Ein Widerspruchsverfahren gehört nicht zum Gerichtsverfahren im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Nr. 1 GVG.
„Gerichtsverfahren“ im Sinne des § 198 Abs. 1 GVG ist nach Absatz 6 „jedes Verfahren von der Einleitung bis zum rechtskräftigen Abschluss einschließlich eines Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und zur Bewilligung von Prozess- oder Verfahrenskostenhilfe“. Es umfasst damit das gesamte (verwaltungs-)gerichtliche Verfahren, auch wenn dieses über mehrere Instanzen oder bei verschiedenen Gerichten geführt worden ist, nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte aber nicht das behördliche Vorverfahren1. Die Systematik der §§ 198 ff. GVG stützt dieses Verständnis vom Ausschluss des behördlichen Vorverfahrens. Denn nach § 200 GVG haftet für Nachteile aufgrund eines überlangen Verfahrens der jeweilige Rechtsträger des Gerichts oder der Behörde. Eine – nach dieser Systematik notwendige – Haftung des Rechtsträgers der Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde ist aber nicht vorgesehen; ebenso wenig existiert eine Zurechnungsnorm, nach der ein anderer Rechtsträger insoweit haftet.
Ob die Dauer eines Gerichtsverfahrens „unangemessen“ im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist2, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG). Die Aufzählung in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ist nicht abschließend. Bei der Bestimmung der relevanten Einzelfallumstände ist an die Maßstäbe anzuknüpfen, die das Bundesverfassungsgericht3 und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte4 im Zusammenhang mit der Beurteilung überlanger gerichtlicher Verfahren entwickelt haben5. Dementsprechend ist die Verfahrensdauer unangemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine insbesondere an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichtete Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände des Einzelfalles ergibt, dass die aus konventions- und verfassungsrechtlichen Normen (Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art.19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art.20 Abs. 3 GG) folgende Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt ist. Die Pflicht des Gerichts, sich nachhaltig um eine Förderung und Beendigung des Verfahrens zu bemühen, verdichtet sich dabei mit zunehmender Verfahrensdauer6. Je größer der zeitliche Abstand von der Einleitung bis zur Entscheidungsreife des Verfahrens ist, desto stärker ist das Gericht gehalten, anschließend auf eine zügige Erledigung der Sache hinzuwirken.
Ob sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gewisse Richtwerte ergeben, etwa aus dem „Nazarov/Rußland“-Urteil7, in der eine angemessene Verfahrensdauer von einem Jahr pro Instanz als „Faustregel (rough rule of thumb)“ bezeichnet wird)), ist wegen der Kasuistik der Rechtsprechung stark umstritten8.
Nach der o.a. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist wegen der Vielgestaltigkeit der Verfahren in der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht von festen Zeitvorgaben oder abstrakten Orientierungs- bzw. Anhaltswerten auszugehen, sondern eine strikte Einzelfallprüfung vorzunehmen. Der Bundesfinanzhof erachtet hingegen aufgrund homogenerer Fallstrukturen und relativ einheitlicher Bearbeitungsweisen in der Finanzgerichtsbarkeit eine zeitliche Standardisierung für einzelne Verfahrensabschnitte für möglich; bei einem finanzgerichtlichen Klageverfahren, das im Vergleich zu dem typischen in dieser Gerichtsbarkeit zu bearbeitenden Verfahren keine wesentlichen Besonderheiten aufweise, bestehe die Vermutung, dass die Dauer des Verfahrens angemessen sei, wenn das Gericht gut zwei Jahre nach dem Eingang der Klage mit Maßnahmen beginne, die das Verfahren einer Entscheidung zuführen sollen, und die damit begonnene Phase der gerichtlichen Aktivität nicht durch nennenswerte Zeiträume unterbrochen werde, in denen das Gericht die Akte unbearbeitet lasse9. Das Bundessozialgericht hat an die verfügbaren statistischen Zahlen über die Dauer von Verfahren vergleichbarer Art angeknüpft, ihnen jedoch nur eine indizielle, keineswegs aber eine entscheidende Bedeutung zugemessen10.
Einheitlich wird in der Spruchpraxis aller öffentlich-rechtlicher Gerichtsbarkeiten11 sowie der Verfassungsgerichtsbarkeit12 davon ausgegangen, dass bei einer Betrachtung und Bewertung der dem jeweiligen Gericht obliegenden Verfahrenshandlungen die Überlänge des gerichtlichen Verfahrens nicht jeweils bereits ab Entscheidungsreife zu bejahen ist. Vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich gewährten richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) obliegt die Verfahrensgestaltung in erster Linie dem mit der Sache befassten Gericht. Ihm steht ein Spielraum hinsichtlich der Entscheidung zu, wann und wie es eine bestimmte Sache in Abstimmung mit anderen bei ihm anhängigen Sachen terminiert oder sonst fördert13. Dieser Spielraum berücksichtigt weiter, dass das Gericht vor einer verfahrensfördernden Handlung oder Entscheidung zur Sache Zeit zur rechtlichen Durchdringung benötigt, um dem rechtstaatlichen Anliegen zu genügen, eine grundsätzlich umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung des Streitgegenstandes vorzunehmen. Der ab Eintritt der Entscheidungsreife zugestandene Zeitraum ist im Einzelfall in Relation zu den in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG benannten Kriterien zu bestimmen. Maßgeblich ist insoweit – genauso wie hinsichtlich der in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG aufgeführten Umstände, wie die Gerichte im Ausgangsverfahren die Lage aus ihrer Ex-ante-Sicht einschätzen durften. Wie der Bundesfinanzhof14 zutreffend ergänzt, spricht hierfür auch die nicht zu beanstandende gerichtsorganisatorische Grundentscheidung, einem Richter mehr als ein Verfahren gleichzeitig zuzuweisen, weil die begrenzten staatlichen Ressourcen möglichst effizient eingesetzt werden sollen. Sind parallel stets auch zahlreiche andere Verfahren zu bearbeiten, so ist vom verfassungsrechtlichen Spielraum auch die Entscheidung gedeckt, bestimmte Verfahren zu bündeln oder einzelne etwa wegen wichtigerer Verfahren zurückzustellen. Schließlich folgt bereits aus dem Wortlaut „unangemessen“ lang, dass nicht die optimale oder „richtige“ Länge des Gerichtsverfahrens zu bestimmen ist, sondern eine solche, die den Rahmen des noch Angemessenen überschreitet. Hingegen ist eine Überlastung der Verwaltungsgerichtsbarkeit oder des konkreten Ausgangsgerichts bzw. Spruchkörpers für die Bemessung des richterlichen Gestaltungsspielraums ohne Belang. Sie gehört zu den strukturellen Mängeln, die sich der Staat zurechnen lassen muss und die er zu beseitigen hat.
