur Respek­tie­rung der dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zuge­wie­se­nen Stel­lung19

Der Umstand allein, dass Ver­fah­ren unter Betei­li­gung von Ver­fas­sungs­or­ga­nen bei dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt anhän­gig sind, führt indes nicht dazu, dass von Zusam­men­künf­ten mit die­sen im Rah­men des insti­tu­tio­na­li­sier­ten Inter­or­gan­aus­tauschs abge­se­hen wer­den müss­te. Dage­gen spricht bereits, dass andern­falls der­ar­ti­ge – der Gewal­ten­ver­schrän­kung Rech­nung tra­gen­de – Gesprä­che gene­rell unmög­lich wür­den. Zudem käme in einem Ver­zicht auf der­ar­ti­ge Gesprä­che ein Miss­trau­en gegen­über den Mit­glie­dern des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum Aus­druck, das dem grund­ge­setz­lich und ein­fach­recht­lich vor­aus­ge­setz­ten Bild des Ver­fas­sungs­rich­ters wider­spricht. Ins­be­son­de­re die Bestim­mun­gen über die Wahl der Rich­te­rin­nen und Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts (Art. 94 Abs. 1 GG, §§ 3 ff. BVerfGG) gehen davon aus, dass die­se über jene Unab­hän­gig­keit und Distanz ver­fü­gen, die sie befä­hi­gen, in Unvor­ein­ge­nom­men­heit und Objek­ti­vi­tät zu ent­schei­den20 und sich gegen­über poli­ti­schen Begehr­lich­kei­ten resis­tent zu zei­gen21. Es ist fern­lie­gend anzu­neh­men, dass ein Gedan­ken- und Erfah­rungs­aus­tauch, wel­chen die Rich­te­rin­nen und Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in dem insti­tu­tio­nel­len Rah­men, in den sie gestellt sind22, mit Mit­glie­dern ande­rer Ver­fas­sungs­or­ga­ne pfle­gen, dar­an etwas zu ändern vermag.

Soweit die Antrag­stel­le­rin selbst dar­auf ver­weist, dass auch nach ihrer Auf­fas­sung „Ver­fas­sungs­or­ga­ne in einem bestimm­ten Aus­tausch ste­hen dür­fen und müs­sen“, und ledig­lich auf die beson­de­re zeit­li­che Nähe des Tref­fens des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit der Bun­des­re­gie­rung zu der münd­li­chen Ver­hand­lung in den vor­lie­gen­den Organ­streit­ver­fah­ren am 21.07.2021 abstellt, recht­fer­tigt dies kei­ne abwei­chen­de Beur­tei­lung. Dass allein die zeit­li­che Nähe die­ses Tref­fens ohne irgend­ei­nen inhalt­li­chen Bezug zur münd­li­chen Ver­hand­lung dazu füh­ren soll, dass die Rich­te­rin­nen und Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht mehr über die inne­re Unab­hän­gig­keit und Distanz ver­fü­gen, die sie befä­higt, über die Gegen­stän­de der vor­lie­gen­den Organ­streit­ver­fah­ren unvor­ein­ge­nom­men und objek­tiv zu ent­schei­den, ist nicht nach­voll­zieh­bar. Auch inso­weit besteht bei ver­nünf­ti­ger Wür­di­gung offen­kun­dig kein Anlass, an der Unpar­tei­lich­keit der abge­lehn­ten Rich­te­rin­nen und Rich­ter zu zweifeln. 

