Kaser­nier­te Lege­hen­nen

Die Vor­schrif­ten des § 13b Tier­SchNutztV zur Lege­hen­nen­hal­tung in Klein­grup­pen sind ver­fas­sungs­wid­rig. Auf den Nor­men­kon­troll­an­trag der Lan­des­re­gie­rung Rhein­land-Pfalz hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts die Rege­lung zur Klein­grup­pen­hal­tung von Lege­hen­nen (§ 13b Tier­SchNutztV) für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar erklärt. Eben­falls für unver­ein­bar erklärt wur­den die zuge­hö­ri­gen Über­gangs­re­ge­lun­gen (§ 33 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV in der zur Prü­fung gestell­ten Fas­sung, zwi­schen­zeit­lich § 38 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV). Eine Neu­re­ge­lung muss bis zum 31. März 2012 erfol­gen.

Kaser­nier­te Lege­hen­nen

Die Vor­ge­schich­te[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat­te in einer Ent­schei­dung aus dem Jahr 1999 die Hen­nen­hal­tungs­ver­ord­nung vom 10. Dezem­ber 1987 für nich­tig erklärt, weil es die Flä­chen­vor­ga­ben für die in die­ser Ver­ord­nung vor­ge­se­he­ne kon­ven­tio­nel­le Käfig­hal­tung für unver­ein­bar mit den Anfor­de­run­gen des Tier­schutz­ge­set­zes erach­te­te; zudem sah es das Zitier­ge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ver­letzt 1.

Zur Schlie­ßung der durch das Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­stan­de­nen Rege­lungs­lü­cke und zur Umset­zung einer kurz nach dem Urteil erlas­se­nen EG-Richt­li­nie (Richt­li­nie 1999/​74/​EG) wur­de im Febru­ar 2002 die Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung um Bestim­mun­gen für das Hal­ten von Lege­hen­nen ergänzt. Mit die­ser Ergän­zung wur­de die kon­ven­tio­nel­le Käfig­hal­tung abge­schafft. Auch soge­nann­te „aus­ge­stal­te­te Käfi­ge“ nach der Richt­li­nie 1999/​74/​EG (grö­ße­re Käfi­ge, die zudem über eine bestimm­te Aus­stat­tung – Sitz­stan­gen, Nest, Scharr­flä­che – ver­fü­gen muss­ten) wur­den nicht zuge­las­sen. Als Hal­tungs­for­men waren nur noch die Boden- und die Voliè­ren­hal­tung vor­ge­se­hen.

Auf­grund eines Maß­ga­be­be­schlus­ses des Bun­des­ra­tes wur­den die Hal­tungs­an­for­de­run­gen für Lege­hen­nen und die zuge­hö­ri­gen Über­gangs­fris­ten durch die Zwei­te Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung vom 1. August 2006 erneut geän­dert. Die Käfig­hal­tung wur­de wie­der ein­ge­führt, aller­dings nicht mehr in Form der kon­ven­tio­nel­len Käfi­ge, son­dern in Form der soge­nann­ten Klein­grup­pen­hal­tung (§ 13b Tier­SchNutztV), deren Anfor­de­run­gen über die Min­dest­an­for­de­run­gen nach der Richt­li­nie 1999/​74/​EG hin­aus­ge­hen. Die Über­gangs­vor­schrif­ten wur­den groß­zü­gi­ger aus­ge­stal­tet.

Gegen die­se Bestim­mun­gen – in einer inhalt­lich unver­än­der­ten spä­te­ren Ver­ord­nungs­fas­sung – rich­tet sich der Nor­men­kon­troll­an­trag, der das Ver­fah­ren des Zustan­de­kom­mens der Vor­schrif­ten bean­stan­det und gel­tend macht, die vor­ge­se­he­nen Hal­tungs­be­din­gun­gen sei­en tier­schutz­wid­rig.

Ursprüng­lich war vor­ge­se­hen gewe­sen, die Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung nur durch Ein­fü­gung von Bestim­mun­gen zur Schwei­ne­hal­tung zu ändern. Die­ser Ände­rung stimm­te der Bun­des­rat jedoch im April 2006 nur mit der Maß­ga­be zu, dass auch die genann­ten Bestim­mun­gen zur Lege­hen­nen­hal­tung ein­ge­fügt wür­den. Der Text der geplan­ten Neu­re­ge­lung in der Fas­sung des Maß­ga­be­be­schlus­ses des Bun­des­ra­tes vom April 2006 wur­de der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on noch im April 2006 noti­fi­ziert. Das Kabi­nett nahm den Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes Anfang Mai 2006 zustim­mend zur Kennt­nis. Danach wur­de die Tier­schutz­kom­mis­si­on betei­ligt.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hielt dies für ver­fas­sungs­wid­rig: § 13b und § 33 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV Nov. 2006 sind unver­ein­bar mit § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG und Art. 20a GG.

§ 13b und § 33 Absatz 3 und 4 der Ver­ord­nung zum Schutz land­wirt­schaft­li­cher Nutz­tie­re und ande­rer zur Erzeu­gung tie­ri­scher Pro­duk­te gehal­te­ner Tie­re bei ihrer Hal­tung (Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung) in der Fas­sung der Drit­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung vom 30. Novem­ber 2006 2 sowie § 13b und § 38 Absatz 3 und 4 der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung in der Fas­sung der Vier­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung vom 1. Okto­ber 2009 3 sind mit Arti­kel 20a des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar.

Die Bestim­mun­gen blei­ben bis zum 31. März 2012 anwend­bar.

