Umle­gung im Gel­tungs­be­reich eines qua­li­fi­zier­ten Bebau­ungs­plans

Eine amt­li­che Umle­gung nach §§ 45 ff. Bau­GB ist im Gel­tungs­be­reich eines qua­li­fi­zier­ten Bebau­ungs­plans (§ 30 Abs. 1 Bau­GB) nur zur Umset­zung der dar­in getrof­fe­nen Fest­set­zun­gen zuläs­sig. Des­we­gen darf die unge­klär­te Erschlie­ßung über­plan­ter Grund­stü­cke nicht im Wege des Kon­flikt­trans­fers einem nach­fol­gen­den amt­li­chen Umle­gungs­ver­fah­ren vor­be­hal­ten wer­den.

Umle­gung im Gel­tungs­be­reich eines qua­li­fi­zier­ten Bebau­ungs­plans

Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB dür­fen Bau­leit­plä­ne nur auf­ge­stellt wer­den, sobald und soweit dies für die städ­te­bau­li­che Ent­wick­lung und Ord­nung erfor­der­lich ist. Dem Kri­te­ri­um der städ­te­bau­li­chen Recht­fer­ti­gung kommt nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts die­sel­be Funk­ti­on zu wie dem­je­ni­gen der Plan­recht­fer­ti­gung im Plan­fest­stel­lungs­recht, näm­lich die Pla­nung, die ihre Recht­fer­ti­gung nicht in sich selbst trägt, im Hin­blick auf die damit ver­bun­de­nen Rechts­ein­wir­kun­gen in Ein­klang mit den gesetz­lich zuläs­si­gen Pla­nungs­zie­len zu brin­gen und auf die­se Wei­se grund­sätz­lich zu recht­fer­ti­gen 1. Nicht erfor­der­lich im Sin­ne des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB sind danach Plä­ne, die nicht dem wah­ren Wil­len der Gemein­de ent­spre­chen, bei denen also zwi­schen Pla­nungs­wil­len und Pla­nungs­in­halt eine Dis­kre­panz besteht, sowie Plä­ne, die einer posi­ti­ven Pla­nungs­kon­zep­ti­on ent­beh­ren und ersicht­lich der För­de­rung von Zie­len die­nen, für deren Ver­wirk­li­chung die Pla­nungs­in­stru­men­te des Bau­ge­setz­bu­ches nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB ist fer­ner ver­letzt, wenn ein Bebau­ungs­plan aus tat­säch­li­chen oder Rechts­grün­den auf Dau­er oder auf unab­seh­ba­re Zeit der Voll­zugs­fä­hig­keit ent­behrt 2. In die­ser Aus­le­gung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB der Bau­leit­pla­nung eine ers­te, wenn auch strikt bin­den­de Schran­ke, die ledig­lich gro­be und eini­ger­ma­ßen offen­sicht­li­che Miss­grif­fe aus­schließt 3. Sie betrifft die gene­rel­le Erfor­der­lich­keit der Pla­nung, nicht hin­ge­gen die Ein­zel­hei­ten einer kon­kre­ten pla­ne­ri­schen Lösung. Dafür ist das Abwä­gungs­ge­bot maß­geb­lich 4, das im Hin­blick auf gericht­li­che Kon­troll­dich­te, Feh­le­run­be­acht­lich­keit und her­an­zu­zie­hen­de Erkennt­nis­quel­len abwei­chen­den Maß­stä­ben unter­liegt. Des­we­gen kann die Abge­wo­gen­heit einer Bebau­ungs­pla­nung und ihrer Fest­set­zun­gen nicht bereits zum Maß­stab für deren städ­te­bau­li­che Erfor­der­lich­keit gemacht wer­den 5.

