Straßenwerbung in Berlin

Die vom Land Berlin erhobenen Gebühren für die Aufstellung von Werbetafeln auf öffentlichen Straßen sind teilweise zu hoch. Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht Berlin Gebührenbescheide wegen der Sondernutzung öffentlichen Straßenlandes aufgehoben.

Straßenwerbung in Berlin

Die Klägerin, die bundesweit gewerblich Werbetafeln aufstellt und vermietet, hatte 1995 in Berlin-Weißensee vier solcher Tafeln mit einer Gesamtfläche von knapp 46 qm errichtet. Hierfür verlangte das Bezirksamt Pankow von Berlin eine Gebühr von insgesamt 8.143,20 € jährlich. Grundlage hierfür war die Anlage 1 zur Sondernutzungsgebührenverordnung. Danach wird für Sondernutzungen zu Werbezwecken eine Gebühr in Höhe von 15 € je Quadratmeter Werbefläche und Monat erhoben, wenn die Straße der (niedrigsten) Wertstufe IV zugeordnet ist. Gegen die Gebührenerhebung hatte die Klägerin eingewandt, die Höhe berücksichtige ihre wirtschaftlichen Interessen nicht ausreichend. Nach Abzug aller Kosten verbleibe bei ihr ein negatives Ergebnis, wenn sie die Gebühr wie gefordert entrichten müsse. Dies sei in anderen Großstädten Deutschlands, in denen sie gleichfalls Tafeln aufstelle, anders.

Das Verwaltungsgericht Berlin folgte dieser Argumentation. Die Gebührenerhebung verstoße gegen das sog. Äquivalenzprinzip und sei daher unverhältnismäßig. Gebührensätze, die zur Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führten und diese damit faktisch verhinderten, seien unzulässig. Dies sei hier der Fall. Die Klägerin habe bei ihren ca. 1000 Werbetafeln in Berlin im Jahr 2008 einen durchschnittlichen Umsatz von je 2.113,04 € und einen durchschnittlichen Erlös von je 371,11 € pro Werbetafel erzielt. Auf vier Tafeln bezogen bedeute dies einen durchschnittlichen Umsatz von 8.452,16 € und einen Erlös von 1.484,44 €. Stehe dem aber eine Sondernutzungsgebühr in der niedrigsten Wertstufe IV von 8.143,20 € gegenüber, sei dies für die Klägerin unwirtschaftlich, so dass die Tätigkeit bei der gebotenen standortbezogenen Betrachtung nicht rentabel ausgeführt werden könne. Damit seien die Voraussetzungen eines Verstoßes dieser Gebühr gegen das Äquivalenzprinzip erfüllt und die Gebührenbescheide deshalb aufzuheben.

Bei der Nutzung öffentlichen Straßenlandes für private Werbung handelt es sich um eine Sondernutzung im Sinne von § 11 Abs. 1 BerlStrG. Nach § 11 Abs. 9 BerlStrG können für Sondernutzungen Gebühren erhoben werden. Nach § 27 Abs. 2 BerlStrG regelt die für das Verkehrswesen zuständige Senatsverwaltung die Erhebung und Höhe der Sondernutzungsgebühren durch Rechtsverordnung. Das ist die Sondernutzungsgebührenverordnung (SNGebV)1 einschließlich ihrer Anlagen 1 (Gebührenverzeichnis) und 2 (Wertstufeneinteilung der Straßen). Eine Sondernutzungsgebühr wird gemäß § 11 Abs. 9 BerlStrG und gemäß § 4 SNGebV unabhängig davon erhoben, ob die Sondernutzung beantragt und genehmigt war oder nicht. Die Gebührenpflicht entsteht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 SNGebV mit Erteilung der Erlaubnis und bei einer unerlaubten Sondernutzung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3, 2 SNGebV mit Beginn der Ausübung der Sondernutzung. Gemäß § 1 Abs. 1 SNGebV werden für Sondernutzungen Gebühren nach dem Gebührenverzeichnis der Anlage 1 erhoben. Die Tarifstelle 4.1 der Anlage 1 bezieht sich auf Werbeanlagen, Werbefahrzeuge, Säulen, Werbung im Zusammenhang mit Baustelleneinrichtungen, Schaukästen, Uhren, Vitrinen u.ä. Die vier Werbetafeln der Klägerin in der Romain-Rolland-Straße sind solche Werbeanlagen. Nach § 2 Abs. 1 SNGebV ist für die Berechnung der Sondernutzungsgebühren die Wertstufeneinteilung für die öffentlichen Straßen Berlins gemäß Anlage 2 zur SNGebV maßgeblich. Die Romain-Rolland-Straße ist danach der niedrigsten Wertstufe IV mit einer Gebührenhöhe von 15 Euro je Quadratmeter und Monat zugeordnet. Der Beklagte hat dabei im Bescheid vom 16.12. 2008 sowie nach dem berichtigenden Bescheid vom 20.02.2009 die tatsächliche Fläche von 45,24 m² in Ansatz gebracht.