Ver­fah­rens­ver­stö­ße beim Erlass der Ver­ord­nung[↑]

Die zur Prü­fung gestell­ten Vor­schrif­ten hal­ten sich nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht im Rah­men der nach Art. 80 Abs. 1 GG erfor­der­li­chen gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge, weil die Tier­schutz­kom­mis­si­on nicht in der nach dem Tier­schutz­ge­setz (§ 16b TierSchG) erfor­der­li­chen Wei­se ange­hört wur­de. Sieht das Gesetz für den Erlass einer Norm ein Anhö­rungs­er­for­der­nis vor, so zielt es dar­auf, dass das Ergeb­nis der Anhö­rung als infor­ma­to­ri­sche Grund­la­ge in die Abwä­gungs­ent­schei­dung des Norm­ge­bers ein­fließt. Die Anhö­rung ist nicht ord­nungs­ge­mäß, wenn sie nur pro for­ma durch­ge­führt wird, ohne dass beim Norm­ge­ber noch die Mög­lich­keit oder Bereit­schaft besteht, das Ergeb­nis in der Abwä­gungs­ent­schei­dung zu berück­sich­ti­gen. Im vor­lie­gen­den Fall wur­de die Anhö­rung nicht bera­tungs­of­fen durch­ge­führt.

Die zur Prü­fung gestell­ten Vor­schrif­ten sind im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren auch an der ein­fach­ge­setz­li­chen Norm des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG zu mes­sen, die den Ver­ord­nungs­ge­ber ver­pflich­tet, vor dem Erlass von Ver­ord­nun­gen nach § 2 TierSchG die Tier­schutz­kom­mis­si­on anzu­hö­ren 4. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt prüft im Ver­fah­ren der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le Rechts­ver­ord­nun­gen des Bun­des auch dar­auf­hin, ob sie sich im Rah­men der nach Art. 80 Abs. 1 GG erfor­der­li­chen gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge hal­ten 5. Zur gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge im Sin­ne die­ser Regel gehö­ren nicht nur die mate­ri­ell­recht­li­chen, son­dern auch die ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­ga­ben, an die das ermäch­ti­gen­de Gesetz den ermäch­tig­ten Ver­ord­nungs­ge­ber bin­det, soweit ihre Beach­tung für die Gül­tig­keit der ange­grif­fe­nen Ver­ord­nungs­be­stim­mun­gen von Bedeu­tung sein kann. Dies ist hier der Fall 6. Ob die betref­fen­den Vor­ga­ben sich im sel­ben Satz, Absatz oder Geset­zes­pa­ra­gra­phen fin­den wie der Aus­spruch, dass der Ver­ord­nungs­ge­ber ermäch­tigt wer­de 7, kann für die Zuge­hö­rig­keit zur gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang nicht ent­schei­dend sein; denn dies ist eine für den recht­li­chen Sta­tus der Rege­lung belang­lo­se Fra­ge geset­zes­tech­ni­scher Zweck­mä­ßig­keit. Das in § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG gere­gel­te Erfor­der­nis der Anhö­rung der Tier­schutz­kom­mis­si­on gehört nicht weni­ger als die Vor­ga­ben der­je­ni­gen Nor­men, die den Aus­spruch der im vor­lie­gen­den Fall in Anspruch genom­me­nen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gun­gen ent­hal­ten (§ 2a TierSchG und Art. 2 ETÜ-Gesetz), zu den Maß­ga­ben, an die der Gesetz­ge­ber die Ermäch­ti­gung geknüpft hat. Der Ver­ord­nungs­ge­ber selbst hat sich dem­entspre­chend aus­drück­lich unter ande­rem auf „§ 2a Abs. 1 in Ver­bin­dung mit § 16b Abs. 1 Satz 2 … des Tier­schutz­ge­set­zes“ als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge gestützt 8. Auf § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erstreckt sich die Prü­fung im vor­lie­gen­den Fall zudem auch des­halb, weil das in Art. 20a GG sta­tu­ier­te Staats­ziel Tier­schutz der Beach­tung die­ser Norm ver­fas­sungs­recht­li­che Bedeu­tung ver­leiht.

Die Tier­schutz­kom­mis­si­on wur­de beim Erlass des § 13b Tier­SchNutztV und der zuge­hö­ri­gen Über­gangs­re­ge­lun­gen (§ 27 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV 9 nicht in der von § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG gefor­der­ten Wei­se ange­hört.

Es kann offen blei­ben, ob die Befas­sung der Tier­schutz­kom­mis­si­on in ihrer Sit­zung vom 29. Mai 2006 mit den Rege­lun­gen zur Klein­grup­pen­hal­tung vom zustän­di­gen Minis­te­ri­um als Anhö­rung im Sin­ne des § 16b TierSchG geplant war und ob die Mit­glie­der der Kom­mis­si­on hier­über durch das Ein­la­dungs­schrei­ben (§ 8 Abs. 2 TierSchKomV, § 90 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) vom 16. Mai 2006 hin­rei­chend deut­lich unter­rich­tet waren. Denn jeden­falls hat die Anhö­rung nicht mit der gebo­te­nen Offen­heit statt­ge­fun­den.

Sieht das Gesetz für den Erlass einer Norm ein Anhö­rungs­er­for­der­nis vor, so zielt es dar­auf, dass das Ergeb­nis der Anhö­rung als infor­ma­to­ri­sche Grund­la­ge in die Abwä­gungs­ent­schei­dung des Norm­ge­bers ein­fließt. Dem Anhö­rungs­er­for­der­nis wird daher nicht ord­nungs­ge­mäß ent­spro­chen, wenn die Anhö­rung nur pro for­ma durch­ge­führt wird, ohne dass noch die Mög­lich­keit oder Bereit­schaft bestün­de, das Ergeb­nis in der Abwä­gungs­ent­schei­dung des Norm­ge­bers zu berück­sich­ti­gen 10. Feh­len­de Bera­tungs­of­fen­heit kann aller­dings nicht auf­grund blo­ßer Spe­ku­la­tio­nen unter­stellt, son­dern nur auf­grund greif­ba­rer Tat­sa­chen ange­nom­men wer­den 11.

