Der untätige Bundestagsausschuss

Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ist ein Antrag im Organstreitverfahren nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

Der untätige Bundestagsausschuss

Der Organstreit dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, hingegen nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns1.

Erforderlich ist, dass Antragsteller und Antragsgegner in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig sind2. Der Antragsteller muss durch die angegriffene Maßnahme in seinem durch die Verfassung geschützten Rechtskreis konkret betroffen sein3.

Handlungen, die nur vorbereitenden oder vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus4.

Vorliegend ist insbesondere fraglich, ob die erforderliche Antragsbefugnis gegeben ist. Zwar hat der Initiant eines Gesetzgebungsverfahrens Anspruch auf Beratung und Beschlussfassung seiner Vorlage5. Dieser Anspruch ergibt sich aus dem Wesen des Gesetzesinitiativrechts und gilt für alle gemäß Art. 76 Abs. 1 GG Initiativberechtigten gleichermaßen6. Der Befassungsanspruch des Gesetzesinitianten richtet sich aber gegen das Plenum des Bundestages, das als Organ der Gesetzgebung die Gesetze gemäß Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG beschließt7. Demgegenüber ist die Beratung eines Gesetzentwurfs durch die Ausschüsse des Bundestages als bloß vorbereitende Handlung des parlamentarischen Innenbereichs zu qualifizieren.

Einer Verletzung der aus Art. 76 Abs. 1 GG folgenden – prozessstandschaftlich geltend gemachten – Befassungsrechte des Bundestages könnte entgegenstehen, dass die Ausschüsse die Wahrnehmung der dem Plenum obliegenden Rechte und Pflichten zur Beratung und Beschlussfassung von Gesetzentwürfen nicht blockieren können. Das wird nicht nur durch die Rechtspflicht zur baldigen Erledigung überwiesener Vorlagen (§ 62 Abs. 1 Satz 1 GO-BT) verhindert, der die Ausschüsse sich nicht entziehen dürfen8. Hinzu kommt, dass gemäß § 62 Abs. 2 GO-BT zehn Sitzungswochen nach Überweisung auf Antrag einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages ein Bericht über den Stand der Beratungen im Ausschuss gegenüber dem Bundestag zu erfolgen hat, der auf deren Verlangen auf die Tagesordnung des Bundestages zu setzen ist. Dabei ist der Bundestag nicht gehindert, dem Ausschuss Fristen für die weitere Beratung einer Gesetzesvorlage vorzugeben. Vor allem aber eröffnet § 80 Abs. 2 GO-BT dem Bundestag die Möglichkeit, auf Antrag einer Fraktion oder von fünf vom Hundert seiner Mitglieder mit einer Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder den Eintritt in die zweite Lesung einer Gesetzesvorlage ohne Ausschussüberweisung zu beschließen9. Damit kann das Plenum des Bundestages seinen verfassungsrechtlichen Befassungspflichten Rechnung tragen, ohne das Ergebnis der Ausschussberatungen abwarten zu müssen. Dies spricht dafür, dass es sich bei den Regelungen der Geschäftsordnung des Bundestages zur Beteiligung der Ausschüsse am Gesetzgebungsverfahren um bloßes parlamentarisches Binnenrecht handelt.

Dem Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung steht im hier entschiedenen Fall jedenfalls entgegen, dass ein auf Beratung und Beschlussfassung über die vorgelegten Gesetzentwürfe gerichteter Verpflichtungsantrag im Hauptsacheverfahren offensichtlich unbegründet wäre. Unabhängig davon, welche Folgerungen für die verfassungsrechtliche Pflichtenstellung des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz des Deutschen Bundestages aus Art. 76 Abs. 1 GG abzuleiten sind, ist dem Vorbringen der antragstellenden Bundestagsfraktion eine zu ihren Lasten missbräuchliche Handhabung des Gesetzesinitiativrechts und damit eine Verletzung des Befassungsanspruchs des Gesetzesinitianten nicht zu entnehmen.

