Verwaltungsrecht im April 2015

Abwasserprobleme, Bahnübergänge und ein Betonsockel auf dem Gehweg, gemeindliche Satzungen, Beamtenernennungen und Beamtenbeförderungen.

Unbeschadet des weiten Organisationsermessens eines Abwasserbeseitigungsträgers setzt die Entwidmung einer Leitung als bisherigen Teils der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage eine Ermessensentscheidung voraus, die es ausschließt, dass ein Grundstück seine bisherige ordnungsgemäße Erschließung verliert, und die die Aufwendungen der betroffenen Grundstückseigentümer berücksichtigt, die mit der Umstellung der Organisation der Abwasserbeseitigung verbunden sind; sie dürfen nicht unverhältnismäßig sein.

Im hier vom Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern entschiedenen Fall gehörten die Kläranlage und das Leitungssystem (Ringleitung) nach ihrer Errichtung zur öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage. Dies folgt aus der seinerzeit geltenden Rechtslage:

Die Reihenhausanlage wurde in den Jahren 1969/1970 auf volkseigenem Grund und Boden errichtet. Rechtsträger des volkseigenen Grund und Bodens war der Rat der Gemeinde. Nach dem damals noch geltenden § 94 Abs. 1 S. 1 BGB waren Versorgungsleitungen, die in Grund und Boden verlegt wurden, Bestandteile des Grundstücks¹. Im Errichtungszeitpunkt geltende abweichende Sonderregelungen des DDR-Rechts bestanden nicht. Die Versorgungsleitungen lagen in volkseigenen Grundstücken, so dass die in Ausübung der nach der Anordnung über die Bildung der VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung vom 23.03.1964² in Verbindung mit dem Statut der VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung vom 23.03.1964³ als staatliche Aufgabe organisierten Abwasserbehandlung errichtete Ringleitung, die der Abwasserableitung diente, einschließlich der der Abwasserbehandlung dienenden Kleinkläranlage in Volkseigentum standen. Sie kann auch nicht als Bestandteil des jeweiligen Gebäudeeigentums angesehen werden, weil es sich um eine Leitung handelt, die der Ableitung des Abwassers mehrerer verschiedener Gebäude diente.

Anhaltspunkt dafür sind auch die Hilfsblätter zur Bewertung von Gebäuden, baulichen Anlagen und unselbständigen Gebäudeteilen. Hier sind die Kleinkläranlage, 15 Kontrollschächte und 250 m Rohrleitung aus Steinzeug (Schmutzwasser) genannt, die in der Rechtsträgerschaft des Rates der Gemeinde C. stehen. Nach den vorhandenen Skizzen umfasste die Länge von 250 m das Leitungssystem von der Kleinkläranlage bis zu den einzelnen Hausanschlüssen. Hiermit konnte nicht die Leitung von der Kleinkläranlage weg gemeint sein, weil dann nicht erklärbar wäre, warum 15 Kontrollschächte zu der Anlage gehören sollten. Auch wenn diese Rechtsträgerschaft im Widerspruch zur Anordnung vom 23.03.1964 gestanden haben sollte, spricht sie jedenfalls nicht dafür, dass die Ringleitung bis zur Kleinkläranlage im privaten Eigentum auch des Grundstückseigentümers stand.

Die späteren Rechtsänderungen durch den DDR-Gesetzgeber haben das Eigentum an den Abwasseranlagen nicht geändert.