Dem steht nicht ent­ge­gen, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in Bezug auf Äuße­run­gen von Rich­te­rin­nen und Rich­tern in der Öffent­lich­keit ent­schie­den hat, dass umso mehr Anlass für Zurück­hal­tung und Mäßi­gung bestehen kann (§ 39 i.V.m. § 69 DRiG), je grö­ßer die zeit­li­che Nähe zu einem anhän­gi­gen Ver­fah­ren ist23, weil der Ein­druck der Vor­fest­le­gung aus der maß­geb­li­chen Sicht der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten umso eher ent­ste­hen kann, je enger der zeit­li­che Zusam­men­hang mit einem sol­chen Ver­fah­ren ist. Denn das Zeit­mo­ment ist selbst in die­sem Fall für die Beur­tei­lung der Besorg­nis der Befan­gen­heit gemäß § 19 BVerfGG nicht allein maß­geb­lich. Erfor­der­lich ist viel­mehr stets eine Gesamt­wür­di­gung von Inhalt, Form und Rah­men (Ort, Adres­sa­ten­kreis) der jewei­li­gen Äuße­rung sowie dem sach­li­chen und zeit­li­chen Bezug zu einem anhän­gi­gen Ver­fah­ren24. Hier fehlt es vor dem Hin­ter­grund der oben dar­ge­stell­ten Funk­ti­on die­ser Gesprä­che und der Ver­pflich­tung der Ver­fas­sungs­or­ga­ne zu wech­sel­sei­ti­gem Respekt auch aus der Per­spek­ti­ve der Antrag­stel­le­rin bereits an jedem sach­li­chen Bezug des Tref­fens des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit der Bun­des­re­gie­rung zu den Gegen­stän­den der Organstreitverfahren. 

Soweit die Antrag­stel­le­rin anzu­deu­ten scheint, dass die streit­ge­gen­ständ­li­che Ein­la­dung der Bun­des­kanz­le­rin an die Rich­te­rin­nen und Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts gera­de aus Anlass der vor­lie­gen­den Organ­streit­ver­fah­ren aus­ge­spro­chen wor­den sei, han­delt es sich um eine Mut­ma­ßung ohne sach­li­chen Hin­ter­grund. Ins­be­son­de­re ver­mag der Umstand, dass die Ein­la­dung durch die Bun­des­kanz­le­rin erfolg­te, nach­dem die Ver­fah­ren anhän­gig gemacht wor­den waren, den von der Antrag­stel­le­rin ange­deu­te­ten inne­ren Zusam­men­hang erkenn­bar nicht zu begrün­den. Tref­fen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit der Bun­des­re­gie­rung zum Zwe­cke des Gedan­ken- und Erfah­rungs­aus­tauschs zwi­schen den Ver­fas­sungs­or­ga­nen sind, wie gezeigt, seit vie­len Jah­ren Tra­di­ti­on, wobei die Ein­la­dung mal durch das eine, mal durch das ande­re der bei­den Ver­fas­sungs­or­ga­ne erfolgt25

Der Ver­weis der Antrag­stel­le­rin auf §§ 39, 69 DRiG und die „Ver­hal­tens­leit­li­ni­en für Rich­te­rin­nen und Rich­ter des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts“ führt nicht wei­ter. Inwie­weit sich aus die­sem Ver­weis über das Vor­ste­hen­de hin­aus wei­te­re Grün­de für die Annah­me der Besorg­nis der Befan­gen­heit der abge­lehn­ten Rich­te­rin­nen und Rich­ter erge­ben könn­ten, wird von der Antrag­stel­le­rin nicht dar­ge­legt und ist auch ansons­ten nicht ersichtlich. 