Aus dem Gesetzesinitiativrecht und dem systematischen Zusammenhang des Art. 76 Abs. 1 zu Art. 77 Abs. 1 und Art. 78 GG folgt das Recht des Initianten, “dass das Gesetzgebungsorgan sich mit seinem Vorschlag beschäftigt. Es muss darüber beraten und Beschluss fassen”10. Dabei kommt der öffentlichen Beratung eines Gesetzentwurfs als Teil der politischen Willensbildung ein Eigenwert auch dann zu, wenn der Initiant mit seinem Gesetzesvorschlag scheitert. Von einer Verletzung des Befassungsanspruchs ist auszugehen, wenn die Beratung und Beschlussfassung eines Gesetzentwurfs ohne sachlichen Grund gänzlich oder auf unbestimmte Zeit verweigert wird11.

In zeitlicher Hinsicht beinhaltet das Befassungsrecht des Gesetzesinitianten die Pflicht der Gesetzgebungsorgane, über Vorlagen “in angemessener Frist” zu beraten und Beschluss zu fassen. Soweit Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG diese Pflicht ausdrücklich nur auf Gesetzesvorlagen des Bundesrates bezieht, handelt es sich um die deklaratorische Feststellung einer gegenüber allen Initiativberechtigten gleichermaßen bestehenden Pflicht12. Durch die mit der Verfassungsreform von 1994 in das Grundgesetz aufgenommene Regelung des Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG sollte lediglich der “Gefahr einer verzögerlichen Behandlung von Vorlagen” des Bundesrates durch den Bundestag entgegengewirkt und “aus Gründen der Rechtsklarheit die ohnehin bestehende verfassungsrechtliche Pflicht, dass der Bundestag in angemessener Zeit zu beraten und zu beschließen hat”, im Grundgesetz hervorgehoben werden13.

Allerdings enthält das Grundgesetz keine konkreten Vorgaben zur Bestimmung der Angemessenheit der Dauer einer Gesetzesberatung. Ebenso wenig lassen sich der Geschäftsordnung des Bundestages Anhaltspunkte zur Konkretisierung der Frist entnehmen, die hinsichtlich der Beratung einer konkreten Gesetzesvorlage als angemessen angesehen werden kann. Dies ist Konsequenz des Umstandes, dass letztlich eine abstrakte Bestimmung der Angemessenheit der Dauer einer konkreten Gesetzesberatung nicht möglich ist14, Dezember 2008)). Stattdessen bedarf es einer Berücksichtigung sämtlicher Umstände des jeweiligen Einzelfalles sowohl hinsichtlich des konkreten Gesetzentwurfs (Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife) als auch hinsichtlich weiterer die Arbeitsabläufe des Parlaments beeinflussender Faktoren (Bearbeitung sonstiger Gesetzesvorlagen oder anderer Parlamentsangelegenheiten). Dabei ist es grundsätzlich dem Parlament vorbehalten, die Prioritäten bei der Bearbeitung der ihm vorliegenden Angelegenheiten selbst zu bestimmen15. Insbesondere folgt aus dem Befassungsanspruch des Gesetzesinitianten keine Pflicht des Ausschusses oder des Bundestages, über sämtliche vorliegenden Gesetzesvorhaben innerhalb einer Legislaturperiode abschließend zu entscheiden. Vielmehr ist hinzunehmen, dass vorliegende Gesetzentwürfe mit dem Ende der Legislaturperiode der Diskontinuität anheimfallen können (vgl. § 125 Satz 1 GO-BT).