Die Anordnung über die allgemeinen Bedingungen für den Anschluß von Grundstücken an und für die Einleitung von Abwasser in die öffentlichen Abwasseranlagen vom 10.01.1972⁴ enthielt – soweit ersichtlich – erstmals eine Definition der öffentlichen Abwasseranlage. Als solche wurden Anlagen in der Rechtsträgerschaft des Versorgungsträgers zur Ableitung und Behandlung von Abwasser definiert. Die Öffentlichkeit der Anlagen endete an der Einleitungsstelle (§ 2 Abs. 3 S. 1 AO 1972), die ihrerseits in § 2 Abs. 4 AO 1972 näher definiert wurde. Als Versorgungsträger wurden die VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung oder die örtlichen Räte festgesetzt (§ 2 Abs. 5 AO 1972). Die Verbindung zwischen dem öffentlichen Abwasserkanal und der Einleitungsstelle wurde als so genannter Anschlusskanal definiert, der seinerseits Teil der öffentlichen Anlage war (§ 2 Abs. 8 AO 1972). Nach § 21 Abs. 3 AO 1972 blieben die vor Inkrafttreten dieser Anordnung begründeten Eigentumsverhältnisse an Anschlusskanälen bestehen. Die bereits 1970 bestehende Rechtsträgerschaft an der Ringleitung und den Kontrollschächten für die Reihenhausanlage blieb somit von den durch die AO 1972 bewirkten Rechtsänderungen unberührt.

Das Wassergesetz vom 02.07.1982 änderte das Eigentum an den Abwasseranlagen ebenso wenig wie die bestehenden Rechtsträgerschaften. Gemäß § 21 WG-DDR 1982 hatten die Rechtsträger öffentlicher Abwasseranlagen auf der Grundlage von Rechtsvorschriften als Versorgungsträger die Verantwortung für die Ableitung und Behandlung von Abwasser, soweit es in Rechtsvorschriften vorgesehen war, und für die Errichtung und den Betrieb der öffentlichen Abwasseranlagen. Gemäß § 2 Abs. 2 der Anordnung über die allgemeinen Bedingungen für den Anschluss an und für die Einleitung von Abwasser in öffentliche Abwasseranlagen (Abwassereinleitungsbedingungen) vom 22.12.1987⁵ waren öffentliche Abwasseranlagen Anlagen in der Rechtsträgerschaft der Versorgungsträger zur Ableitung und Behandlung von Abwasser⁶. Nach § 2 Abs. 3 S. 1 dieser Anordnung endet die Öffentlichkeit der Anlagen an der Einleitungsstelle. Gemäß § 1 Abs. 3 der Abwassereinleitungsbedingungen waren Versorgungsträger im Sinne dieser Anordnung die VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung oder die Räte der Städte, Stadtbezirke und Gemeinden. Die bestehenden Eigentums- und Rechtsträgerverhältnisse an Abwasseranlagen bleiben nach § 26 Abs. 2 der Anordnung bestehen.

Mit dem In-Kraft-Treten des Einigungsvertrags am 03.10.1990 hat sich der Charakter der Abwasserbeseitigungsanlagen nicht in der Weise geändert, dass sie keine öffentliche Anlagen mehr waren. Zwar ist das Rechtsinstitut der Rechtsträgerschaft ersatzlos weggefallen; davon unberührt blieb die nach dem landesrechtlich weiter geltenden (Art. 9 Abs. 1 S. 1 des Einigungsvertrags i. V. m. Art. 70 GG) § 21 Wassergesetz der DDR vom 02.07.1982 vorausgesetzte Eigenschaft von Abwasseranlagen als öffentliche Abwasseranlagen, soweit diese nach DDR-Recht als solche bestanden.

Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung geht davon aus, dass sich die in der DDR betriebenen öffentlichen Abwasseranlagen nicht in kommunaler Trägerschaft befanden, weil die zunächst auf dem Gebiet der ehemaligen DDR vorhandenen kommunalen Abwassereinrichtungen durch die Anordnung über die Bildung der VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung vom 23.03.1964⁷ den Kommunen entzogen und die Anlagen den VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung (WAB) übertragen wurden⁸. Durch § 40 des Wassergesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG) vom 30.11.1992⁹ wurde die Abwasserbeseitigungspflicht den Gemeinden im Rahmen der Selbstverwaltung übertragen, soweit sie nicht anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts übertragen wurde. Damit gingen die Abwasserbeseitigungsanlagen auf die Gemeinden in dem Umfang über, wie sie zuvor öffentliche Einrichtung waren.