Nach § 1 Abs. 7 Bau­GB sind bei der Auf­stel­lung von Bebau­ungs­plä­nen die öffent­li­chen und pri­va­ten Belan­ge gegen­ein­an­der und unter­ein­an­der gerecht abzu­wä­gen. Das Abwä­gungs­ge­bot ist ver­letzt, wenn eine Abwä­gung über­haupt nicht statt­fin­det oder in die Abwä­gung an Belan­gen nicht ein­ge­stellt wird, was nach Lage der Din­ge in sie ein­ge­stellt wer­den muss, oder wenn der Aus­gleich zwi­schen den von der Pla­nung berühr­ten Belan­gen in einer Wei­se vor­ge­nom­men wird, der zur objek­ti­ven Gewich­tig­keit ein­zel­ner Belan­ge außer Ver­hält­nis steht 6. In der Recht­spre­chung ist fer­ner geklärt, dass jeder Bebau­ungs­plan grund­sätz­lich die von ihm selbst geschaf­fe­nen oder ihm sonst zure­chen­ba­ren Kon­flik­te zu lösen hat, indem die von der Pla­nung berühr­ten Belan­ge zu einem gerech­ten Aus­gleich gebracht wer­den. Die Pla­nung darf nicht dazu füh­ren, dass Kon­flik­te, die durch sie her­vor­ge­ru­fen wer­den, zu Las­ten Betrof­fe­ner letzt­lich unge­löst blei­ben 7. Dies schließt eine Ver­la­ge­rung von Pro­blem­lö­sun­gen aus dem Bebau­ungs­plan­ver­fah­ren auf nach­fol­gen­des Ver­wal­tungs­han­deln indes nicht aus; Fest­set­zun­gen eines Bebau­ungs­plans kön­nen auch Aus­druck einer "pla­ne­ri­schen Zurück­hal­tung" sein 8. Die Gren­zen zuläs­si­ger Kon­flikt­ver­la­ge­rung auf die Ebe­ne des Plan­voll­zugs sind aller­dings über­schrit­ten, wenn bereits im Pla­nungs­sta­di­um abseh­bar ist, dass sich der offen­ge­las­se­ne Inter­es­sen­kon­flikt in einem nach­fol­gen­den Ver­fah­ren nicht sach­ge­recht wird lösen las­sen 9. Ein Kon­flikt­trans­fer ist mit­hin nur zuläs­sig, wenn die Durch­füh­rung der Maß­nah­men zur Kon­flikt­be­wäl­ti­gung auf einer nach­fol­gen­den Stu­fe mög­lich und sicher­ge­stellt ist. Ob eine Kon­flikt­be­wäl­ti­gung durch spä­te­res Ver­wal­tungs­han­deln gesi­chert oder wenigs­tens wahr­schein­lich ist, hat die Gemein­de pro­gnos­tisch zu beur­tei­len, da es um den Ein­tritt zukünf­ti­ger Ereig­nis­se geht. Ist inso­weit bereits im Zeit­punkt der Beschluss­fas­sung die künf­ti­ge Ent­wick­lung hin­rei­chend sicher abschätz­bar, so darf sie dem bei ihrer Abwä­gung Rech­nung tra­gen 10.

Löst der Bebau­ungs­plan von ihm auf­ge­wor­fe­ne Kon­flik­te nicht, obwohl ein Kon­flikt­lö­sungs­trans­fer unzu­läs­sig ist, so führt dies zur Feh­ler­haf­tig­keit der Abwä­gungs­ent­schei­dung 11. Lässt sich die pla­ne­ri­sche Lösung der Gemein­de unter kei­nem denk­ba­ren Gesichts­punkt begrün­den, fehlt es mit­hin an der Begründ­bar­keit der gemeind­li­chen Pla­nung, dann führt dies zudem zu einem Feh­ler (auch) im Abwä­gungs­er­geb­nis. Denn ein sol­cher Feh­ler ist dann anzu­neh­men, wenn eine feh­ler­freie Nach­ho­lung der erfor­der­li­chen Abwä­gungs­ent­schei­dung schlech­ter­dings nicht zum sel­ben Ergeb­nis füh­ren könn­te, weil andern­falls der Aus­gleich zwi­schen den von der Pla­nung berühr­ten öffent­li­chen Belan­gen in einer Wei­se vor­ge­nom­men wür­de, der zur objek­ti­ven Gewich­tig­keit ein­zel­ner Belan­ge außer Ver­hält­nis steht, mit­hin die Gren­zen der pla­ne­ri­schen Gestal­tungs­frei­heit über­schrit­ten wür­den 12. Anders als Män­gel im Abwä­gungs­vor­gang (vgl. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 Bau­GB) ist ein Man­gel im Abwä­gungs­er­geb­nis stets beacht­lich; er führt unab­hän­gig vom Vor­lie­gen wei­te­rer Män­gel der Abwä­gung zur (Teil-)Unwirksamkeit des Bebau­ungs­plans 13.