Daher wird eine Verletzung des Anspruchs des Initianten auf Beratung und Beschlussfassung über seinen Gesetzentwurf allenfalls in Ausnahmefällen in Betracht kommen. Denkbar ist dies, wenn die Behandlung eines Gesetzentwurfs erkennbar ohne jeden sachlichen Grund verschleppt und auf diese Weise versucht wird, das Gesetzesinitiativrecht zu entleeren. Dies kann der Fall sein, wenn eine Gesetzesvorlage in einen Ausschuss “begraben” und auf dieser Grundlage deren Behandlung im Plenum verhindert wird16. Wann über ein Gesetzesvorhaben abzustimmen ist, bestimmt sich allerdings – wie der vorliegende Fall zeigt – gerade in politisch und gesellschaftlich umstrittenen Zusammenhängen auch nach Gesichtspunkten, die in stärkerem Maße das Ergebnis einer politischen Mehrheitsbildung als dasjenige einer rechtlich strukturierten und gerichtlich überprüfbaren Entscheidung sind. An eine Grenze stößt dieser politische Gestaltungsspielraum erst dort, wo ein Missbrauch zu Lasten parlamentarischer Minderheiten vorliegt.

Davon ausgehend kann vorliegend eine Verletzung des Gesetzesinitiativrechts nicht festgestellt werden. Zwar fehlt es bisher an einer Beschlussfassung über die streitgegenständlichen Gesetzesvorlagen zur Einführung des Rechts auf Eheschließung für gleichgeschlechtliche Paare. Auch wurde die Behandlung dieser Gesetzentwürfe durch den Antragsgegner seit der öffentlichen Anhörung am 28.09.2015 in einer Vielzahl von Fällen streitig vertagt. Daher muss nunmehr damit gerechnet werden, dass die Gesetzesvorlagen der Diskontinuität (vgl. § 125 Satz 1 GO-BT) unterfallen werden. Gleichwohl kann nach dem derzeitigen Verfahrensstand weder eine willkürliche Verschleppung der Beschlussfassung über die streitgegenständlichen Gesetzesvorlagen noch eine Entleerung des Gesetzesinitiativrechts der antragstellenden Bundestagsfraktion festgestellt werden.

Gegen die Annahme einer Verschleppung der Beschlussfassung über die streitgegenständlichen Gesetzentwürfe ohne jeden sachlichen Grund spricht im vorliegenden Fall nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts auch, dass – auch nach der Darstellung der antragstellenden Bundestagsfraktion – die regelmäßige Vertagung der Beratung und Beschlussfassung der vorgelegten Gesetzentwürfe durch den Antragsgegner Teil eines nicht abgeschlossenen politischen Meinungsbildungs- und Abstimmungsprozesses gewesen sein könnte. So trägt die antragstellenden Bundestagsfraktion selbst vor, sie habe bis März 2017 nicht von einer Blockade ihrer Gesetzesvorlage ausgehen können, zumal auch in der mehrheitlich ablehnenden Unionsfraktion unterschiedliche Positionen erkennbar gewesen seien. Dem entspricht, dass in den Plenardebatten des Bundestages Vertreter der Regierungskoalition mehrfach zusätzlichen Zeit- und Beratungsbedarf reklamierten. Beispielsweise erklärte der Abgeordnete Kaufmann (CDU/CSU) in der 155. Sitzung des Bundestages am 18.02.2016 bei der Beratung eines der Berichte des Antragsgegners gemäß § 62 Abs. 2 GO-BT: “Wir brauchen Zeit […]. Geben Sie uns Zeit, die noch Zögernden mitzunehmen und zu überzeugen, und setzen Sie uns nicht monatlich mit Schaufensteranträgen unter Druck […]”17. In der Aktuellen Stunde zum Thema “Ehe für alle” vom 08.03.2017 führte der Abgeordnete Brunner (SPD) aus: “Deshalb verhandeln wir mit unserem Koalitionspartner […]. Wir verhandeln, um das, was wir im Koalitionsvertrag vereinbart haben, […] auch umzusetzen, also hier in diesem Hause gemeinsam zu beschließen, dass die Ehe für alle Wirklichkeit wird”18. Vor diesem Hintergrund erscheint es denkbar, dass der Verzicht auf die Beschlussfassung über die streitgegenständlichen Gesetzentwürfe mit dem Ziel der Herstellung oder Verbreiterung einer mehrheitlichen Unterstützung für das Projekt der gleichgeschlechtlichen Ehe und damit nicht ohne sachlichen Grund erfolgte. Dass angesichts des Fehlens einer Verständigung auf den von der SPD angekündigten Gesetzentwurf zu diesem Thema in der Sitzung des Koalitionsausschusses der die Regierung tragenden Fraktionen vom 29./30.03.2017 wohl nicht mehr davon ausgegangen werden kann, dass diese Bemühungen innerhalb der laufenden Legislaturperiode zu einem Erfolg führen, ändert hieran nichts. Die erneuten Vertagungen der streitgegenständlichen Gesetzentwürfe in den Sitzungen des Antragsgegners vom 26.04.2017; und vom 17.05.2017 sind ersichtlich Konsequenz des (bisherigen) Scheiterns der Einigungsbemühungen innerhalb der Regierungskoalition und vermögen für sich genommen den Vorwurf willkürlicher Verschleppung der Beschlussfassung nicht zu begründen.