Sol­che Tat­sa­chen lie­gen hier vor. Bereits mit Beschluss vom 10. Mai 2006, also vor der Sit­zung der Tier­schutz­kom­mis­si­on, hat­te das Kabi­nett den Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes vom 7. April 2006 zustim­mend zur Kennt­nis genom­men. Eben­falls bereits vor der Sit­zung der Tier­schutz­kom­mis­si­on war am 28. April 2006 die Noti­fi­zie­rung an die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on erfolgt. Auf dem Hin­ter­grund der recht­li­chen Vor­ga­ben und der Ver­fah­rens­üb­lich­kei­ten deu­tet bereits die­se Abfol­ge dar­auf hin, dass eine Offen­heit für irgend­wel­che Ände­run­gen auf der Grund­la­ge eines Votums der Tier­schutz­kom­mis­si­on ganz unab­hän­gig von etwai­gen Inhal­ten eines sol­chen Votums nicht mehr bestand. Hin­zu kommt die Beson­der­heit der Situa­ti­on, in die das für den Ver­ord­nungs­er­lass zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um sich durch den Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes ver­setzt sah.

Das Noti­fi­zie­rungs­er­for­der­nis ergab sich aus der Richt­li­nie 98/​34/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 22. Juni 1998 12. Zweck der Noti­fi­zie­rung ist es nach den Erwä­gungs­grün­den die­ser Richt­li­nie, Trans­pa­renz in der natio­na­len Recht­set­zung im nicht har­mo­ni­sier­ten Bereich her­zu­stel­len und das Ent­ste­hen neu­er Han­dels­hemm­nis­se im Bin­nen­markt zu ver­hin­dern. Dazu sieht die Richt­li­nie vor, dass die Mit­glied­staa­ten, soweit nicht eine Aus­nah­me von der Noti­fi­zie­rungs­pflicht (Art. 10 Abs. 1 RL 98/​34/​EG) besteht, der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on unver­züg­lich jeden Ent­wurf einer tech­ni­schen Vor­schrift über­mit­teln (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 1. Halb­satz RL 98/​34/​EG). Aus der Legal­de­fi­ni­ti­on des Ent­wurfs­be­griffs (Art. 1 Nr. 12 RL 98/​34/​EG) ergibt sich, dass dies in einem Sta­di­um der Aus­ar­bei­tung gesche­hen muss, in dem noch wesent­li­che Ände­run­gen mög­lich sind. Nach Ein­gang des über­mit­tel­ten Ent­wurfs bei der Kom­mis­si­on beginnt eine drei­mo­na­ti­ge Still­hal­te­frist, wäh­rend derer im Regel­fall der Ent­wurf nicht ange­nom­men wer­den darf (Art. 9 Abs. 1 RL 98/​34/​EG). Inner­halb die­ser Frist kön­nen die Kom­mis­si­on und die ande­ren Mit­glied­staa­ten eine aus­führ­li­che Stel­lung­nah­me abge­ben, wenn sie Ele­men­te der geplan­ten Maß­nah­me für mit dem Bin­nen­markt unver­ein­bar hal­ten (Art. 9 Abs. 2; s. auch Art. 8 Abs. 2 RL 98/​34/​EG). Die Kom­mis­si­on kann inner­halb der Frist auch mit­tei­len, dass sie beab­sich­tigt, für den im Ent­wurf gere­gel­ten Gegen­stand einen Gemein­schafts­rechts­akt vor­zu­schla­gen oder zu erlas­sen, oder dass dem Rat ein ent­spre­chen­der Vor­schlag vor­ge­legt wur­de (Art. 9 Abs. 3 und 4 RL 98/​34/​EG). Im Fall einer sol­chen Stel­lung­nah­me oder Mit­tei­lung ver­län­gert sich die Still­hal­te­frist (Art. 9 Abs. 2 RL 98/​34/​EG). Auf aus­führ­li­che Stel­lung­nah­men hin hat der Mit­glied­staat die Kom­mis­si­on über die Maß­nah­men, die er auf­grund der aus­führ­li­chen Stel­lung­nah­men zu ergrei­fen beab­sich­tigt, zu unter­rich­ten; die Kom­mis­si­on wie­der­um äußert sich zu die­sen Maß­nah­men (Art. 9 Abs. 2 Unter­ab­satz 3 RL 98/​34/​EG). Die Noti­fi­zie­rung hin­dert nicht den Fort­gang des Recht­set­zungs­ver­fah­rens. Falls es im Ver­lauf des Ver­fah­rens zu wesent­li­chen Ände­run­gen am Ent­wurf kommt, muss jedoch ein erneu­tes Noti­fi­zie­rungs­ver­fah­ren in Gang gesetzt wer­den, das wie­der­um die Still­hal­te­fris­ten aus­löst (Art. 8 Abs. 1 Unter­ab­satz 3 RL 98/​34/​EG).