Vor­lie­gend weist der Bebau­ungs­plan die Beson­der­heit auf, dass die Erschlie­ßung der vier Gewer­be­ge­bie­te aus­schließ­lich von Osten von der Ho. Stra­ße aus über das Grund­stück des Pro­jekt­trä­gers erfol­gen soll. Das Grund­stück der Grund­stücks­ei­gen­tü­me­rin liegt in der Mit­te des Plan­ge­biets; es wird der­zeit land­wirt­schaft­lich genutzt und ist über eine land­wirt­schaft­li­che Aus­fahrt zur He. Stra­ße erschlos­sen. Nach Anle­gung des Grün­gür­tels ent­fällt die Anbin­dung an die He. Stra­ße und wird das Grund­stück der Grund­stücks­ei­gen­tü­me­rin von jeg­li­cher Erschlie­ßung abge­schnit­ten. Nicht nur, dass die Grund­stücks­ei­gen­tü­me­rin schon jetzt die im Bebau­ungs­plan fest­ge­setz­te gewerb­li­che Nut­zung man­gels Erschlie­ßung nicht auf­neh­men kann (vgl. § 30 Abs. 1 Bau­GB), gin­ge ihr dann auch die land­wirt­schaft­li­che Nutz­bar­keit ver­lo­ren, weil eine Zu-/Ab­fahrt auch über die He. Stra­ße nicht mehr mög­lich wäre. Es ent­stün­de eine nicht nutz­ba­re "Gewer­be­ge­biets­in­sel", weil dem Grund­stück die zur ord­nungs­ge­mä­ßen Benut­zung not­wen­di­ge Ver­bin­dung mit einem öffent­li­chen Weg fehlt. Eine sol­che Pla­nung ist mit einer geord­ne­ten städ­te­bau­li­chen Ent­wick­lung nicht ver­ein­bar; sie ver­nach­läs­sigt in nicht zu ver­tre­ten­der Wei­se die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütz­ten Eigen­tü­mer­inter­es­sen der Grund­stücks­ei­gen­tü­me­rin, über­schrei­tet mit­hin die Gren­zen der pla­ne­ri­schen Gestal­tungs­frei­heit.

Die Lösung des Pro­blems der feh­len­den Innen­er­schlie­ßung konn­te – anders als das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt meint – nicht im Wege eines Kon­flikt­trans­fers einem nach­fol­gen­den Umle­gungs­ver­fah­ren vor­be­hal­ten wer­den. Die Durch­füh­rung eines Umle­gungs­ver­fah­rens ist recht­lich nicht zuläs­sig, weil der Bebau­ungs­plan selbst kei­ne Fest­set­zun­gen zur Innen­er­schlie­ßung ent­hält. Die­se sind aber erfor­der­lich, weil die amt­li­che Umle­gung nach §§ 45 ff. Bau­GB – das gilt in glei­cher Wei­se für eine ver­ein­fach­te Umle­gung nach §§ 80 ff. Bau­GB 14 – im Bereich qua­li­fi­zier­ter Bebau­ungs­plä­ne (§ 30 Abs. 1 Bau­GB) nur zur Ver­wirk­li­chung der dar­in getrof­fe­nen Fest­set­zun­gen zuläs­sig ist. Das Umle­gungs­ver­fah­ren ist kein Ver­fah­ren, in dem Kon­flik­te, die im Bebau­ungs­plan unbe­wäl­tigt geblie­ben sind, gelöst wer­den kön­nen. Die Umle­gung ist, wie § 46 Abs. 1 Bau­GB ("zur Ver­wirk­li­chung eines Bebau­ungs­plans") belegt, eine dem Voll­zug des Bebau­ungs­plans die­nen­de Maß­nah­me 15, ein Instru­ment zur Plan­ver­wirk­li­chung. Die Umle­gung ist somit von der Pla­nung abhän­gig; sie ist – im Bereich eines qua­li­fi­zier­ten Bebau­ungs­plans – ein pla­n­ak­zes­so­ri­sches Instru­ment 16 und dient dazu, den Grund und Boden ent­spre­chend den Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans so zu gestal­ten, dass des­sen Ver­wirk­li­chung mög­lich ist 17. Im Wege des Tauschs sol­len Grund­stü­cke, deren Lage, Form und Grö­ße sich für eine Bebau­ung oder sons­ti­ge Nut­zung nach Maß­ga­be des Bebau­ungs­plans als unge­eig­net oder unzweck­mä­ßig erwei­sen, in der Wei­se neu gestal­tet wer­den, dass die im Bebau­ungs­plan fest­ge­setz­te Nut­zung durch­führ­bar ist. Eine Umle­gung zur Bereit­stel­lung von Ver­kehrs­flä­chen kann danach nur unter der Vor­aus­set­zung zuläs­sig sein, dass die Flä­chen im Bebau­ungs­plan aus­ge­wie­sen sind 18. Auch § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Bau­GB zeigt, dass eine Umle­gung ent­spre­chen­de Fest­set­zun­gen im Bebau­ungs­plan vor­aus­setzt. Nur dann ist es über­haupt i.S.v. § 55 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Bau­GB mög­lich, vor­weg Flä­chen für Stra­ßen, Wege etc. aus der Umle­gungs­mas­se aus­zu­schei­den. Ohne sol­che Fest­set­zun­gen ist aber (auch) eine Erschlie­ßungs­um­le­gung aus­ge­schlos­sen.