Die Höhe der für die vier Plakatwerbeflächen erhobenen Sondernutzungsgebühren hält aber einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Gemäß § 11 Abs. 9 Satz 2 BerlStrg sind bei der Bemessung von Sondernutzungsgebühren Art, Umfang, Dauer und wirtschaftlicher Vorteil der Sondernutzung zu berücksichtigen. Die einschlägige Tarifstelle berücksichtigt die Art der Sondernutzung, ihren räumlichen Umfang, ihre Dauer und über die Höhe des Tarifs und die Einteilung in Wertstufen den wirtschaftlichen Vorteil, den das Werbeunternehmen aus der Werbung zieht.

Tarifstelle 4.1. der Anlage 1 zur SNGebV ist aber nicht mit höherrangigem Recht in Gestalt des gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzips vereinbar, soweit sie sich auf kleinere Werbetafeln in Gebieten der Wertstufe IV bezieht. Das Äquivalenzprinzip ist nach ständiger Rechtsprechung bei der Bemessung von Sondernutzungsgebühren als gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu berücksichtigen. Danach darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der mit dem Gemeingebrauch verbundenen Nutzungsmöglichkeit noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen. Die letztgenannte Vorgabe schließt für den Regelfall zugleich Gebührensätze aus, die zur Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen und diese damit faktisch verhindern, also eine erdrosselnde Wirkung entfalten2.

Im vorliegenden Fall kommt es zu einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Höhe der Sondernutzungsgebühr und des mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesses, da die hier erhobene Sondernutzungsgebühr zu einer mehr als vollständigen Abschöpfung des erzielten wirtschaftlichen Vorteils bei der Klägerin führt und die Sondernutzung damit unwirtschaftlich macht.

Dem Beklagten ist zuzugestehen, dass das Verwaltungsgericht Berlin in einem früherem Urteil ie3 die Höhe der in der Tarifstelle 4.1 festgehaltenen Sondernutzungsgebühr für großflächige Werbeplakate an Baugerüsten angesichts der wirtschaftlichen Erträge, die sich damit erzielen lassen, nicht für unverhältnismäßig gehalten hat. Dieses Urteil bezog sich aber auf besonders lukrative großflächige Werbeplakate. Für die frühere Rechtslage bis 24. Juni 2006, nach der entsprechend der Entgeltordnung vom 18. Juli 1995 für Werbeflächen ein monatliches Entgelt von 30 DM je Quadratmeter und Monat (15,34 €) geschuldet wurde, hatte auch das Kammergericht die Angemessenheit solcher Entgelte für Großwerbeflächen an Baugerüsten4 bestätigt, ohne allerdings auf die Frage der Möglichkeit einer sinnvollen wirtschaftlichen Betätigung näher einzugehen. Für Werbetafeln der vorliegenden Art gibt es – soweit erkennbar – keine Berliner Rechtsprechung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass offenbar jahrzehntelang für derartige in öffentliches Straßenland hineinragende Werbetafeln insbesondere auf Bahngelände, aber nach den Angaben der Klägerin auch an anderen Standorten, faktisch keine Sondernutzungsentgelte oder Gebühren erhoben worden sind.

