Umlegung im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans

Eine amtliche Umlegung nach §§ 45 ff. BauGB ist im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB) nur zur Umsetzung der darin getroffenen Festsetzungen zulässig. Deswegen darf die ungeklärte Erschließung überplanter Grundstücke nicht im Wege des Konflikttransfers einem nachfolgenden amtlichen Umlegungsverfahren vorbehalten werden.

Umlegung im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans

Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB dürfen Bauleitpläne nur aufgestellt werden, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen1. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die nicht dem wahren Willen der Gemeinde entsprechen, bei denen also zwischen Planungswillen und Planungsinhalt eine Diskrepanz besteht, sowie Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt2. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt3. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich4, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bebauungsplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden5.

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bebauungsplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht6. In der Rechtsprechung ist ferner geklärt, dass jeder Bebauungsplan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat, indem die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, zu Lasten Betroffener letztlich ungelöst bleiben7. Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus dem Bebauungsplanverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln indes nicht aus; Festsetzungen eines Bebauungsplans können auch Ausdruck einer „planerischen Zurückhaltung“ sein8. Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs sind allerdings überschritten, wenn bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass sich der offengelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht wird lösen lassen9. Ein Konflikttransfer ist mithin nur zulässig, wenn die Durchführung der Maßnahmen zur Konfliktbewältigung auf einer nachfolgenden Stufe möglich und sichergestellt ist. Ob eine Konfliktbewältigung durch späteres Verwaltungshandeln gesichert oder wenigstens wahrscheinlich ist, hat die Gemeinde prognostisch zu beurteilen, da es um den Eintritt zukünftiger Ereignisse geht. Ist insoweit bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung die künftige Entwicklung hinreichend sicher abschätzbar, so darf sie dem bei ihrer Abwägung Rechnung tragen10.

Löst der Bebauungsplan von ihm aufgeworfene Konflikte nicht, obwohl ein Konfliktlösungstransfer unzulässig ist, so führt dies zur Fehlerhaftigkeit der Abwägungsentscheidung11. Lässt sich die planerische Lösung der Gemeinde unter keinem denkbaren Gesichtspunkt begründen, fehlt es mithin an der Begründbarkeit der gemeindlichen Planung, dann führt dies zudem zu einem Fehler (auch) im Abwägungsergebnis. Denn ein solcher Fehler ist dann anzunehmen, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägungsentscheidung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil andernfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht, mithin die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit überschritten würden12. Anders als Mängel im Abwägungsvorgang (vgl. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 BauGB) ist ein Mangel im Abwägungsergebnis stets beachtlich; er führt unabhängig vom Vorliegen weiterer Mängel der Abwägung zur (Teil-)Unwirksamkeit des Bebauungsplans13.

Vorliegend weist der Bebauungsplan die Besonderheit auf, dass die Erschließung der vier Gewerbegebiete ausschließlich von Osten von der Ho. Straße aus über das Grundstück des Projektträgers erfolgen soll. Das Grundstück der Grundstückseigentümerin liegt in der Mitte des Plangebiets; es wird derzeit landwirtschaftlich genutzt und ist über eine landwirtschaftliche Ausfahrt zur He. Straße erschlossen. Nach Anlegung des Grüngürtels entfällt die Anbindung an die He. Straße und wird das Grundstück der Grundstückseigentümerin von jeglicher Erschließung abgeschnitten. Nicht nur, dass die Grundstückseigentümerin schon jetzt die im Bebauungsplan festgesetzte gewerbliche Nutzung mangels Erschließung nicht aufnehmen kann (vgl. § 30 Abs. 1 BauGB), ginge ihr dann auch die landwirtschaftliche Nutzbarkeit verloren, weil eine Zu-/Abfahrt auch über die He. Straße nicht mehr möglich wäre. Es entstünde eine nicht nutzbare „Gewerbegebietsinsel“, weil dem Grundstück die zur ordnungsgemäßen Benutzung notwendige Verbindung mit einem öffentlichen Weg fehlt. Eine solche Planung ist mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar; sie vernachlässigt in nicht zu vertretender Weise die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentümerinteressen der Grundstückseigentümerin, überschreitet mithin die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit.

