Über­lan­ge Gerichts­ver­fah­ren – und das vor­her­ge­hen­de Wider­spruchs­ver­fah­ren

Ein Wider­spruchs­ver­fah­ren gehört nicht zum Gerichts­ver­fah­ren im Sin­ne von § 198 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Nr. 1 GVG.

Über­lan­ge Gerichts­ver­fah­ren – und das vor­her­ge­hen­de Wider­spruchs­ver­fah­ren

"Gerichts­ver­fah­ren" im Sin­ne des § 198 Abs. 1 GVG ist nach Absatz 6 "jedes Ver­fah­ren von der Ein­lei­tung bis zum rechts­kräf­ti­gen Abschluss ein­schließ­lich eines Ver­fah­rens auf Gewäh­rung vor­läu­fi­gen Rechts­schut­zes und zur Bewil­li­gung von Pro­zess- oder Ver­fah­rens­kos­ten­hil­fe". Es umfasst damit das gesam­te (verwaltungs-)gerichtliche Ver­fah­ren, auch wenn die­ses über meh­re­re Instan­zen oder bei ver­schie­de­nen Gerich­ten geführt wor­den ist, nach Wort­laut und Ent­ste­hungs­ge­schich­te aber nicht das behörd­li­che Vor­ver­fah­ren 1. Die Sys­te­ma­tik der §§ 198 ff. GVG stützt die­ses Ver­ständ­nis vom Aus­schluss des behörd­li­chen Vor­ver­fah­rens. Denn nach § 200 GVG haf­tet für Nach­tei­le auf­grund eines über­lan­gen Ver­fah­rens der jewei­li­ge Rechts­trä­ger des Gerichts oder der Behör­de. Eine – nach die­ser Sys­te­ma­tik not­wen­di­ge – Haf­tung des Rechts­trä­gers der Aus­gangs- oder Wider­spruchs­be­hör­de ist aber nicht vor­ge­se­hen; eben­so wenig exis­tiert eine Zurech­nungs­norm, nach der ein ande­rer Rechts­trä­ger inso­weit haf­tet.

Ob die Dau­er eines Gerichts­ver­fah­rens "unan­ge­mes­sen" im Sin­ne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist 2, rich­tet sich nach den Umstän­den des Ein­zel­fal­les, ins­be­son­de­re nach der Schwie­rig­keit und Bedeu­tung des Ver­fah­rens und nach dem Ver­hal­ten der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten und Drit­ter (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG). Die Auf­zäh­lung in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ist nicht abschlie­ßend. Bei der Bestim­mung der rele­van­ten Ein­zel­fall­um­stän­de ist an die Maß­stä­be anzu­knüp­fen, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt 3 und der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te 4 im Zusam­men­hang mit der Beur­tei­lung über­lan­ger gericht­li­cher Ver­fah­ren ent­wi­ckelt haben 5. Dem­entspre­chend ist die Ver­fah­rens­dau­er unan­ge­mes­sen im Sin­ne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG, wenn eine ins­be­son­de­re an den Merk­ma­len des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG aus­ge­rich­te­te Gewich­tung und Abwä­gung aller bedeut­sa­men Umstän­de des Ein­zel­fal­les ergibt, dass die aus kon­ven­ti­ons- und ver­fas­sungs­recht­li­chen Nor­men (Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art.19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art.20 Abs. 3 GG) fol­gen­de Ver­pflich­tung des Staa­tes, Gerichts­ver­fah­ren in ange­mes­se­ner Zeit zum Abschluss zu brin­gen, ver­letzt ist. Die Pflicht des Gerichts, sich nach­hal­tig um eine För­de­rung und Been­di­gung des Ver­fah­rens zu bemü­hen, ver­dich­tet sich dabei mit zuneh­men­der Ver­fah­rens­dau­er 6. Je grö­ßer der zeit­li­che Abstand von der Ein­lei­tung bis zur Ent­schei­dungs­rei­fe des Ver­fah­rens ist, des­to stär­ker ist das Gericht gehal­ten, anschlie­ßend auf eine zügi­ge Erle­di­gung der Sache hin­zu­wir­ken.