Zur Ertragsseite hat die Klägerin substantiiert vorgetragen, dass die Erhebung der Sondernutzungsgebühren am fraglichen Standort in den Jahren 2006 – 2009 zu erheblichen jährlichen Verlusten geführt hat. Sie hat ferner plausibel dargelegt, dass die Sondernutzungsgebühren in Anbetracht der Marktlage, der Auslastungsquote der Werbeanlagen von ca. 60% und des Auftragsmodus nicht auf die mit den Werbeunternehmen vereinbarten Entgelte “aufgeschlagen” werden können, sondern von vornherein in die Kalkulation eingehen. Nach den von der Klägerin unterbreiteten Zahlen ist eine Vermietung von Werbetafeln nur deshalb in Berlin und bundesweit Gewinn bringend möglich, weil Sondernutzungsgebühren nur an vereinzelten Standorten in Berlin gezahlt werden und durch Gewinne an anderen Standorten, an denen keine Gebühren anfallen oder die Gebühren erheblich niedriger sind, kompensiert werden. Die Kriterien, nach denen sich die Sondernutzungsgebühr für Werbetafeln nach der Sondernutzungsgebührenverordnung richtet, stehen – von der Größe der Werbetafeln abgesehen – in keinem Zusammenhang zu den Marktverhältnissen für Außenwerbung. Weder werden besonders lukrative Werbeträger wie Mega-Light-Anlagen noch besonders unattraktive Standorte berücksichtigt. Die Klägerin hat dem Gericht eine von ihrem Wirtschaftsprüfer gefertigte und testierte Aufstellung vorgelegt, wonach sie mit ca. 1000 Werbetafeln in Berlin im besten Jahr 2008 einen durchschnittlichen Umsatz von je 2.113,04 € und einen durchschnittlichen Erlös von je 371,11 € erzielt hat. Auf vier Tafeln bezogen, bedeutet dies einen durchschnittlichen Umsatz von 8.452,16 € und einen Erlös von 1.484,44 €, denen eine Sondernutzungsgebühr in der niedrigsten Wertstufe IV von 8.143,20 € gegenübersteht. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin besonders unwirtschaftlich arbeiten würde oder dass am streitbefangenen Standort irgendwelche besonderen Umstände vorlägen, die wertmindernd zu berücksichtigen wären. Die fehlende Wirtschaftlichkeit ist damit nicht in der Risikosphäre der Klägerin anzusiedeln, sondern beruht ganz wesentlich auf der Höhe der Sondernutzungsgebühr. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Höhe der Gebühr keineswegs als Steuerungsinstrument dafür gedacht ist, um unliebsame Sondernutzungen zu verhindern, sondern dass die Zulassung derartiger Werbetafeln allein über die Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 BerlStrG gesteuert wird. Nach diesen Erkenntnissen kann bei der gebotenen standortbezogenen Betrachtung die gebührenpflichtige Sondernutzung im Land Berlin wegen der Höhe der Gebühr jedenfalls an Standorten der Wertstufe IV im Sinne der Anlage 2 zur Sondernutzungsgebührenverordnung für Werbetafeln der Größe 2,90m x 3,90m nicht rentabel ausgeübt werden. Damit sind die Voraussetzungen eines Verstoßes der Gebühr gegen das Äquivalenzprinzip erfüllt.

Für eine Unangemessenheit der Gebühr spricht – wenn auch nur zusätzlich und indiziell – auch der Umstand, dass der Beklagte bereit ist, der Klägerin die umstrittene Sondernutzung vertraglich zu erheblich günstigeren Gebührenkonditionen zu überlassen. Da der Beklagte haushaltsrechtlich gehindert ist, Ansprüche – insbesondere Gebührenansprüche – ohne besondere Gründe zu verändern (§ 59 LHO), könnte die vertragliche Herabsetzung von durch Verordnung normierten Gebühren auch als Indiz dafür verstanden werden, dass die normierten Gebührensätze überhöht sind.

Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 24. Februar 2011 – VG 1 A 413.08

  1. vom 12.06.2006, GVBl. S. 589 []
  2. BVerwG in BVerwGE 80, 36, 41; Beschluss vom 17.10.2008 – 9 B 24/08, NVwZ 2009, 185, 186; OVG NRW, Beschluss vom 30.06.2009 – 11 A 2393/06 []
  3. VG Berlin, Urteil vom 21.01.2009 – VG 1 A 185.07 []
  4. KG, Urteil vom 05.10.2005 – 3 U 13/05 []