Dem o. a. Begründungsansatz, der die Bedeutung der richterlichen Unabhängigkeit betont, die wiederum die Verfahrensgestaltung im Einzelnen einschließt, entspräche es, nicht jeden Verfahrensabschnitt einzeln, sondern die Verfahrensdauer insgesamt zu betrachten15. Ein solcher Ansatz hat sich allerdings ausgehend von der älteren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesverfassungsgerichts, die dem Gesetzgeber bei Einführung der §§ 198 GVG als Leitbild gedient hat und auch die Betrachtung einzelner Verfahrensabschnitte einschließt, (bislang) nicht durchgesetzt16.
Geht es – wie hier – um die Bewertung der Länge eines sich über mehrere Instanzen erstreckenden Gerichtsverfahrens, so können schließlich sachlich nicht gerechtfertigte Verzögerungen in einer Instanz im Rahmen der gebotenen Gesamtabwägung mit Blick auf das „überobligatorisch“ zügige Verfahren in anderer Instanz ausgeglichen werden17.
Bei der Frage, welche Bedeutung das Klageverfahren für den Kläger hat, ist eine objektive, nicht aber die subjektive Beurteilung des jeweiligen Klägers entscheidend, d.h. es kommt auf den verständigen Betroffenen an18. Die Rechte, in die eingegriffen worden sein soll, müssen gegenüber dem Ausgangsgericht geltend gemacht worden19 oder für dieses sonst erkennbar gewesen sein und sind objektiv aus der ex-ante Sicht zu bewerten.
Unter „Verzögerungen“ sind nur solche zu verstehen, die nicht mehr von einer sachgerechten Prozessführung umfasst sind; die Wahl eines von mehreren prozessual zulässigen Wegen der Rechtsdurchsetzung darf dem Beteiligten hingegen nicht vorgehalten werden20.
Darüber hinaus kann der Klägerin nicht als Verzögerung entgegengehalten werden, dass sie selbst weder einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO noch Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO erhoben oder auf die Anfrage des Berichterstatters nicht auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet hat.
Verzögerungen durch sonstige Verfahrensbeteiligte i. S. d. § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG, etwa die zum Ausgangsverfahren Beigeladene, sind nicht zu erkennen.
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 4. September 2014 – 21 F 1/13
- BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 5 C 23/12 D, BVerwGE 147, 146 ff.20 f., mit Anm. Michl, DVBl.2014, 999 ff.[↩]
- zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 27.02.2014 – 5 C 1/13 D, Buchholz 300 § 198 GVG Nr. 3 18 f., m. w. N.[↩]
- vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 27.09.2011 – 1 BvR 232/11 16[↩]
- EGMR, vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Steinbeiß-Winkelmann, a.a.O., Einführung, Rn. 26 ff.[↩]
- BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 01.10.2012 – 1 BvR 170/06 – Vz 1/12 21[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 5 C 23/12 D, NJW 2014, 96, Rn. 39, m. w. N.[↩]
- EGMR, Urteil vom 26.11.2009 – 13591/05 – Nazarov/Rußland, Rn. 126[↩]
- vgl. die Nachweise Steinbeiß-Winkelmann, a.a.O., Einführung, S. 5, Fn. 21., sowie bei Roderfeld, a.a.O., § 198 GVG, Rn. 25, in denen von Richt-/Orientierungswerten zwischen einem und zwei Jahren pro Instanz ausgegangen wird[↩]
- vgl. BFH, Urteil vom 19.03.2014 – X K 8/13, Leitsatz 1[↩]
- vgl. BSG, Beschluss vom 16.12.2013 – B 10 ÜG 13/13 B; sowie ergänzend Röhl, jurisPR-SozR 4/2014 Anm. 5[↩]
- vgl. die Nachweise bei Steinbeiß-Winkelmann/Sporrer, NJW 2014, 177 ff., Fn. 83[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 22.8 2013 – 1 BvR 1067/12, NJW 2013, 3630 ff.[↩]
- BVerwG, a.a.O., Rn. 39[↩]
- BFH, Urteil vom 19.03.2014 – X K 3/13 18[↩]
- Marx/Roderfeld, a.a.O., § 198, Rn. 23 f.[↩]
- vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Steinbeiß-Winkelmann/Sporrer, NJW 2014, 177, 179 ff. zu IV[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2014, a. a. O., Rn. 30[↩]
- vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 18; Ott, a. a. O., § 198, Rn. 109[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.14, a. a. O., Rn. 22[↩]
- Ott, a.a.O., § 198, Rn. 118, m. w. N.[↩]