Einer Verletzung des Gesetzesinitiativrechts aus Art. 76 Abs. 1 GG steht ferner entgegen, dass die streitgegenständlichen Gesetzentwürfe Gegenstand mehrfacher und ausführlicher Beratungen im Plenum des Deutschen Bundestages waren. Die Gesetzentwürfe der beigetretenen19 und der antragstellenden Bundestagsfraktion20 wurden zunächst bei deren Einbringung am 19.12 201321 und am 18.06.201522 diskutiert. Der Gesetzentwurf des Bundesrates23 wurde am 10.11.2016 im Plenum des Bundestages gemeinsam mit dem Bericht des Antragsgegners gemäß § 62 Abs. 2 GO-BT zu den Gesetzentwürfen der antragstellenden und der beigetretenen Bundestagsfraktion beraten24. Darüber hinaus wurden die Gesetzentwürfe im Rahmen weiterer Beratungen über die Berichte des Antragsgegners gemäß § 62 Abs. 2 GO-BT am 18.02.201625 und am 17.05.201726 behandelt. Außerdem führte der Antragsgegner am 28.09.2015 eine öffentliche Anhörung zu den Gesetzentwürfen der beiden Bundestagsfraktionen durch. Schließlich fand am 8.03.2017 zum Regelungsgegenstand der Gesetzentwürfe eine Aktuelle Stunde “Ehe für alle” im Plenum des Deutschen Bundestages statt27. Selbst nach Einschätzung der antragstellenden Bundestagsfraktion ist der Inhalt der Gesetzentwürfe damit “bis zum Überdruss aller Beteiligten” erörtert worden.

Angesichts dieser Abläufe ist aber für die Annahme eines “Leerlaufens” des Gesetzesinitiativrechts im vorliegenden Fall kein Raum. Der Bundestag hat sich mit den Gesetzentwürfen mehrfach intensiv befasst; die Gesetzesinitianten hatten die Möglichkeit, öffentlich die Inhalte der von ihnen vorgelegten Gesetzentwürfe vorzutragen und zu begründen und dadurch auf die politische Willensbildung Einfluss zu nehmen. Zugleich waren die übrigen im Bundestag vertretenen Parteien gezwungen, sich zu den vorgelegten Gesetzentwürfen zu positionieren. Vor diesem Hintergrund vermag allein der Umstand, dass es bisher nicht zu einer abschließenden Beschlussfassung über die Gesetzentwürfe gekommen ist, die Annahme einer Entleerung des Gesetzesinitiativrechts nicht zu rechtfertigen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 14. Juni 2017 – 2 BvQ 29/17