Die Bun­des­re­gie­rung hat sich mit einem auf Staats­se­kre­tärs­ebe­ne gefass­ten, soweit ersicht­lich nicht ver­öf­fent­lich­ten Beschluss vom 27. Janu­ar 2005 13, den sie im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren vor­ge­legt hat, über wesent­li­che Moda­li­tä­ten der Noti­fi­zie­rung ver­stän­digt. Der Beschluss ver­steht sei­ne Inhal­te als Emp­feh­lun­gen, die im Ein­zel­fall vom feder­füh­ren­den Res­sort – gege­be­nen­falls in Abstim­mung mit dem Bun­des­kanz­ler­amt – den jewei­li­gen Gege­ben­hei­ten anzu­pas­sen sind 14. Die Ent­schei­dung dar­über, ob ein Rechts­akt noti­fi­ziert wird, soll dem feder­füh­ren­den Res­sort oblie­gen (a.a.O., S. 1). Das­sel­be soll für die Ent­schei­dung über den rich­ti­gen Zeit­punkt gel­ten – den Zeit­punkt, zu dem einer­seits an dem Ent­wurf noch wesent­li­che Ände­run­gen mög­lich sind, ande­rer­seits die Ent­wurfs­fas­sung so weit­ge­hend kon­so­li­diert ist, dass kei­ne wesent­li­chen Ände­run­gen im wei­te­ren Ver­fah­ren nötig sind, die eine erneu­te Noti­fi­zie­rungs­pflicht aus­lö­sen wür­den; eine Noti­fi­zie­rung kann nicht vor Abschluss der Res­sort­ab­stim­mung erfol­gen 15. Für Rechts­ver­ord­nun­gen sieht der Beschluss 16 vor:

"Bei Rechts­ver­ord­nun­gen emp­fiehlt sich eine Noti­fi­zie­rung, nach­dem die Res­sort­ab­stim­mung (einschl. Anhö­rung der betei­lig­ten Län­der, Fach­krei­se) abge­schlos­sen ist. Mit der Kabi­netts­be­fas­sung soll­te dann zuge­war­tet wer­den, bis die drei­mo­na­ti­ge Still­hal­te­frist abge­lau­fen ist. Soweit eine strei­ti­ge Kabi­netts­be­fas­sung erfor­der­lich ist, erfolgt die Noti­fi­zie­rung nach dem Kabi­netts­be­schluss.

Rechts­ver­ord­nun­gen durch einen Bun­des­mi­nis­ter, die nicht § 62 Abs. 3 GGO unter­fal­len, sind als res­sort­ab­ge­stimm­te Ent­wür­fe zu noti­fi­zie­ren. Mit der Unter­schrift durch den Minis­ter soll­te bis zum Ablauf der drei­mo­na­ti­gen Still­hal­te­frist zuge­war­tet wer­den. Im Fal­le des § 64 Abs. 2 GGO soll die Zulei­tung an den Bun­des­rat erst nach Ablauf der Still­hal­te­frist erfol­gen.

Bei Vor­la­gen des Bun­des­ra­tes gem. Art. 80 Abs. 3 GG erfolgt die Noti­fi­zie­rung, sofern die Bun­des­re­gie­rung von der VO-Ermäch­ti­gung Gebrauch machen will (§ 63 Abs. 2 GGO), mit der Zulei­tung an die Bun­des­re­gie­rung. Mit der Ent­schei­dung der zustän­di­gen Minis­te­ri­en über die wei­te­re Behand­lung der Vor­la­ge (§ 63 Abs. 1 GGO) soll bis zum Ablauf der Still­hal­te­frist gewar­tet wer­den, damit Bemer­kun­gen oder Stel­lung­nah­men der KOM/​MS ggf. ein­flie­ßen kön­nen."

Üblich ist es danach, Ver­ord­nungs­ent­wür­fe erst nach den erfor­der­li­chen Anhö­run­gen zu noti­fi­zie­ren und erst im Anschluss dar­an das Kabi­nett zu befas­sen. Nur wenn es sich um ein zwi­schen den Minis­te­ri­en strei­ti­ges Rege­lungs­vor­ha­ben han­delt (§ 62 Abs. 3 Nr. 3 GGO), wird die übli­che Rei­hen­fol­ge „Res­sort­ab­stim­mung ein­schließ­lich Anhö­run­gen – Noti­fi­zie­rung – Kabi­netts­be­fas­sung“ ersetzt durch die Rei­hen­fol­ge „Res­sort­ab­stim­mung ein­schließ­lich Anhö­run­gen – Kabi­netts­be­fas­sung – Noti­fi­zie­rung“. Ein Vor­zie­hen der Noti­fi­zie­rung oder der Kabi­netts­be­fas­sung vor die vor­ge­se­he­nen Anhö­run­gen ist dage­gen für kei­nen Fall vor­ge­se­hen. Die Regel, dass bei zwi­schen den Res­sorts strei­ti­gen Ent­wür­fen die Kabi­netts­be­fas­sung vor­zu­zie­hen ist, ver­deut­licht zudem das Gewicht, das dem Ziel bei­gemes­sen wird, ein zwei­ma­li­ges Durch­lau­fen des Noti­fi­zie­rungs­ver­fah­rens zu ver­mei­den. Eher wird das Risi­ko ein­ge­gan­gen, dass nach durch­lau­fe­nem Noti­fi­zie­rungs­ver­fah­ren das Kabi­nett ein wei­te­res Mal zu befas­sen ist, als dass die Not­wen­dig­keit eines erneu­ten Noti­fi­zie­rungs­ver­fah­rens wegen im Kabi­nett erfolg­ter Ände­run­gen des Ent­wurfs in Kauf genom­men wür­de.

Wenn dem­ge­gen­über im vor­lie­gen­den Fall die Tier­schutz­kom­mis­si­on erst befasst wur­de, nach­dem sowohl das Kabi­nett beschlos­sen hat­te als auch der Ver­ord­nungs­ent­wurf noti­fi­ziert wor­den war, spricht dies dafür, dass der Ver­ord­nungs­in­halt zum Zeit­punkt der Befas­sung der Tier­schutz­kom­mis­si­on bereits beschlos­se­ne Sache war.