Die Lösung des Problems der fehlenden Innenerschließung konnte – anders als das Oberverwaltungsgericht meint – nicht im Wege eines Konflikttransfers einem nachfolgenden Umlegungsverfahren vorbehalten werden. Die Durchführung eines Umlegungsverfahrens ist rechtlich nicht zulässig, weil der Bebauungsplan selbst keine Festsetzungen zur Innenerschließung enthält. Diese sind aber erforderlich, weil die amtliche Umlegung nach §§ 45 ff. BauGB – das gilt in gleicher Weise für eine vereinfachte Umlegung nach §§ 80 ff. BauGB14 – im Bereich qualifizierter Bebauungspläne (§ 30 Abs. 1 BauGB) nur zur Verwirklichung der darin getroffenen Festsetzungen zulässig ist. Das Umlegungsverfahren ist kein Verfahren, in dem Konflikte, die im Bebauungsplan unbewältigt geblieben sind, gelöst werden können. Die Umlegung ist, wie § 46 Abs. 1 BauGB („zur Verwirklichung eines Bebauungsplans“) belegt, eine dem Vollzug des Bebauungsplans dienende Maßnahme15, ein Instrument zur Planverwirklichung. Die Umlegung ist somit von der Planung abhängig; sie ist – im Bereich eines qualifizierten Bebauungsplans – ein planakzessorisches Instrument16 und dient dazu, den Grund und Boden entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans so zu gestalten, dass dessen Verwirklichung möglich ist17. Im Wege des Tauschs sollen Grundstücke, deren Lage, Form und Größe sich für eine Bebauung oder sonstige Nutzung nach Maßgabe des Bebauungsplans als ungeeignet oder unzweckmäßig erweisen, in der Weise neu gestaltet werden, dass die im Bebauungsplan festgesetzte Nutzung durchführbar ist. Eine Umlegung zur Bereitstellung von Verkehrsflächen kann danach nur unter der Voraussetzung zulässig sein, dass die Flächen im Bebauungsplan ausgewiesen sind18. Auch § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB zeigt, dass eine Umlegung entsprechende Festsetzungen im Bebauungsplan voraussetzt. Nur dann ist es überhaupt i.S.v. § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB möglich, vorweg Flächen für Straßen, Wege etc. aus der Umlegungsmasse auszuscheiden. Ohne solche Festsetzungen ist aber (auch) eine Erschließungsumlegung ausgeschlossen.

Dieser Abwägungsergebnisfehler führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen – nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. auch § 139 BGB) – dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit eines Bebauungsplans führt, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und außerdem hinzukommt, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte19. Dieser Rechtsprechung ist auch zu entnehmen, dass die Teilunwirksamkeit eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme zur Gesamtunwirksamkeit darstellt20.

Gemessen an diesen Grundsätzen ist von der Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans auszugehen. Eine bloße Teilunwirksamkeit scheidet bereits deshalb aus, weil dann ein Planungstorso zurückbliebe.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 5. Mai 2015 – 4 CN 4.2014 –

  1. vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 – 4 C 21.74, BVerwGE 48, 56, 60 m.w.N.[]
  2. siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 25.06.2014 – 4 CN 4.13, BVerwGE 150, 101 Rn. 14 m.w.N.[]
  3. vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 03.06.1971 – 4 C 64.70, BVerwGE 38, 152, 157[]
  4. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00, BVerwGE 116, 144, 147[]
  5. zusammenfassend: BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11, BVerwGE 146, 137 Rn. 9[]
  6. BVerwG, Urteil vom 12.12 1969 – 4 C 105.66, BVerwGE 34, 301, 308 f.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, BVerwGE 147, 379 Rn. 17 m.w.N.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 05.08.1983 – 4 C 96.79, BVerwGE 67, 334, 338 m.w.N.[]
  9. BVerwG, Urteile vom 11.03.1988 – 4 C 56.84, Buchholz 406.11 § 9 BBauG Nr. 30 S. 4 ff.; und vom 12.09.2013 a.a.O.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 14.07.1994 – 4 NB 25.94, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 75 S. 11 f.[]
  11. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 a.a.O. Rn. 17, 21[]
  12. BVerwG, Urteil vom 22.09.2010 – 4 CN 2.10, BVerwGE 138, 12 Rn. 22[]
  13. BVerwG, Beschluss vom 16.03.2010 – 4 BN 66.09 – BauR 2010, 1034 Rn. 31[]
  14. vgl. Burmeister/Aderhold, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2014, zu § 80 Rn. 25[]
  15. BGH, Urteil vom 12.03.1987 – III ZR 29/86 – BGHZ 100, 148, 150[]
  16. Breuer, in: Schrödter, BauGB, 8. Aufl.2015, § 45 Rn. 33; Dieterich, Baulandumlegung, 5. Aufl.2006, Rn. 28[]
  17. siehe auch Begründung des Entwurfs eines Bundesbaugesetzes, BT-Drs. 3/336 S. 73[]
  18. Dieterich a.a.O. Rn. 31[]
  19. BVerwG, Urteil vom 19.09.2002 – 4 CN 1.02, BVerwGE 117, 58, 61; Beschlüsse vom 18.07.1989 – 4 N 3.87, BVerwGE 82, 225, 230; vom 20.08.1991 – 4 NB 3.91, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59; vom 25.02.1997 – 4 NB 30.96, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 116 S. 77; vom 06.11.2007 – 4 BN 44.07 3; vom 22.01.2008 – 4 B 5.08 – BRS 73 Nr. 22 Rn. 8; und vom 24.04.2013 – 4 BN 22.13 – BRS 81 Nr. 77 S. 463[]
  20. stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 29.03.1993 – 4 NB 10.91, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 75 S. 128[]