Dem steht das Urteil des KG vom 16.09.2004 -16 U 28/04, ZOV 2005, 166 nicht entgegen, wonach die Auffassung, seit dem Zeitpunkt, zu dem das betreffende Grundstück nicht mehr im Eigentum des Volkes steht, sondern im Eigentum eines Privaten, § 94 Abs. 1 S. 1 BGB mit der Folge anwendbar ist, dass sich das Eigentum an dem Grundstück auf die auf dem Grundstück liegende Abwasserleitung erstreckt. Für einen solchen Wechsel der Verantwortlichkeit für Abwasserleitungen allein wegen der Änderung der zivilrechtlichen Verhältnisse lässt sich dem öffentlichen Wasserrecht nichts entnehmen. Die Regelungen der Abwassereinleitungsbedingungen der DDR knüpften auch daran an, dass – wie auch im vorliegenden Fall – durch die Leitung auf einem Grundstück eine Vielzahl von Gebäuden erschlossen wird, vor denen ansonsten typischerweise eine öffentliche Straße verläuft, so dass dort die für das Sammeln des Abwassers vorgesehenen Leitungen verlaufen und damit diese Teil der Öffentlichkeit der Anlage sind (§ 2 Abs. 3 S. 1 der Abwassereinleitungsbedingungen). An dieser Situation ändert der Wegfall des Eigentums des Volkes nichts.

Daran, dass die Ringleitung zur öffentlichen Einrichtung gehörte, hat sich durch die Übertragung der Anlage durch die Vereinbarung zwischen der C. und dem Abwasserzweckverband vom 29.06/06.07.1995 auf den Abwasserzweckverband mit Wirkung zum 01.10.1994 nichts geändert.

Dafür, dass auch die Ringleitung als Teil der öffentlichen Anlage übernommen wurde, spricht schließlich, dass der Abwasserzweckverband die Verbindungsleitung auf dem Flurstück 1 als Teil der öffentlichen Einrichtung behandelt, obwohl sie von seinem Ansatz wie die anderen Querleitungen hierzu nicht rechnen dürfte.

Der Ringkanal ist auch nicht durch einen Entwidmungsakt des Abwasserzweckverbandes aus der öffentlichen Anlage, die der Abwasserzweckverband zum Zwecke der Abwasserbehandlung betreibt, ausgeschieden.

Das Recht zur Bestimmung des Umfangs der öffentlichen Anlage zur Ableitung und Behandlung von Abwasser liegt bei der Körperschaft, die für die Erfüllung dieser Aufgabe zuständig ist. Dabei steht ihr ein weites Organisationsermessen zu¹⁰. Im Rahmen ihres Organisationsermessens können die Träger der Abwasserentsorgung auch entscheiden, ob sie die Grundstücks- und Hausanschlüsse überhaupt nicht oder alle beide oder nur die Grundstücksanschlüsse zum Bestandteil der öffentlichen Einrichtung bestimmen¹¹. Das Organisationsermessen findet seine Grenze zum einen am Willkürverbot, d.h. es müssen sachliche Gründe für das ausgeübte Ermessen vorliegen. Zum anderen darf bei der Veränderung des Umfanges einer bestehenden öffentlichen Anlage durch die ändernde Ermessenentscheidung kein rechtswidriger Zustand herbeigeführt werden.

Der Abwasserzweckverband hat in seinen verschiedenen Schmutzwassersatzungen den Umfang der öffentlichen Schmutzwasserbeseitigungsanlage definiert.