Dies wird bestä­tigt und bekräf­tigt durch die beson­de­re Lage, die mit dem Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes vom 7. April 2006 ent­stan­den war. Der Beschluss, mit dem der Bun­des­rat sei­ne Zustim­mung zu einer ihm vor­ge­leg­ten Rechts­ver­ord­nung nur nach Maß­ga­be bestimm­ter Ände­run­gen erteilt, stellt sich der Sache nach als vor­weg­ge­nom­me­ne Zustim­mung zu der gemäß den For­de­run­gen die­ses Beschlus­ses geän­der­ten Ver­ord­nung dar 17. Die in § 65 der Gemein­sa­men Geschäfts­ord­nung der Bun­des­mi­nis­te­ri­en (GGO) nor­ma­tiv auf­ge­nom­me­ne Pra­xis sol­cher Maß­ga­be­be­schlüs­se ist – jeden­falls seit­dem der Bun­des­rat über ein eige­nes Initia­tiv­recht für Rechts­ver­ord­nun­gen ver­fügt (Art. 80 Abs. 3 GG) – ver­fas­sungs­recht­lich als sol­che nicht zu bean­stan­den 18 und was die Kon­se­quen­zen einer Über­schrei­tung die­ser Gren­zen sind, bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung. Denn unab­hän­gig davon, ob und mit wel­chen Rechts­fol­gen die­se Gren­zen im Fall des Maß­ga­be­be­schlus­ses vom 7. April 2006 über­schrit­ten waren, stellt sich die­ser Beschluss jeden­falls als Ele­ment eines Ver­fah­rens­ab­laufs dar, der deut­lich erken­nen lässt, dass zum Zeit­punkt der Befas­sung der Tier­schutz­kom­mis­si­on die für eine Anhö­rung nach § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erfor­der­li­che inhalt­li­che Offen­heit für etwai­ge den Ver­ord­nungs­in­halt betref­fen­de Anre­gun­gen der Tier­schutz­kom­mis­si­on nicht mehr gege­ben war.

Das Ver­ord­nungs­ver­fah­ren stand, nach­dem die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land vom Euro­päi­schen Gerichts­hof mit Urteil vom 8. Sep­tem­ber 2005 wegen Nichtum­set­zung von Richt­li­ni­en zur Schwei­ne­hal­tung ver­ur­teilt wor­den war 19, auch in zeit­li­cher Hin­sicht unter Anpas­sungs­druck. Unter die­sem Druck konn­te das zustän­di­ge Minis­te­ri­um sich dem Ansin­nen des Bun­des­ra­tes, die vor­ge­se­he­ne Ver­ord­nung, mit der den gemein­schafts­recht­li­chen Vor­ga­ben für die Schwei­ne­hal­tung ent­spro­chen wer­den soll­te, um Rege­lun­gen zu einem ande­ren, nicht den ursprüng­li­chen Gegen­stand der Ände­rungs­ver­ord­nung betref­fen­den Sach­be­reich, der Lege­hen­nen­hal­tung, zu ergän­zen, nicht durch Ver­zicht auf das nach § 2a Abs. 1 TierSchG und Art. 2 ETÜ-Gesetz zustim­mungs­pflich­ti­ge Ver­ord­nungs­vor­ha­ben ent­zie­hen. Dass das Ver­fah­ren infol­ge­des­sen unter dem Ein­druck – und auf­grund der bereits frü­her erho­be­nen Kop­pe­lungs­for­de­run­gen des Bun­des­ra­tes in der Vor­aus­sicht – gestal­tet war, man befin­de sich unter einem fak­ti­schen Zwang, die Ver­ord­nung mit den vom Bun­des­rat gewünsch­ten Inhal­ten zu erlas­sen, zeigt sich nicht nur dar­in, dass von den im Beschluss der Staats­se­kre­tä­re vom 27. Janu­ar 2005 vor­ge­se­he­nen Abfol­gen von Anhö­rung, Noti­fi­zie­rung und Kabi­netts­be­fas­sung abge­wi­chen wur­de, son­dern auch dar­in, dass ent­ge­gen der Emp­feh­lung die­ses Beschlus­ses, zustim­mungs­pflich­ti­ge Rechts­ver­ord­nun­gen erst nach Ablauf der Still­hal­te­frist des Noti­fi­zie­rungs­ver­fah­rens dem Bun­des­rat zuzu­lei­ten, im vor­lie­gen­den Fall die Noti­fi­zie­rung nach der Richt­li­nie 98/​34/​EG im Anschluss an das Bun­des­rats­ver­fah­ren erfolg­te.

