Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss – und sei­ne Kom­pe­ten­zen im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren

Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be für die Kom­pe­ten­zen des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses erge­ben sich aus Art.20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG.

Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss – und sei­ne Kom­pe­ten­zen im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren

Die Kom­pe­ten­zen des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses und ihre Gren­zen sind in der Ver­fas­sung nicht aus­drück­lich gere­gelt. Sie erge­ben sich aber aus sei­ner Funk­ti­on und Stel­lung im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren und sind in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts geklärt 1.

Die Ein­rich­tung des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses beruht auf der bun­des­staat­li­chen Aus­ge­stal­tung des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens 2. Gemäß Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG wer­den die Bun­des­ge­set­ze vom Bun­des­tag beschlos­sen. Danach sind sie unver­züg­lich dem Bun­des­rat zuzu­lei­ten (Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG), dem im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren Mit­wir­kungs­rech­te zukom­men (Art. 50 GG). Der Bun­des­rat kann durch einen Ein­spruch oder die Ver­wei­ge­rung einer erfor­der­li­chen Zustim­mung Ein­fluss auf die Gesetz­ge­bung neh­men 3. Ver­wei­gert der Bun­des­rat einem zustim­mungs­pflich­ti­gen Gesetz die Zustim­mung, so kommt das Gesetz vor­erst nicht zustan­de (Art. 78 GG). In die­sem Fal­le kön­nen die in Art. 76 Abs. 1 GG genann­ten Initia­tiv­be­rech­tig­ten den Ver­mitt­lungs­aus­schuss anru­fen 4. Sofern der Ver­mitt­lungs­aus­schuss die Ände­rung oder Auf­he­bung des Geset­zes­be­schlus­ses vor­schlägt, hat der Bun­des­tag dar­über Beschluss zu fas­sen (Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG); der Bun­des­rat muss sodann erneut über eine Zustim­mung ent­schei­den. Für die Behand­lung des Vor­schla­ges des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses im Bun­des­tag gel­ten beson­de­re; vom übli­chen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zum Teil abwei­chen­de Rege­lun­gen. Nach § 10 Abs. 2 der Gemein­sa­men Geschäfts­ord­nung des Bun­des­ta­ges und des Bun­des­ra­tes für den Aus­schluss nach Arti­kel 77 des Grund­ge­set­zes (GO-Ver­mA) stimmt der Bun­des­tag nur über den Eini­gungs­vor­schlag ab, wobei zu dem Vor­schlag vor der Abstim­mung Erklä­run­gen abge­ge­ben wer­den kön­nen. Ein Antrag zur Sache ist indes nicht zuläs­sig, eine Debat­te über den Eini­gungs­vor­schlag somit grund­sätz­lich aus­ge­schlos­sen 5.

Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss hat kein eige­nes Geset­zes­in­itia­tiv­recht (Art. 76 Abs. 1 GG), son­dern ver­mit­telt zwi­schen den zuvor par­la­men­ta­risch bera­te­nen Rege­lungs­al­ter­na­ti­ven 6; über eine Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz ver­fügt er nicht. Viel­mehr gibt er Emp­feh­lun­gen für die Ent­schei­dun­gen der Gesetz­ge­bungs­or­ga­ne Bun­des­tag und Bun­des­rat ab 6; nach sei­ner Stel­lung im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zielt sei­ne Tätig­keit nur auf die Vor­be­rei­tung und Aus­ge­stal­tung eines Kom­pro­mis­ses 7. Die­se jeder Ver­mitt­lungs­tä­tig­keit inne­woh­nen­de fak­ti­sche Gestal­tungs­macht ist jedoch durch die ver­fas­sungs­recht­li­che Aus­ge­stal­tung des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens beschränkt 8. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss erar­bei­tet Ände­rungs­vor­schlä­ge, aus­ge­hend vom Anru­fungs­be­geh­ren, nur auf der Grund­la­ge des bis­he­ri­gen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens.