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 2 BvE 4/​20

  1. vgl. Bro­cker, in: Epping/​Hillgruber, Beck­OK GG, Art. 44 Rn. 14.3 <Mai 2021> zum par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht[]
  2. vgl. BVerfGE 3, 225 <247> 7, 183 <188> 9, 268 <279> 22, 106 <111> 34, 52 <59> 95, 1 <15> 139, 321 <361 f. Rn. 125> 147, 50 <138 Rn. 228>[]
  3. vgl. BVerfGE 7, 183 <188>[]
  4. vgl. BVerfGE 7, 1 <14> vgl. auch Denk­schrift des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 27.06.1952, JöR n.F. 6 <1957>, S. 144 <145>[]
  5. vgl. Denk­schrift des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 27.06.1952, JöR n.F. 6 <1957>, S. 144 <145>[]
  6. vgl. Leib­holz, JöR n.F. 6 <1957>, S. 110 <111> Hes­se, Grund­zü­ge des Ver­fas­sungs­rechts der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, 20. Aufl.1995, Rn. 566, 669; Detter­beck, in: Sachs, GG, 9. Aufl.2021, Art. 93 Rn. 7[]
  7. vgl. Kischel, in: Isensee/​Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 69 Rn. 80; vgl. auch Schen­ke, Die Ver­fas­sungs­or­gan­treue, 1977, S. 119 f.[]
  8. vgl. BVerfGE 12, 205 <254> 35, 193 <199> 36, 1 <15> 45, 1 <39> 89, 155 <191> 90, 286 <337> 143, 101 <144 Rn. 143>[]
  9. vgl. Schen­ke, Die Ver­fas­sungs­or­gan­treue, 1977, S. 27; Hes­se, Grund­zü­ge des Ver­fas­sungs­rechts der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, 20. Aufl.1995, Rn. 567[]
  10. vgl. Voß­kuh­le, NJW 1997, S. 2216 <2217 f.> zur Kri­tik am Gericht auch Roel­le­cke, NJW 2001, S. 2924 <2930>[]
  11. vgl. Schen­ke, Die Ver­fas­sungs­or­gan­treue, 1977, S. 27[]
  12. vgl. nur BVerfG, Pres­se­mit­tei­lung Nr. 33/​2020 vom 07.05.2020; Pres­se­mit­tei­lung Nr. 77/​2019 vom 08.11.2019; Pres­se­mit­tei­lung Nr. 7/​2017 vom 24.01.2017[]
  13. vgl. nur BVerfG, Pres­se­mit­tei­lung Nr.20/2017 vom 22.03.2017[]
  14. vgl. nur BVerfG, Pres­se­mit­tei­lung Nr. 47/​2017 vom 21.06.2017; Pres­se­mit­tei­lung Nr. 72/​2012 vom 18.10.2012; Pres­se­mit­tei­lung Nr. 102/​2010 vom 11.11.2010[]
  15. vgl. BVerfG, Pres­se­mit­tei­lung Nr. 52/​2021 vom 22.06.2021[]
  16. vgl. BVerfG, Pres­se­mit­tei­lung Nr. 21/​2019 vom 26.03.2019[]
  17. vgl. Möl­lers, in: Jestaedt/​Suzuki, Ver­fas­sungs­ent­wick­lung II, S. 39 <68>[]
  18. vgl. BVerfGE 3, 377 <381> 4, 331 <346> 133, 168 <202 Rn. 62> m.w.N.[]
  19. vgl. Schen­ke, Die Ver­fas­sungs­or­gan­treue, 1977, S. 130 ff.[]
  20. vgl. BVerfGE 35, 171 <173 f.> 108, 122 <129> 148, 1 <6 Rn. 18>[]
  21. vgl. Kischel, in: Isensee/​Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 69 Rn. 80[]
  22. vgl. BVerfGE 142, 9 <17 Rn. 23> 142, 18 <24 Rn. 21>[]
  23. vgl. BVerfGE 20, 9 <15 f.> 73, 330 <337, 339> 99, 51 <57> BVerfG, Beschluss vom 11.10.2011 – 2 BvR 1010/​10, Rn. 23[]
  24. vgl. BVerfGE 35, 246 <253 f.> BVerfG, Beschluss vom 11.10.2011 – 2 BvR 1010/​10, Rn. 23; jeweils m.w.N.[]
  25. vgl. nur BVerfG, Pres­se­mit­tei­lung Nr. 106/​2007 vom 02.11.2007 zum erst­ma­li­gen Tref­fen am Sitz des Gerichts in Karls­ru­he[]