Die­ser Abwä­gungs­er­geb­nis­feh­ler führt zur Gesamt­un­wirk­sam­keit des Bebau­ungs­plans.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist geklärt, dass die Unwirk­sam­keit ein­zel­ner Fest­set­zun­gen – nach den all­ge­mei­nen Grund­sät­zen über die teil­wei­se Nich­tig­keit von Geset­zen und ande­ren Rechts­vor­schrif­ten (vgl. auch § 139 BGB) – dann nicht zur Gesamt­un­wirk­sam­keit eines Bebau­ungs­plans führt, wenn die übri­gen Fest­set­zun­gen für sich betrach­tet noch eine den Anfor­de­run­gen des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB gerecht wer­den­de, sinn­vol­le städ­te­bau­li­che Ord­nung bewir­ken kön­nen und außer­dem hin­zu­kommt, dass die Gemein­de nach ihrem im Pla­nungs­ver­fah­ren zum Aus­druck gekom­me­nen Wil­len im Zwei­fel auch einen Plan die­ses ein­ge­schränk­ten Inhalts beschlos­sen hät­te 19. Die­ser Recht­spre­chung ist auch zu ent­neh­men, dass die Teil­un­wirk­sam­keit eine von beson­de­ren Umstän­den abhän­gen­de Aus­nah­me zur Gesamt­un­wirk­sam­keit dar­stellt 20.

Gemes­sen an die­sen Grund­sät­zen ist von der Gesamt­un­wirk­sam­keit des Bebau­ungs­plans aus­zu­ge­hen. Eine blo­ße Teil­un­wirk­sam­keit schei­det bereits des­halb aus, weil dann ein Pla­nungs­tor­so zurück­blie­be.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 5. Mai 2015 – 4 CN 4.2014 -

  1. vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 – 4 C 21.74, BVerw­GE 48, 56, 60 m.w.N.[]
  2. sie­he hier­zu etwa BVerwG, Urteil vom 25.06.2014 – 4 CN 4.13, BVerw­GE 150, 101 Rn. 14 m.w.N.[]
  3. vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 03.06.1971 – 4 C 64.70, BVerw­GE 38, 152, 157[]
  4. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00, BVerw­GE 116, 144, 147[]
  5. zusam­men­fas­send: BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11, BVerw­GE 146, 137 Rn. 9[]
  6. BVerwG, Urteil vom 12.12 1969 – 4 C 105.66, BVerw­GE 34, 301, 308 f.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, BVerw­GE 147, 379 Rn. 17 m.w.N.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 05.08.1983 – 4 C 96.79, BVerw­GE 67, 334, 338 m.w.N.[]
  9. BVerwG, Urtei­le vom 11.03.1988 – 4 C 56.84, Buch­holz 406.11 § 9 BBauG Nr. 30 S. 4 ff.; und vom 12.09.2013 a.a.O.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 14.07.1994 – 4 NB 25.94, Buch­holz 406.11 § 1 Bau­GB Nr. 75 S. 11 f.[]
  11. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 a.a.O. Rn. 17, 21[]
  12. BVerwG, Urteil vom 22.09.2010 – 4 CN 2.10, BVerw­GE 138, 12 Rn. 22[]
  13. BVerwG, Beschluss vom 16.03.2010 – 4 BN 66.09BauR 2010, 1034 Rn. 31[]
  14. vgl. Burmeister/​Aderhold, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, Stand Novem­ber 2014, zu § 80 Rn. 25[]
  15. BGH, Urteil vom 12.03.1987 – III ZR 29/​86BGHZ 100, 148, 150[]
  16. Breu­er, in: Schröd­ter, Bau­GB, 8. Aufl.2015, § 45 Rn. 33; Die­te­rich, Bau­land­um­le­gung, 5. Aufl.2006, Rn. 28[]
  17. sie­he auch Begrün­dung des Ent­wurfs eines Bun­des­bau­ge­set­zes, BT-Drs. 3/​336 S. 73[]
  18. Die­te­rich a.a.O. Rn. 31[]
  19. BVerwG, Urteil vom 19.09.2002 – 4 CN 1.02, BVerw­GE 117, 58, 61; Beschlüs­se vom 18.07.1989 – 4 N 3.87, BVerw­GE 82, 225, 230; vom 20.08.1991 – 4 NB 3.91, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 59; vom 25.02.1997 – 4 NB 30.96, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 116 S. 77; vom 06.11.2007 – 4 BN 44.07 3; vom 22.01.2008 – 4 B 5.08 – BRS 73 Nr. 22 Rn. 8; und vom 24.04.2013 – 4 BN 22.13 – BRS 81 Nr. 77 S. 463[]
  20. stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 29.03.1993 – 4 NB 10.91, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 75 S. 128[]