Die nunmehr geltenden Satzungsregelungen des Abwasserzweckverbandes hat das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern in seinem Beschluss vom 27.04.2009¹² insoweit nicht beanstandet, als er ausgeführt hat : „Nach § 2 Nr. 3 Buchst. b SWS gehören zu den öffentlichen Schmutzwasseranlagen die Grundstücksanschlusskanäle/-leitungen einschließlich der Grundstückspumpwerke bei Druckentwässerung, und nach Nr. 4 der Grundstücksanschlusskanal, das heißt der Kanal vom öffentlichen Straßenkanal bis an die Grundstücksgrenze zwischen öffentlichen Straßen (Wegen und Plätzen) und dem ersten Privatgrundstück, auch wenn dieses eine private Straße, ein privater Weg oder Platz ist. Es ist ausdrücklich bestimmt, dass der Grundstücksanschlusskanal Bestandteil der öffentlichen Schmutzwasseranlage ist. Nach Nr. 5 dieser Vorschrift ergibt sich des Weiteren, dass Grundstücksentwässerungsanlagen diejenigen Einrichtungen sind, die der Sammlung, Vorbehandlung, Prüfung, Rückhaltung und Ableitung des Schmutzwassers auf dem Grundstück des Anschlussberechtigten dienen. Sie können sich auch auf vorgelagerten privaten Grundstücken befinden. Aus diesen rechtlich nicht zu beanstandenden Regelungen¹³ ergibt sich, dass die von den Grundstückseigentümern begehrte Anschlussleitung von dem G.-weg über die Grundstücke Nr. 7 bis zu ihrem Grundstück Nr. 12 von der Straßengrenze ab als Grundstücksentwässerungsanlagen anzusehen wäre. Sie ist somit nicht Teil der öffentlichen Anlage sondern – wie § 2 Nr. 5 letzter Satz SWS bestimmt – Eigentum des Anschlussberechtigten und steht in dessen Verantwortung. Demgemäß bestimmt § 6 Abs. 2 Satz 1 der Satzung, dass die Herstellung der Grundstücksentwässerungsanlage einschließlich des Übergabeschachtes dem Anschlussnehmer obliegt. Die Vorschrift ist seit der 3. Änderungssatzung in der Weise ergänzt worden, dass der Zweckverband beauftragt werden kann, derartige Grundstücksanschlüsse herzustellen, dass aber die hierfür tatsächlich entstandenen Aufwendungen über eine Kostenerstattung seitens des Abwasserzweckverbandes geltend gemacht werden.“

Indes kann nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts das In-Kraft-Treten einer Satzung oder deren Änderung dann nicht die Zuordnung von Anlageteilen zur öffentlichen Anlage ändern, wenn dadurch rechtswidrige Zustände begründet würden.

Die Befugnis zur einseitigen Änderung durch Entwidmung der Leitung ergibt sich nicht aus § 3 Abs. 3 SWS. Diese Vorschrift bestimmt, dass Voraussetzung für die Berechtigung und Verpflichtung zum Anschluss und zur Benutzung ist, dass das Grundstück an eine Straße (zu Straßen gehören auch Wege oder Plätze) grenzt, in der eine betriebsfertige öffentliche Schmutzwasseranlage vorhanden ist oder dass das Grundstück durch einen Zugang oder eine Zufahrt mit der Straße verbunden ist oder dass ein dingliches oder durch Baulast gesichertes Leitungsrecht bis zur Straße besteht. § 3 Abs. 3 SWS regelt erkennbar Voraussetzungen für den erstmaligen Anschluss.

Rechtswidrige Zustände würden sich aus bauordnungsrechtlichen Vorgaben ergeben. Die gesamte Abwasseranlage (Kleinkläranlage einschließlich Ringleitung) liegt zwar auf einem Privatgrundstück, ist aber als öffentliche Einrichtung bestimmt. Dies fordert die bauordnungsrechtliche Erschließung. Die einwandfreie Beseitigung der Abwässer ist nur dann dauernd gesichert, wenn eine öffentliche Sammelkanalisation vorhanden ist, an die das Baugrundstück direkt angeschlossen werden kann und der Eigentümer aufgrund einer entsprechenden Ortssatzung ein Anschlussrecht hat. Kann das Baugrundstück nicht direkt an die Kanalisation angeschlossen werden, weil z.B. die Hausanschlussleitung – wie hier die Grundstücksentwässerungsanlage – über ein weiteres Grundstück verläuft, dann muss dieser Leitungsverlauf durch eine Baulast gesichert sein¹⁴. Diese Sicherung ist gegeben, so lange die Ringleitung als Teil der öffentlichen Abwassereinrichtung einzustufen ist, weil dadurch die Baugrundstücke direkt an die Kanalisation angeschlossen sind.