  1. vgl. BVerfGE 73, 1, 29 f.; 80, 188, 212; 104, 151, 193 f.; 118, 244, 257; 126, 55, 67 f.; 138, 256, 258 f. Rn. 4; stRspr []
  2. vgl. BVerfGE 20, 18, 23 f.; 27, 152, 157 []
  3. vgl. BVerfGE 1, 208, 228 f.; 13, 123, 125; 124, 161, 185; 138, 45, 60 Rn. 27 []
  4. vgl. BVerfGE 68, 1, 74 f.; 97, 408, 414; 120, 82, 96; 138, 45, 60 Rn. 27; 140, 115, 142 Rn. 66 []
  5. vgl. BVerfGE 1, 144, 153; 2, 143, 173; 84, 304, 329; 112, 363, 366 []
  6. vgl. BVerfGE 1, 144, 153 f., 161; Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 76 Rn. 49; Brüning, in: Bonner Kommentar, Art. 76 Rn. 114, 156, August 2016; Mann, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 31; Masing, in: v. Mangoldt/Klein, GG, 6. Aufl.2010, Art. 76 Rn. 76; a.A.: Hartmann, ZG 2008, S. 42, 48 []
  7. vgl. BVerfGE 1, 144, 153 f.; Brüning, in: Bonner Kommentar, Art. 76 Rn. 166 f., August 2016; Dietlein, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl.2013, Art. 76 Rn. 40; Mann, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 33; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 24 []
  8. vgl. BVerfGE 1, 144, 154 []
  9. vgl. Ritzel/Bücker/Schreiner/Winkelmann, Handbuch für die Parlamentarische Praxis, § 62 GO-BT, Anm. II. 2., Dezember 2008 []
  10. BVerfGE 1, 144, 153; vgl. Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl.2012, Art. 76 Rn. 4; Kersten, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 76 Rn. 62, September 2016 []
  11. vgl. BVerfGE 1, 144, 153 f. []
  12. vgl. Brüning, in: Bonner Kommentar, Art. 76 Rn. 162, August 2016; Mann, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 31; Masing, in: v. Mangoldt/Klein, GG, 6. Aufl.2010, Art. 76 Rn. 77; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 24, 86 []
  13. vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 05.11.1993, BT-Drs. 12/6000, S. 37 []
  14. vgl. Auslegungsentscheidung des Geschäftsordnungsausschusses des Deutschen Bundestages vom 11.12 2003, abgedruckt bei Ritzel/Bücker/Schreiner/Winkelmann, Handbuch für die Parlamentarische Praxis, § 62 GO-BT, dort unter Anm. I. 1.a []
  15. vgl. zum Ganzen Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 76 Rn. 98; Brüning, in: Bonner Kommentar, Art. 76 Rn. 162, August 2016; Kersten, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 76 Rn. 65, September 2016; Mann, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 35; Masing, in: v. Mangoldt/Klein, GG, 6. Aufl.2010, Art. 76 Rn. 83; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl.2014, Art. 76 Rn. 87 []
  16. vgl. BVerfGE 1, 144, 154 f. []
  17. vgl. Plenarprotokoll 18/155 vom 18.02.2016, S. 15274 f. []
  18. vgl. Plenarprotokoll 18/220 vom 08.03.2017, S. 22040 f. []
  19. BT-Drs. 18/8 []
  20. BT-Drs. 18/5098 []
  21. vgl. Plenarprotokoll 18/6, S. 299 ff. []
  22. vgl. Plenarprotokoll 18/112, S. 10730 ff. []
  23. BT-Drs. 18/6665 []
  24. vgl. Plenarprotokoll 18/199, S.19893 ff. []
  25. vgl. Plenarprotokoll 18/155, S. 15273 ff. []
  26. vgl. Plenarprotokoll 18/233, S. 23549 ff. []
  27. vgl. Plenarprotokoll 18/220, S. 22031 ff. []