Ob sich aus der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te gewis­se Richt­wer­te erge­ben, etwa aus dem "Nazarov/Rußland"-Urteil 7, in der eine ange­mes­se­ne Ver­fah­rens­dau­er von einem Jahr pro Instanz als "Faust­re­gel (rough rule of thumb)" bezeich­net wird)), ist wegen der Kasu­is­tik der Recht­spre­chung stark umstrit­ten 8.

Nach der o.a. Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist wegen der Viel­ge­stal­tig­keit der Ver­fah­ren in der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit nicht von fes­ten Zeit­vor­ga­ben oder abs­trak­ten Ori­en­tie­rungs- bzw. Anhalts­wer­ten aus­zu­ge­hen, son­dern eine strik­te Ein­zel­fall­prü­fung vor­zu­neh­men. Der Bun­des­fi­nanz­hof erach­tet hin­ge­gen auf­grund homo­ge­ne­rer Fall­struk­tu­ren und rela­tiv ein­heit­li­cher Bear­bei­tungs­wei­sen in der Finanz­ge­richts­bar­keit eine zeit­li­che Stan­dar­di­sie­rung für ein­zel­ne Ver­fah­rens­ab­schnit­te für mög­lich; bei einem finanz­ge­richt­li­chen Kla­ge­ver­fah­ren, das im Ver­gleich zu dem typi­schen in die­ser Gerichts­bar­keit zu bear­bei­ten­den Ver­fah­ren kei­ne wesent­li­chen Beson­der­hei­ten auf­wei­se, bestehe die Ver­mu­tung, dass die Dau­er des Ver­fah­rens ange­mes­sen sei, wenn das Gericht gut zwei Jah­re nach dem Ein­gang der Kla­ge mit Maß­nah­men begin­ne, die das Ver­fah­ren einer Ent­schei­dung zufüh­ren sol­len, und die damit begon­ne­ne Pha­se der gericht­li­chen Akti­vi­tät nicht durch nen­nens­wer­te Zeit­räu­me unter­bro­chen wer­de, in denen das Gericht die Akte unbe­ar­bei­tet las­se 9. Das Bun­des­so­zi­al­ge­richt hat an die ver­füg­ba­ren sta­tis­ti­schen Zah­len über die Dau­er von Ver­fah­ren ver­gleich­ba­rer Art ange­knüpft, ihnen jedoch nur eine indi­zi­el­le, kei­nes­wegs aber eine ent­schei­den­de Bedeu­tung zuge­mes­sen 10.