Dem steht auch nicht der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 27.04.2009 entgegen. Er bezieht sich auf die Frage, wie eine neu zu errichtende Leitung, die von der in der öffentlichen Straße G.-weg abzweigt, zu beurteilen ist.

Selbst wenn die Rechtsauffassung vertreten werden sollte, dass die einseitige rein rechtliche, nicht tatsächliche Veränderung der Verhältnisse mit der Folge, dass die Angeschlossenen nun neue Voraussetzungen auch rechtlicher Art schaffen müssen; vom Organisationsermessen der abwasserbeseitigungspflichtigen Körperschaft mit umfasst ist, setzt eine entsprechende Entscheidung eine Abwägung voraus, die die Interessen der Betroffenen angemessen berücksichtigt. Eine solche Entscheidung hat die Abwasserzweckverband vor der Umgestaltung der Anschlüsse nicht behauptet; sie ist auch nicht erkennbar.

Auch durch die Schaffung der neuen Anschlussmöglichkeiten im G.-weg im Jahre 2003 allein konnte der Abwasserzweckverband keine Änderung der rechtlichen Situation schaffen, so lange nicht die Grundstücke rechtlich gesichert anderweitig angeschlossen sind. Dies ist derzeit nicht der Fall.

Hinsicht der neuen Anschlusssituation führt die Veränderung der Anlagen nicht für sich genommen zu einem gesetzlichen Anschlusszwang. Dies wird schon deutlich aus § 3 Abs. 6 ABS. Er bestimmt: Wenn Änderungen oder Erweiterungen an der öffentlichen Schmutzwasseranlage erforderlich werden, kann der Zweckverband B. die Anpassung der Grundstücksentwässerungsanlagen verlangen. Hierin liegt schon dem Wortlaut nach eine Ermessensentscheidung, die nach Maßgabe des § 40 VwVfG zu treffen ist. Der Abwasserzweckverband hat zwar – wie dargelegt – ein weites Organisationsermessen. Im vorliegenden Fall wird er im Zusammenhang mit dem Anschlussbegehren die technischen Alternativen sowie den Aufwand für die Grundstückeigentümer zu erwägen und auf dieser Grundlage auch zu entscheiden haben, ob die Ringleitung, soweit sie weiter verwendet werden kann oder instandgesetzt werden müsste, als Teil der öffentliche Einrichtung verbleibt, ggf. mit (konkudenter) Widmung der hinzukommenden Anschlussstücke zur Straße.

Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg -Vorpommern, Urteil vom 1. Oktober 2014 – 3 L 138/11

1. vgl. BayVGH, Urteil vom 29.11.2013 – 4 B 13.1166, NVwZ-RR 2014, 217[↩]
2. GBl. III S.206[↩]
3. GBl. III S.207[↩]
4. GBl. II S. 85; im Folgenden: AO 1972[↩]
5. GBl.II 1988, S. 27[↩]
6. vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 29.10.1993 – 2 M 25/93[↩]
7. GBl III Nr.20 S.206[↩]
8. VerfG Brandenburg, Beschluss vom 21.09.2012 – VfGBbg: 46/11, LKV 2012, 506 unter Hinweis auf OVG Brandenburg, Urteil vom 12.04.2001 – 2 D 73/00.NE[↩]
9. GVOBl. MV 1992, S. 669[↩]
10. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30.06.2004 – 4 K 34/02[↩]
11. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.07.2008 – 3 L 336/05 – NordÖR 2009, 371[↩]
12. OVG MV, Beschluss vom 27.04.2009 – 3 L 238/08[↩]
13. vgl. auch hierzu OVG MV, Urteil vom 16.07.2008, a.a.O.[↩]
14. vgl. Kaelander in: Große-Suchsdorf, Niedersächsische Bauordnung, 9. Auflage 2013, § 41 Rn. 40[↩]