Der Umstand, dass der Hand­lungs­druck, unter dem das zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um sich befand, auch durch recht­li­che Vor­ga­ben bedingt war – näm­lich durch das Erfor­der­nis der Bun­des­rats­zu­stim­mung und die Pflicht zur Umset­zung der Richt­li­nie (Art. 249 Abs. 3 EGV; nun­mehr Art. 288 Abs. 3 AEUV) – hat nicht zur Fol­ge, dass die zum Zeit­punkt der Befas­sung der Tier­schutz­kom­mis­si­on feh­len­de Bera­tungs­of­fen­heit hier aus­nahms­wei­se hin­zu­neh­men wäre. Ein Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes führt nicht dazu, dass ein im Gesetz für den Erlass einer Rechts­ver­ord­nung vor­ge­se­he­nes Anhö­rungs­er­for­der­nis sei­ne Gel­tung ver­liert. Viel­mehr darf, wenn der Maß­ga­be­be­schluss wesent­li­che Ände­run­gen vor­sieht, die Ver­ord­nung mit den vor­ge­se­he­nen Ände­run­gen erst nach erneu­ter Anhö­rung erlas­sen wer­den 20. Macht dem­nach ein Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes eine gesetz­lich vor­ge­schrie­be­ne Anhö­rung gera­de nicht ent­behr­lich, so kann er – gleich ob es um eine erneu­te oder um eine erst­ma­li­ge Anhö­rung geht – grund­sätz­lich auch nicht den Weg­fall des Erfor­der­nis­ses der Bera­tungs­of­fen­heit als wesent­li­cher Vor­aus­set­zung für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Anhö­rungs­er­for­der­nis­ses bewir­ken. Auch der Zeit­druck, unter dem der Ver­ord­nungs­ge­ber sich im Hin­blick auf die not­wen­di­ge Anpas­sung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung an gemein­schafts­recht­li­che Vor­ga­ben befand, kann eine sol­che Abwei­chung von den ver­fah­rens­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht recht­fer­ti­gen. Es ist Sache der zustän­di­gen Norm­set­zungs­or­ga­ne, not­wen­di­ge Maß­nah­men zur Umset­zung von Richt­li­ni­en so früh­zei­tig ein­zu­lei­ten, dass das natio­na­le Recht­set­zungs­ver­fah­ren gemäß den ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­ga­ben des deut­schen Rechts durch­ge­führt wer­den kann.

Soweit dem­ge­gen­über die Bun­des­re­gie­rung gel­tend macht, das Votum der Tier­schutz­kom­mis­si­on sei in ihre Ent­schei­dungs­fin­dung ein­ge­flos­sen, ver­nach­läs­sigt sie, dass § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG die Berück­sich­ti­gung eines in der Situa­ti­on der Bera­tungs­of­fen­heit abge­ge­be­nen Votums der Tier­schutz­kom­mis­si­on ver­langt.

Ver­stoß gegen das Tier­schutz­ge­bot des Art. 20a GG[↑]

Mit dem Ver­stoß gegen das Anhö­rungs­er­for­der­nis des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG hat der Ver­ord­nungs­ge­ber auch Art. 20a GG ver­letzt.

Art. 20a GG ver­pflich­tet die staat­li­che Gewalt zum Schutz der Tie­re 21. Mit der Auf­nah­me des Tier­schut­zes in die­se Grund­ge­setz­norm soll­te der ethisch begrün­de­te Schutz des Tie­res, wie er bereits Gegen­stand des Tier­schutz­ge­set­zes war, gestärkt wer­den 22. Das Tier ist danach als je eige­nes Lebe­we­sen zu schüt­zen 23. Als Belang von Ver­fas­sungs­rang ist der Tier­schutz, nicht anders als der in Art. 20a GG schon frü­her zum Staats­ziel erho­be­ne Umwelt­schutz, im Rah­men von Abwä­gungs­ent­schei­dun­gen zu berück­sich­ti­gen und kann geeig­net sein, ein Zurück­set­zen ande­rer Belan­ge von ver­fas­sungs­recht­li­chem Gewicht – wie etwa die Ein­schrän­kung von Grund­rech­ten – zu recht­fer­ti­gen 24; er setzt sich aber ande­rer­seits gegen kon­kur­rie­ren­de Belan­ge von ver­fas­sungs­recht­li­chem Gewicht nicht not­wen­di­ger­wei­se durch 25.

Den norm­set­zen­den Orga­nen, die dem Staats­ziel Tier­schutz mit geeig­ne­ten Vor­schrif­ten Rech­nung zu tra­gen haben, kommt dabei ein wei­ter Gestal­tungs­spiel­raum zu 26. Schon weil ein ange­mes­se­ner Schutz der Tie­re in vie­len Berei­chen – unter ande­rem wenn es um die Bedin­gun­gen der Hal­tung von Tie­ren in gro­ßer Zahl zu wirt­schaft­li­chen Zwe­cken geht – nur auf der Grund­la­ge spe­zi­el­ler Fach­kennt­nis­se, Erfah­run­gen und sys­te­ma­tisch erho­be­ner Infor­ma­tio­nen mög­lich ist, liegt es nahe, durch geeig­ne­te Ver­fah­rens­nor­men sicher­zu­stel­len, dass bei der Set­zung tier­schutz­recht­li­cher Stan­dards sol­che Infor­ma­tio­nen ver­füg­bar sind und genutzt wer­den 27. Eine bestimm­te Aus­ge­stal­tung der Art und Wei­se, in der dies geschieht, lässt sich aus Art. 20a GG nicht ablei­ten. Hat aller­dings der Gesetz­ge­ber in Aus­fül­lung sei­nes Gestal­tungs­spiel­raums für den Erlass unter­ge­setz­li­cher tier­schutz­recht­li­cher Nor­men das Ermes­sen des Norm­ge­bers 28 durch Ver­fah­rens­vor­schrif­ten beschränkt, die gera­de das Zustan­de­kom­men mate­ri­ell tier­schutz­ge­rech­ter Ergeb­nis­se des Norm­set­zungs­ver­fah­rens för­dern sol­len und damit dem Staats­ziel Tier­schutz die­nen, so ist nicht nur ein­fa­ches Recht, son­dern zugleich Art. 20a GG ver­letzt, wenn nicht wie gesetz­lich vor­ge­ge­ben ver­fah­ren wird 29.