Das zum Anru­fungs­be­geh­ren füh­ren­de Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren wird durch die in die­ses ein­ge­führ­ten Anträ­ge und Stel­lung­nah­men der Abge­ord­ne­ten, aber auch des Bun­des­ra­tes sowie im Fal­le einer Regie­rungs­vor­la­ge gege­be­nen­falls der Bun­des­re­gie­rung bestimmt 9. Dabei kommt es nicht dar­auf an, ob und in wel­cher Form der Bun­des­tag die Anträ­ge und Stel­lung­nah­men in sei­nem Geset­zes­be­schluss berück­sich­tigt 9. Der Ver­mitt­lungs­vor­schlag muss dem Bun­des­tag aber auf dem Boden der dort geführ­ten par­la­men­ta­ri­schen Debat­te zure­chen­bar sein 10. Der Ver­mitt­lungs­vor­schlag ist des­halb inhalt­lich und for­mal an den durch den Deut­schen Bun­des­tag vor­ge­ge­be­nen Rah­men gebun­den 11. Die andern­falls ein­tre­ten­de Ver­la­ge­rung des Zen­trums der poli­ti­schen Ent­schei­dung in den Ver­mitt­lungs­aus­schuss und die damit ver­bun­de­ne Ent­par­la­men­ta­ri­sie­rung der Gesetz­ge­bung wären unver­ein­bar mit der bun­des­staat­li­chen Kom­pe­tenz­ver­tei­lung zwi­schen den Gesetz­ge­bungs­or­ga­nen, mit den Rech­ten der Abge­ord­ne­ten, mit der Öffent­lich­keit der par­la­men­ta­ri­schen Debat­te und mit der von ihr abhän­gi­gen demo­kra­ti­schen Kon­trol­le der Gesetz­ge­bung 12.

Die Kom­pe­tenz des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses beschränkt sich danach dar­auf, mit dem Beschluss­vor­schlag eine Brü­cke zwi­schen Rege­lungs­al­ter­na­ti­ven zu schla­gen, die bereits zuvor in den Gesetz­ge­bungs­or­ga­nen erör­tert wor­den oder jeden­falls erkenn­bar gewor­den sind. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss darf mit sei­nem Vor­schlag weder ein ihm nicht zuste­hen­des Geset­zes­in­itia­tiv­recht bean­spru­chen noch das par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ver­kür­zen und der öffent­li­chen Auf­merk­sam­keit ent­zie­hen. Der Bun­des­tag muss den Ver­mitt­lungs­vor­schlag auf der Grund­la­ge sei­ner Debat­te über ihm vor­lie­gen­de Anträ­ge und Stel­lung­nah­men als ein ihm zuzu­rech­nen­des und von ihm zu ver­ant­wor­ten­des Ergeb­nis sei­nes par­la­men­ta­ri­schen Ver­fah­rens erken­nen und aner­ken­nen kön­nen. Die Reich­wei­te eines Ver­mitt­lungs­vor­schlags ist des­halb durch die­je­ni­gen Rege­lungs­ge­gen­stän­de begrenzt, die bis zur letz­ten Lesung im Bun­des­tag in das jewei­li­ge Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ein­ge­führt waren 13. Auch wenn die­se Ein­füh­rung in das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren nicht in Form eines aus­for­mu­lier­ten Gesetz­ent­wurfs erfolgt sein muss, so muss der Rege­lungs­ge­gen­stand, der zur Grund­la­ge eines Vor­schlags im Ver­mitt­lungs­aus­schuss wer­den kann, doch in so bestimm­ter Form vor­ge­le­gen haben, dass sei­ne sach­li­che Trag­wei­te dem Grun­de nach erkenn­bar war. Eine all­ge­mei­ne Ziel­for­mu­lie­rung genügt hier­für nicht 14. Dabei ist auch von Bedeu­tung, ob die Stel­lung­nah­me einen hin­rei­chend kla­ren Bezug zu dem jewei­li­gen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren auf­weist 15.

Nach die­sen Maß­stä­ben beur­teil­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in dem hier ent­schie­de­nen Fall die Bestim­mung des § 58a Auf­en­thG über die Abschie­bung von "Gefähr­dern" als for­mell ver­fas­sungs­mä­ßig zustan­de gekom­men:

Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss hat die Gren­zen sei­nes Ver­mitt­lungs­auf­tra­ges nicht über­schrit­ten. Die Behand­lung der Ände­rungs­an­trä­ge sowie der zuge­hö­ri­gen Begrün­dun­gen der Frak­ti­on der CDU/​CSU im Innen­aus­schuss (4. Aus­schuss) am 7.05.2003 erlaub­ten es dem Ver­mitt­lungs­aus­schuss, die in § 58a Auf­en­thG getrof­fe­ne Rege­lung in sei­nen Eini­gungs­vor­schlag auf­zu­neh­men.

Dem Ver­mitt­lungs­aus­schuss war ein wei­ter Ver­mitt­lungs­rah­men eröff­net, weil das Anru­fungs­be­geh­ren nicht beschränkt war. Die Bun­des­re­gie­rung ver­lang­te mit Schrei­ben vom 02.07.2003 die Ein­be­ru­fung des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses gemäß Art. 77 Abs. 2 GG, ohne kon­kre­te Mei­nungs­ver­schie­den­hei­ten zu nen­nen 16.