Ein­heit­lich wird in der Spruch­pra­xis aller öffent­lich-recht­li­cher Gerichts­bar­kei­ten 11 sowie der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit 12 davon aus­ge­gan­gen, dass bei einer Betrach­tung und Bewer­tung der dem jewei­li­gen Gericht oblie­gen­den Ver­fah­rens­hand­lun­gen die Über­län­ge des gericht­li­chen Ver­fah­rens nicht jeweils bereits ab Ent­schei­dungs­rei­fe zu beja­hen ist. Vor dem Hin­ter­grund der ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­ten rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit (Art. 97 Abs. 1 GG) obliegt die Ver­fah­rens­ge­stal­tung in ers­ter Linie dem mit der Sache befass­ten Gericht. Ihm steht ein Spiel­raum hin­sicht­lich der Ent­schei­dung zu, wann und wie es eine bestimm­te Sache in Abstim­mung mit ande­ren bei ihm anhän­gi­gen Sachen ter­mi­niert oder sonst för­dert 13. Die­ser Spiel­raum berück­sich­tigt wei­ter, dass das Gericht vor einer ver­fah­rens­för­dern­den Hand­lung oder Ent­schei­dung zur Sache Zeit zur recht­li­chen Durch­drin­gung benö­tigt, um dem recht­staat­li­chen Anlie­gen zu genü­gen, eine grund­sätz­lich umfas­sen­de tat­säch­li­che und recht­li­che Prü­fung des Streit­ge­gen­stan­des vor­zu­neh­men. Der ab Ein­tritt der Ent­schei­dungs­rei­fe zuge­stan­de­ne Zeit­raum ist im Ein­zel­fall in Rela­ti­on zu den in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG benann­ten Kri­te­ri­en zu bestim­men. Maß­geb­lich ist inso­weit – genau­so wie hin­sicht­lich der in § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG auf­ge­führ­ten Umstän­de, wie die Gerich­te im Aus­gangs­ver­fah­ren die Lage aus ihrer Ex-ante-Sicht ein­schät­zen durf­ten. Wie der Bun­des­fi­nanz­hof 14 zutref­fend ergänzt, spricht hier­für auch die nicht zu bean­stan­den­de gerichts­or­ga­ni­sa­to­ri­sche Grund­ent­schei­dung, einem Rich­ter mehr als ein Ver­fah­ren gleich­zei­tig zuzu­wei­sen, weil die begrenz­ten staat­li­chen Res­sour­cen mög­lichst effi­zi­ent ein­ge­setzt wer­den sol­len. Sind par­al­lel stets auch zahl­rei­che ande­re Ver­fah­ren zu bear­bei­ten, so ist vom ver­fas­sungs­recht­li­chen Spiel­raum auch die Ent­schei­dung gedeckt, bestimm­te Ver­fah­ren zu bün­deln oder ein­zel­ne etwa wegen wich­ti­ge­rer Ver­fah­ren zurück­zu­stel­len. Schließ­lich folgt bereits aus dem Wort­laut "unan­ge­mes­sen" lang, dass nicht die opti­ma­le oder "rich­ti­ge" Län­ge des Gerichts­ver­fah­rens zu bestim­men ist, son­dern eine sol­che, die den Rah­men des noch Ange­mes­se­nen über­schrei­tet. Hin­ge­gen ist eine Über­las­tung der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit oder des kon­kre­ten Aus­gangs­ge­richts bzw. Spruch­kör­pers für die Bemes­sung des rich­ter­li­chen Gestal­tungs­spiel­raums ohne Belang. Sie gehört zu den struk­tu­rel­len Män­geln, die sich der Staat zurech­nen las­sen muss und die er zu besei­ti­gen hat.

Dem o. a. Begrün­dungs­an­satz, der die Bedeu­tung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit betont, die wie­der­um die Ver­fah­rens­ge­stal­tung im Ein­zel­nen ein­schließt, ent­sprä­che es, nicht jeden Ver­fah­rens­ab­schnitt ein­zeln, son­dern die Ver­fah­rens­dau­er ins­ge­samt zu betrach­ten 15. Ein sol­cher Ansatz hat sich aller­dings aus­ge­hend von der älte­ren Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te und des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, die dem Gesetz­ge­ber bei Ein­füh­rung der §§ 198 GVG als Leit­bild gedient hat und auch die Betrach­tung ein­zel­ner Ver­fah­rens­ab­schnit­te ein­schließt, (bis­lang) nicht durch­ge­setzt 16.

Geht es – wie hier – um die Bewer­tung der Län­ge eines sich über meh­re­re Instan­zen erstre­cken­den Gerichts­ver­fah­rens, so kön­nen schließ­lich sach­lich nicht gerecht­fer­tig­te Ver­zö­ge­run­gen in einer Instanz im Rah­men der gebo­te­nen Gesamt­ab­wä­gung mit Blick auf das "über­ob­li­ga­to­risch" zügi­ge Ver­fah­ren in ande­rer Instanz aus­ge­gli­chen wer­den 17.

Bei der Fra­ge, wel­che Bedeu­tung das Kla­ge­ver­fah­ren für den Klä­ger hat, ist eine objek­ti­ve, nicht aber die sub­jek­ti­ve Beur­tei­lung des jewei­li­gen Klä­gers ent­schei­dend, d.h. es kommt auf den ver­stän­di­gen Betrof­fe­nen an 18. Die Rech­te, in die ein­ge­grif­fen wor­den sein soll, müs­sen gegen­über dem Aus­gangs­ge­richt gel­tend gemacht wor­den 19 oder für die­ses sonst erkenn­bar gewe­sen sein und sind objek­tiv aus der ex-ante Sicht zu bewer­ten.