Eine Ver­ord­nung, die unter Ver­stoß gegen § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erlas­sen wur­de, ver­letzt danach zugleich Art. 20a GG. Die Tier­schutz­kom­mis­si­on hat nach § 16b TierSchG die Auf­ga­be, das zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um – auch unab­hän­gig von einem ent­spre­chen­den Ersu­chen – in Fra­gen des Tier­schut­zes, ins­be­son­de­re vor dem Erlass ein­schlä­gi­ger Rechts­ver­ord­nun­gen, zu bera­ten 30. Die­se Bera­tungs­funk­ti­on und beson­ders die in § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG aus­drück­lich sta­tu­ier­te Pflicht, vor dem Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen und all­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten die Tier­schutz­kom­mis­si­on anzu­hö­ren, dient der Ver­bes­se­rung der Grund­la­gen für eine dem Zweck des Tier­schutz­ge­set­zes (§ 1 Satz 1 TierSchG) ent­spre­chen­de, tier­schutz­ge­rech­te Ent­schei­dungs­fin­dung und trägt damit zur Erfül­lung des Ver­fas­sungs­auf­tra­ges aus Art. 20a GG bei. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG auf das Ers­te Gesetz zur Ände­rung des Tier­schutz­ge­set­zes vom 12. August 1986 31 zurück­geht und damit älter ist als das gemäß Art. 2 des Geset­zes zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 26. Juli 2002 32 erst am 1. August 2002 in Kraft getre­te­ne Staats­ziel Tier­schutz. Auch wenn das Anhö­rungs­er­for­der­nis des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG danach nicht bereits bei sei­nem Erlass als Rege­lung im Dienst des Ver­fas­sungs­auf­tra­ges zum Tier­schutz kon­zi­piert sein konn­te, ist ihm auf­grund sei­ner tier­schutz­be­zo­ge­nen Zweck­set­zung mit dem Inkraft­tre­ten die­ses Ver­fas­sungs­auf­tra­ges eine ent­spre­chen­de Funk­ti­on objek­tiv zuge­wach­sen 33.

Kei­ne Hei­lung durch spä­te­re Ver­ord­nungs­än­de­run­gen[↑]

Die Ver­stö­ße sind nicht dadurch geheilt, dass nach Ein­füh­rung der Rege­lun­gen zur Klein­grup­pen­hal­tung und der zuge­hö­ri­gen Über­gangs­vor­schrif­ten durch die Zwei­te Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung vom 1. August 2006 34 wei­te­re Ände­run­gen der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung erfolgt sind; die Ver­stö­ße betref­fen daher auch § 13b und § 33 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV in der hier zur Prü­fung gestell­ten Fas­sung sowie § 13b und § 38 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV in der gegen­wär­tig gel­ten­den Fas­sung. Dabei kann offen blei­ben, ob den der Zwei­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung nach­fol­gen­den Ver­ord­nungs­än­de­run­gen eine den Anfor­de­run­gen des § 16b TierSchG ent­spre­chen­de Anhö­rung der Tier­schutz­kom­mis­si­on vor­aus­ging. Auch eine abschlie­ßen­de Klä­rung der Fra­ge, ob und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen ein Ver­fah­rens­feh­ler der hier vor­lie­gen­den Art durch eine bei Gele­gen­heit spä­te­rer Norm­än­de­rung erfolg­te Anhö­rung geheilt wer­den kann, ist nicht erfor­der­lich. Zur Behe­bung des die Ein­füh­rung der Bestim­mun­gen über die Klein­grup­pen­hal­tung betref­fen­den Anhö­rungs­man­gels waren Anhö­run­gen der Tier­schutz­kom­mis­si­on im Zuge spä­te­rer Ände­run­gen der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung jeden­falls des­halb nicht geeig­net, weil die spä­te­ren Ver­ord­nungs­än­de­run­gen nicht die Inhal­te die­ser Bestim­mun­gen betra­fen.

Evtl. wei­te­re Ver­stö­ße[↑]

Ange­sichts der fest­ge­stell­ten Ver­stö­ße bedarf es kei­ner Ent­schei­dung, ob dar­über hin­aus Pflich­ten in Bezug auf die Prü­fung und Erpro­bung neu­er Hal­tungs­ein­rich­tun­gen nach Art. 9 Abs. 3 ETÜ in Ver­bin­dung mit Art. 8 Nr. 2 der Emp­feh­lung in Bezug auf Haus­hüh­ner der Art Gal­lus gal­lus des Stän­di­gen Aus­schus­ses des Euro­päi­schen Über­ein­kom­mens zum Schutz von Tie­ren in land­wirt­schaft­li­chen Tier­hal­tun­gen vom 7. Febru­ar 2000 35 oder mate­ri­ell­recht­li­che Vor­ga­ben aus den gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen für die zur Prü­fung gestell­ten Vor­schrif­ten oder aus Art. 20a GG ver­letzt sind und ob Ver­stö­ße gegen Grund­rech­te von Betrei­bern vor­lie­gen. Es kann in der Regel nicht Sache des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sein, in eine inhalt­li­che Über­prü­fung der vom Ver­ord­nungs­ge­ber getrof­fe­nen Abwä­gungs­ent­schei­dun­gen ein­zu­tre­ten, wenn es infol­ge der Nicht­be­ach­tung ver­fah­rens­recht­li­cher Vor­ga­ben für das Norm­set­zungs­ver­fah­ren an den vom Gesetz­ge­ber als erfor­der­lich ange­se­he­nen Grund­la­gen für eine sach­ge­rech­te Abwä­gung – und damit im Zwei­fel auch an den Grund­la­gen für eine sach­ge­rech­te Über­prü­fung – fehlt.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 12. Okto­ber 2010 – 2 BvF 1/​07