Der im Ver­mitt­lungs­aus­schuss erziel­te Kom­pro­miss, der den Vor­schlag für § 58a Auf­en­hG ent­hielt, bewegt sich inner­halb des durch das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren gezo­ge­nen Ver­mitt­lungs­rah­mens. Der Eini­gungs­vor­schlag 17 ist des­halb dem Deut­schen Bun­des­tag zure­chen­bar. Er beinhal­tet Rege­lungs­ge­gen­stän­de, die jeden­falls dem Grun­de nach im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren erkenn­bar gewor­den und auf der Grund­la­ge des Geset­zes­be­schlus­ses und des vor­he­ri­gen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens erar­bei­tet wor­den sind. Die Ände­rungs­an­trä­ge waren nach Struk­tur und Umfang auch einer ange­mes­se­nen par­la­men­ta­ri­schen Bera­tung zugäng­lich. Unschäd­lich ist daher, dass die kon­kre­te Rege­lung im Wesent­li­chen erst im März 2004 im Zuge der Bera­tun­gen durch das Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern vor­ge­schla­gen wur­de 18, und dass die end­gül­ti­ge Fas­sung in Spit­zen­ge­sprä­chen zwi­schen den Frak­tio­nen im Mai und Juni 2004 als Teil des soge­nann­ten Zuwan­de­rungs­kom­pro­miss fest­ge­legt und am 30.06.2004 als Nr. 42 der den Kom­pro­miss umset­zen­den Beschluss­emp­feh­lung des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses dem Bun­des­tag vor­ge­legt wur­de.

Denn aus­weis­lich der Geset­zes­ma­te­ria­li­en hat­te die Mög­lich­keit einer Aus­wei­sung bei (blo­ßem) Ter­ro­ris­mus­ver­dacht schon zuvor eine Rol­le gespielt. So wie­sen die Ände­rungs­an­trä­ge der Frak­ti­on der CDU/​CSU zu Art. 1 des Zuwan­de­rungs­ge­set­zes vom 07.05.2003 Bezü­ge zu der spä­ter in § 58a Abs. 1 Satz 1 Auf­en­thG gere­gel­ten Abschie­bungs­an­ord­nung auf und fan­den Ein­gang in die Beschluss­emp­feh­lung und den Bericht des Innen­aus­schus­ses vom 07.05.2003 19. Zu nen­nen sind ins­be­son­de­re die Ände­rungs­an­trä­ge zu § 5 Auf­en­thG 20, § 11 Abs. 1 Satz 5 – neu – und Abs. 2 Auf­en­thG 21, § 55 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 8 – neu – Auf­en­thG 22 und § 60 Abs. 8 Satz 1, Satz 2 und 3 – neu – Auf­en­thG 23 sowie die For­mu­lie­rung, dass wesent­li­cher Grund­zug der Ände­rungs­an­trä­ge eine Über­ar­bei­tung des Ent­wurfs in sicher­heits­recht­li­cher Hin­sicht sei, wozu ins­be­son­de­re auch die Mög­lich­keit der Aus­wei­sung bei Ter­ro­ris­mus­ver­dacht gehö­re 24.

Eine wer­ten­de Gesamt­be­trach­tung die­ser vor­ge­schla­ge­nen Ände­run­gen ein­schließ­lich der jewei­li­gen Begrün­dung recht­fer­ti­gen die Annah­me, dass sie die aus­län­der­recht­li­che Nor­mie­rung der spä­ter in § 58a Auf­en­thG gere­gel­ten Abschie­bungs­an­ord­nung vor­be­rei­te­ten, indem sie die Grund­la­ge der par­la­men­ta­ri­schen Bera­tung aus­wei­te­ten. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss erar­bei­te­te sodann auf die­ser Basis einen Kom­pro­miss zwi­schen einer rei­nen Ver­dachts­aus­wei­sung und dem Ver­zicht auf jeg­li­che Ände­run­gen im Aus­wei­sungs­recht 25.

In den genann­ten Ände­rungs­an­trä­gen und den zuge­hö­ri­gen Begrün­dun­gen kam die For­de­rung nach einer effek­ti­ven Abwehr ter­ro­ris­ti­scher Akti­vi­tä­ten durch eine Ver­schär­fung der Ver­sa­gungs­grün­de, lebens­lan­ge Ein­rei­se­sper­ren, die Erwei­te­rung der Aus­wei­sungs­tat­be­stän­de sowie durch zusätz­li­che Aus­nah­men von den gesetz­lich gere­gel­ten Abschie­bungs­ver­bo­ten zum Aus­druck. Gemein­sa­mer Aus­gangs­punkt die­ser Ände­rungs­an­trä­ge war es, ent­spre­chen­de Rege­lun­gen bereits für den Fall des Ter­ro­ris­mus­ver­dachts vor­zu­se­hen. Im Innen­aus­schuss wur­de die Fra­ge ver­han­delt, ob hin­rei­chend kon­kre­te Ver­dachts­mo­men­te für die Zuge­hö­rig­keit zu oder Unter­stüt­zung von ter­ro­ris­ti­schen Ver­ei­ni­gun­gen oder von Ver­ei­ni­gun­gen, die sich in extre­mis­ti­scher Wei­se ver­fas­sungs­feind­lich betä­ti­gen, genü­gen sol­len, um aus­län­der­recht­li­che Maß­nah­men zu ergrei­fen. Dies ist auch der Rege­lungs­an­satz des § 58a Abs. 1 Satz 1 Auf­en­thG, der eine Abschie­bungs­an­ord­nung ohne vor­her­ge­hen­de Aus­wei­sung und Abschie­bungs­an­dro­hung (mit der Mög­lich­keit der frei­wil­li­gen Aus­rei­se) allein auf Grund einer auf Tat­sa­chen gestütz­ten Pro­gno­se zur Abwehr einer beson­de­ren Gefahr für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ermög­licht.