Unter "Ver­zö­ge­run­gen" sind nur sol­che zu ver­ste­hen, die nicht mehr von einer sach­ge­rech­ten Pro­zess­füh­rung umfasst sind; die Wahl eines von meh­re­ren pro­zes­su­al zuläs­si­gen Wegen der Rechts­durch­set­zung darf dem Betei­lig­ten hin­ge­gen nicht vor­ge­hal­ten wer­den 20.

Dar­über hin­aus kann der Klä­ge­rin nicht als Ver­zö­ge­rung ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, dass sie selbst weder einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO noch Untä­tig­keits­kla­ge nach § 75 VwGO erho­ben oder auf die Anfra­ge des Bericht­erstat­ters nicht auf die Durch­füh­rung der münd­li­chen Ver­hand­lung ver­zich­tet hat.

Ver­zö­ge­run­gen durch sons­ti­ge Ver­fah­rens­be­tei­lig­te i. S. d. § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG, etwa die zum Aus­gangs­ver­fah­ren Bei­gela­de­ne, sind nicht zu erken­nen.

Nie­der­säch­si­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 4. Sep­tem­ber 2014 – 21 F 1/​13

  1. BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 5 C 23/​12 D, BVerw­GE 147, 146 ff.20 f., mit Anm. Michl, DVBl.2014, 999 ff.[]
  2. zum Fol­gen­den: BVerwG, Urteil vom 27.02.2014 – 5 C 1/​13 D, Buch­holz 300 § 198 GVG Nr. 3 18 f., m. w. N.[]
  3. vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 27.09.2011 – 1 BvR 232/​11 16[]
  4. EGMR, vgl. die Recht­spre­chungs­nach­wei­se bei Stein­beiß-Win­kel­mann, a.a.O., Ein­füh­rung, Rn. 26 ff.[]
  5. BVerfG, Beschwer­de­kam­mer, Beschluss vom 01.10.2012 – 1 BvR 170/​06 – Vz 1/​12 21[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 5 C 23/​12 D, NJW 2014, 96, Rn. 39, m. w. N.[]
  7. EGMR, Urteil vom 26.11.2009 – 13591/​05 – Nazarov/​Rußland, Rn. 126[]
  8. vgl. die Nach­wei­se Stein­beiß-Win­kel­mann, a.a.O., Ein­füh­rung, S. 5, Fn. 21., sowie bei Roder­feld, a.a.O., § 198 GVG, Rn. 25, in denen von Richt-/Ori­en­tie­rungs­wer­ten zwi­schen einem und zwei Jah­ren pro Instanz aus­ge­gan­gen wird[]
  9. vgl. BFH, Urteil vom 19.03.2014 – X K 8/​13, Leit­satz 1[]
  10. vgl. BSG, Beschluss vom 16.12.2013 – B 10 ÜG 13/​13 B; sowie ergän­zend Röhl, juris­PR-SozR 4/​2014 Anm. 5[]
  11. vgl. die Nach­wei­se bei Stein­beiß-Win­kel­man­n/­S­por­rer, NJW 2014, 177 ff., Fn. 83[]
  12. BVerfG, Beschluss vom 22.8 2013 – 1 BvR 1067/​12, NJW 2013, 3630 ff.[]
  13. BVerwG, a.a.O., Rn. 39[]
  14. BFH, Urteil vom 19.03.2014 – X K 3/​13 18[]
  15. Marx/​Roderfeld, a.a.O., § 198, Rn. 23 f.[]
  16. vgl. die Recht­spre­chungs­nach­wei­se bei Stein­beiß-Win­kel­man­n/­S­por­rer, NJW 2014, 177, 179 ff. zu IV[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2014, a. a. O., Rn. 30[]
  18. vgl. BT-Drs. 17/​3802, S. 18; Ott, a. a. O., § 198, Rn. 109[]
  19. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.14, a. a. O., Rn. 22[]
  20. Ott, a.a.O., § 198, Rn. 118, m. w. N.[]