  1. BVerfGE 101, 1[]
  2. BGBl. I Sei­te 2759[]
  3. BGBl. I Sei­te 3223[]
  4. vgl. BVerfGE 101, 1, 31, 44[]
  5. vgl. BVerfGE 2, 307, 320 f.; 8, 51, 60 f.; 101, 1, 30 f.; 106, 1, 12[]
  6. vgl. BVerfGE 10, 221, 226[]
  7. für ein Bei­spiel sol­cher Anord­nung eines Anhö­rungs­er­for­der­nis­ses vgl. BVerfG, a.a.O., S. 222[]
  8. Vor­spruch zur Zwei­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung vom 1. August 2006, BGBl I S. 1804[]
  9. in der Fas­sung der Zwei­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Tier­schutz-Nutz­tier­hal­tungs­ver­ord­nung vom 01.08.2006, BGBl I S. 1804, spä­ter § 33 Abs. 3 und 4, heu­te § 38 Abs. 3 und 4 Tier­SchNutztV[]
  10. vgl. VerfG­Bbg, Urteil vom 18.12.2003 – 97/​03; Unkel­bach, Rechts­schutz gegen Gre­mien­ent­schei­dun­gen und Ent­schei­dun­gen mit Gre­mi­en­be­tei­li­gung, 2007, S. 100; zu § 16b TierSchG: VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 04.09.1990 – 10 S 570/​90, NVwZ-RR 1991, 187, 190; Hirt/​Maisack/​Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, § 16b Rn. 1 und § 2a Rn. 6; Erbel, DÖV 1989, 338, 340[]
  11. vgl. VerfG­Bbg, a.a.O.[]
  12. ABlEG Nr. L 204 S. 37, zuletzt geän­dert durch Art. 1 der Richt­li­nie 2006/​96/​EG des Rates vom 20. Novem­ber 2006, ABlEU Nr. L 363 S. 81[]
  13. Zeit­punkt der Über­mitt­lung von Ent­wür­fen tech­ni­scher Vor­schrif­ten und Vor­schrif­ten für die Diens­te der Infor­ma­ti­ons­ge­sell­schaft des Bun­des gem. RL 98/​34/​EG, geän­dert durch RL 98/​48/​EG“ – BMWA – XA2 – 51 10 01[]
  14. a.a.O., S. 3[]
  15. a.a.O., S. 2[]
  16. a.a.O., S. 3 f.[]
  17. vgl. Nier­haus, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 11, Art. 80 Abs. 2, Rn. 684 (Dezem­ber 1998) []
  18. vgl. Bau­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 80 Rn. 60; Nier­haus, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 11, Art. 80 Abs. 2 Rn. 689 (Dezem­ber 1998); Bren­ner, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 80 Abs. 2 Rn. 99; s. auch bereits Rie­se, Der Maß­ga­be­be­schluss des Bun­des­ra­tes bei zustim­mungs­be­dürf­ti­gen Rechts­ver­ord­nun­gen, 1992, S. 113 ff., jew. m.w.N.). Die Fra­ge, wel­che Gren­zen des Sach­zu­sam­men­hangs dabei gewahrt blei­ben müs­sen ((vgl. Bau­er, a.a.O., Rn. 60; Bren­ner, a.a.O., Rn. 99; Mann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 80 Rn. 39; Scholz, DÖV 1990, 455, 456[]
  19. vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2005 – C‑278/​04, ABlEU Nr. C 271, S. 8 f.[]
  20. vgl. Hirt/​Maisack/​Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, § 2a Rn. 6; für Anhö­rungs­er­for­der­nis­se bei wesent­li­chen Ände­run­gen in ande­ren Zusam­men­hän­gen: BVerfGE 50, 195, 203; VerfG­Bbg, Urteil vom 18.12.2003 – 97/​03; BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 – 8 C 19.09, NZA 2010, 718, 724[]
  21. vgl. BVerfGE 110, 141, 166[]
  22. vgl. BVerfGK 10, 66, 71, m.w.N.; zum ein­fach­ge­setz­li­chen Tier­schutz: BVerfGE 104, 337, 347[]
  23. vgl. BVerfG, jew. a.a.O.[]
  24. vgl. BVerfGE 117, 126, 138; BVerfG, Beschluss vom 14.01.2010 – 1 BvR 1627/​09, NVwZ 2010, 771 ff.[]
  25. vgl. BVerfGE 110, 141, 166; BVerw­GE 127, 183, 186 f.[]
  26. vgl. zum Umwelt­schutz: BVerfGE 118, 79, 110; BVerfGK 11, 445, 457[]
  27. vgl. Murs­wiek, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20a Rn. 76 f.; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20a Rn. 73; Epi­ney, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 20a Rn. 79 ff., 88; Hirt/​Maisack/​Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, Art. 20a GG Rn. 15[]
  28. vgl. BVerfGE 36, 321, 330; 42, 191, 205[]
  29. vgl. zur ver­gleich­ba­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Bedeu­tung einer Miss­ach­tung von Ver­fah­rens- und Kom­pe­tenz­nor­men, die in Erfül­lung des Ver­fas­sungs­auf­trags zum Schutz von Grund­rech­ten erlas­sen wur­den, BVerfGE 53, 30, 66; 56, 216, 242[]
  30. vgl. BT-Drs. 10/​3158, S. 29[]
  31. BGB I S. 1309[]
  32. BGBl I S. 2862[]
  33. vgl. auch Hirt/​Maisack/​Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, Art. 20a GG Rn. 21 m.w.N.[]
  34. BGBl I S. 1804[]
  35. Bun­des­an­zei­ger vom 11.05.2000, Nr. 89a; zur Rechts­ver­bind­lich­keit die­ser Emp­feh­lung BVerfGE 101, 1, 39[]