Der Umstand, dass die Ände­rungs­an­trä­ge die neu­ar­ti­ge Maß­nah­me einer ein­stu­fi­gen Abschie­bungs­an­ord­nung ein­schließ­lich der Fol­ge­än­de­run­gen zu Rechts­schutz­fra­gen in § 58a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 Auf­en­thG sowie § 50 Nr. 3 VwGO noch nicht vor­sa­hen, stellt die­se Ein­schät­zung nicht in Fra­ge. Denn ein vom Ver­mitt­lungs­vor­schlag vor­ge­leg­ter Eini­gungs­vor­schlag muss nicht in den par­la­men­ta­ri­schen Bera­tun­gen bereits aus­for­mu­liert vor­ge­le­gen haben. Es reicht aus, wenn er aus der par­la­men­ta­ri­schen Debat­te im Rah­men des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens abge­lei­tet wer­den konn­te. Dies ist hier der Fall.

Die Ände­rungs­an­trä­ge waren auch ord­nungs­ge­mäß und recht­zei­tig ins par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren ein­ge­führt wor­den; sie waren am 7.05.2003 und damit vor der Beschluss­fas­sung des Bun­des­ta­ges am 9.05.2003 ein­ge­bracht wor­den. Dass sie im Innen­aus­schuss abge­lehnt und im (ers­ten) Geset­zes­be­schluss des Bun­des­ta­ges unbe­rück­sich­tigt geblie­ben sind, ist unschäd­lich. Schließ­lich ist nichts dafür ersicht­lich, dass der Ver­fah­rens­gang dar­auf ange­legt gewe­sen wäre, einen von vorn­her­ein als not­wen­dig erkann­ten poli­ti­schen Kom­pro­miss unter Ver­mei­dung der Öffent­lich­keit einer par­la­men­ta­ri­schen Debat­te erst im Ver­mitt­lungs­aus­schuss her­bei­zu­füh­ren.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 24. Juli 2017 – 2 BvR 1487/​17

  1. vgl. BVerfGE 72, 175, 187 ff.; 78, 249, 271; 101, 297, 306 ff.; 120, 56, 73 ff.; 125, 104, 121 ff.[]
  2. BVerfGE 120, 56, 73[]
  3. BVerfGE 120, 56, 73 f.; 125, 104, 123[]
  4. vgl. BVerfGE 101, 297, 305; 120, 56, 74[]
  5. vgl. BVerfGE 101, 297, 305 f.[]
  6. vgl. BVerfGE 101, 297, 306[][]
  7. vgl. BVerfGE 140, 115, 156 ff. Rn. 105 ff.[]
  8. BVerfGE 120, 56, 73 f.; 125, 104, 122[]
  9. vgl. BVerfGE 101, 297, 307; 120, 56, 75; 125, 104, 122[][]
  10. vgl. BVerfGE 120, 56, 76; 125, 104, 122[]
  11. vgl. BVerfGE 101, 297, 307; 125, 104, 122[]
  12. vgl. aus­führ­lich BVerfGE 120, 56, 74 ff.; 125, 104, 122 ff.[]
  13. BVerfGE 101, 297, 307; 120, 56, 75[]
  14. vgl. BVerfGE 120, 56, 76; 125, 104, 123[]
  15. BVerfGE 125, 104, 123[]
  16. BT-Drs. 15/​1365[]
  17. BT-Drs. 15/​3479 S. 9 f.[]
  18. vgl. Erbs­löh, NVwZ 2007, S. 155, 156[]
  19. BT-Drs. 15/​955[]
  20. BT-Drs. 15/​955, S. 7 f.[]
  21. BT-Drs. 15/​955, S. 10[]
  22. BT-Drs. 15/​955, S. 25[]
  23. BT-Drs. 15/​955, S. 25 ff.[]
  24. BT-Drs. 15/​955, S. 49[]
  25. vgl. Möl­ler, in: Hof­mann, Aus­län­der­recht, 2. Aufl.2016, § 58a Rn. 4[]