Wohn­sitz­auf­la­gen für sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­te

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat in drei bei ihm anhän­gi­gen Ver­fah­ren ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gerich­tet zur Klä­rung der Fra­ge, ob Wohn­sitz­auf­la­gen für sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­te mit Art. 33 und/​oder Art. 29 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ver­ein­bar sind.

Wohn­sitz­auf­la­gen für sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­te

Es wird gemäß Art. 267 AEUV eine Vor­ab­ent­schei­dung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on zu fol­gen­den Fra­gen ein­ge­holt:

  1. Stellt die Auf­la­ge, den Wohn­sitz in einem räum­lich begrenz­ten Bereich (Gemein­de, Land­kreis, Regi­on) des Mit­glied­staats zu neh­men, eine Ein­schrän­kung der Bewe­gungs­frei­heit im Sin­ne von Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU dar, wenn der Aus­län­der sich ansons­ten im Staats­ge­biet des Mit­glied­staats frei bewe­gen und auf­hal­ten kann?
  2. Ist eine Wohn­sitz­auf­la­ge gegen­über Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus mit Art. 33 und/​oder Art. 29 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ver­ein­bar, wenn sie dar­auf gestützt wird, eine ange­mes­se­ne Ver­tei­lung öffent­li­cher Sozi­al­hil­fel­as­ten auf deren jewei­li­ge Trä­ger inner­halb des Staats­ge­biets zu errei­chen?
  3. Ist eine Wohn­sitz­auf­la­ge gegen­über Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus mit Art. 33 und/​oder Art. 29 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ver­ein­bar, wenn sie auf migra­ti­ons- oder inte­gra­ti­ons­po­li­ti­sche Grün­de gestützt wird, etwa um sozia­le Brenn­punk­te durch die gehäuf­te Ansied­lung von Aus­län­dern in bestimm­ten Gemein­den oder Land­krei­sen zu ver­hin­dern? Rei­chen inso­weit abs­trak­te migra­ti­ons- oder inte­gra­ti­ons­po­li­ti­sche Grün­de aus oder müs­sen sol­che Grün­de kon­kret fest­ge­stellt wer­den?

Die Fra­gen betref­fen die Aus­le­gung der Art. 33 und 29 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.12 2011 über Nor­men für die Aner­ken­nung von Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen oder Staa­ten­lo­sen als Per­so­nen mit Anspruch auf inter­na­tio­na­len Schutz, für einen ein­heit­li­chen Sta­tus für Flücht­lin­ge oder für Per­so­nen mit Anrecht auf sub­si­diä­ren Schutz und für den Inhalt des zu gewäh­ren­den Schut­zes 1. Da es um die Aus­le­gung von Uni­ons­recht geht, ist der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zustän­dig.

Die Aus­gangs­sach­ver­hal­te[↑]

Für die recht­li­che Beur­tei­lung des Anfech­tungs­an­trags gegen die erteil­te Wohn­sitz­auf­la­ge als Ver­wal­tungs­akt mit Dau­er­wir­kung ist grund­sätz­lich der Zeit­punkt der letz­ten münd­li­chen Ver­hand­lung oder Ent­schei­dung in der Tat­sa­chen­in­stanz maß­geb­lich 2. Zu die­sem Zeit­punkt 3 galt bereits das Auf­ent­halts­ge­setz in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 25.02.2008 4, zuletzt geän­dert durch Art. 3 des Geset­zes vom 06.09.2013 5. Des Wei­te­ren waren die hier maß­geb­li­chen Art. 29 und 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU gemäß Art. 41 der Richt­li­nie in Kraft getre­ten, und die Umset­zungs­frist für sie war gemäß Art. 39 Abs. 1 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU abge­lau­fen. Die Richt­li­nie wur­de durch das Gesetz vom 28.08.2013 6 in natio­na­les Recht umge­setzt. Danach bil­den fol­gen­de natio­na­le Vor­schrif­ten, die – soweit hier ein­schlä­gig – auch der­zeit noch unver­än­dert gel­ten, den recht­li­chen Rah­men die­ses Rechts­streits:

Auf der Grund­la­ge des Auf­ent­halts­ge­set­zes hat der Bun­des­mi­nis­ter des Innern mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes eine Ver­wal­tungs­vor­schrift erlas­sen, die die Aus­län­der­be­hör­den bei der Anwen­dung des Geset­zes zu beach­ten haben (All­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrift zum Auf­ent­halts­ge­setz vom 26.10.2009 7). Danach ist eine Auf­ent­halts­er­laub­nis, die aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den nach Kapi­tel 2 Abschnitt 5 des Auf­ent­halts­ge­set­zes erteilt wird, in dem Fall, in dem der Begüns­tig­te Leis­tun­gen der sozia­len Siche­rung bezieht, mit einer wohn­sitz­be­schrän­ken­den Auf­la­ge zu ver­bin­den. Die ein­schlä­gi­gen Num­mern der Ver­wal­tungs­vor­schrift lau­ten wie folgt:

12.02.05.02.1 Die wohn­sitz­be­schrän­ken­de Auf­la­ge stellt ins­be­son­de­re ein geeig­ne­tes Mit­tel dar, um mit­tels einer regio­na­len Bin­dung die über­pro­por­tio­na­le fis­ka­li­sche Belas­tung ein­zel­ner Län­der und Kom­mu­nen durch aus­län­di­sche Emp­fän­ger sozia­ler Leis­tun­gen zu ver­hin­dern. Ent­spre­chen­de Auf­la­gen kön­nen auch dazu bei­tra­gen, einer Kon­zen­trie­rung sozi­al­hil­fe­ab­hän­gi­ger Aus­län­der in bestimm­ten Gebie­ten und der damit ein­her­ge­hen­den Ent­ste­hung von sozia­len Brenn­punk­ten mit ihren nega­ti­ven Aus­wir­kun­gen auf die Inte­gra­ti­on von Aus­län­dern vor­zu­beu­gen. Ent­spre­chen­de Maß­nah­men sind auch gerecht­fer­tigt, um Aus­län­der mit einem beson­de­ren Inte­gra­ti­ons­be­darf an einen bestimm­ten Wohn­ort zu bin­den, damit sie dort von den Inte­gra­ti­ons­an­ge­bo­ten Gebrauch machen kön­nen.

12.02.05.02.2 Vor die­sem Hin­ter­grund wer­den wohn­sitz­be­schrän­ken­de Auf­la­gen erteilt und auf­recht­erhal­ten bei Inha­bern von Auf­ent­halts­er­laub­nis­sen nach Kapi­tel 2 Abschnitt 5 des Auf­ent­halts­ge­set­zes bzw. Nie­der­las­sungs­er­laub­nis­sen nach § 23 Absatz 2, soweit und solan­ge sie Leis­tun­gen nach dem SGB II oder XII oder dem Asyl­bLG bezie­hen. Hier­zu zäh­len auch Auf­ent­halts­er­laub­nis­se nach §§ 104a und 104b.

Vor­la­ge­pflicht[↑]

Die Vor­la­ge­fra­gen sind für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in den drei dort anhän­gi­gen Ver­fah­ren ent­schei­dungs­er­heb­lich und bedür­fen einer Klä­rung durch den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on:

Die Klä­ger sind Inha­ber des sub­si­diä­ren Schutz­sta­tus im Sin­ne von Art. 2 Buchst. g und Art. 18 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU; die­ser beruht auf der Aner­ken­nungs­ent­schei­dung des Bun­des­amts für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge (Bun­des­amt) vom 15.11.2012. Ihr Auf­ent­halt war jedoch wäh­rend der gesam­ten Dau­er – begin­nend im Jahr 2000 – mit der Auf­la­ge ver­bun­den, den Wohn­sitz in einer bestimm­ten Kom­mu­ne zu neh­men. Eine ent­spre­chen­de Auf­la­ge ist der ange­foch­te­nen Auf­ent­halts­er­laub­nis­sen bei­gefügt, deren Auf­he­bung die Klä­ger erstre­ben.

Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 Auf­en­thG kann ein Auf­ent­halts­ti­tel, der in der Regel für das gesam­te Bun­des­ge­biet erteilt wird (§ 12 Abs. 1 Auf­en­thG), mit Auf­la­gen, ins­be­son­de­re einer räum­li­chen Beschrän­kung, ver­bun­den wer­den. Die Ertei­lung einer Wohn­sitz­auf­la­ge ist grund­sätz­lich zuläs­sig, weil sie gegen­über der in § 12 Abs. 2 Satz 2 Auf­en­thG aus­drück­lich genann­ten räum­li­chen Beschrän­kung der Auf­ent­halts­er­laub­nis einen gerin­ge­ren Ein­griff dar­stellt 8. Sie ord­net zwar eine Pflicht zur Woh­nungs­nah­me und -nut­zung an die­sem Ort an, schränkt die Mög­lich­keit, sich im Bun­des­ge­biet im Übri­gen frei zu bewe­gen und auf­zu­hal­ten, aber nicht ein. Die Ent­schei­dung, ob eine Auf­ent­halts­er­laub­nis mit einer Auf­la­ge ver­bun­den wird, steht im Ermes­sen der zustän­di­gen Behör­de. Ihre Ent­schei­dung ist daher nur dar­auf über­prüf­bar, ob die gesetz­li­chen Gren­zen des Ermes­sens über­schrit­ten wur­den oder von dem Ermes­sen in einer dem Zweck der Ermäch­ti­gung nicht ent­spre­chen­den Wei­se Gebrauch gemacht wur­de. Der Beklag­te hat sich bei sei­ner Ermes­sens­aus­übung von den Zif­fern 12.02.05.02.1 und 12.02.05.02.2 der All­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­vor­schrift des Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern zum Auf­ent­halts­ge­setz vom 26.10.2009 9 lei­ten las­sen, wonach Inha­bern von Auf­ent­halts­ti­teln aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den (vgl. Kapi­tel 2 Abschnitt 5 des Auf­ent­halts­ge­set­zes), soweit und solan­ge sie Leis­tun­gen der sozia­len Siche­rung bezie­hen, zum Zweck der ange­mes­se­nen Ver­tei­lung öffent­li­cher Sozi­al­leis­tungs­las­ten wohn­sitz­be­schrän­ken­de Auf­la­gen erteilt wer­den sol­len. Eine Bin­dung der Ermes­sens­ent­schei­dung der ein­zel­nen Aus­län­der­be­hör­den durch ein­heit­li­che Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten ist nach natio­na­lem Recht zuläs­sig.

Recht­mä­ßig ist es nach natio­na­lem Recht auch – sofern kei­ne Son­der­re­ge­lun­gen wie die der Art. 26 und 23 der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on (GFK) grei­fen – gegen­über Aus­län­dern die Auf­ent­halts­er­laub­nis mit Wohn­sitz­auf­la­gen zum Zweck der ange­mes­se­nen Ver­tei­lung der Sozi­al­hil­fel­as­ten zu ver­bin­den. Das hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für die Auf­nah­me grö­ße­rer Grup­pen von Aus­län­dern – z.B. Bür­ger­kriegs­flücht­lin­ge oder jüdi­sche Zuwan­de­rer aus der ehe­ma­li­gen Sowjet­uni­on – ent­schie­den. Denn es dient einem gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se, inner­halb der föde­ral struk­tu­rier­ten Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land einer Über­las­tung ein­zel­ner Bun­des­län­der und Kom­mu­nen durch ein Ver­tei­lungs­ver­fah­ren und ent­spre­chen­de Wohn­sitz­be­schrän­kun­gen beim Bezug von Leis­tun­gen der sozia­len Siche­rung ent­ge­gen­zu­wir­ken 10. Abwei­chen­des ergibt sich nach der Recht­spre­chung des vor­le­gen­das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts für aner­kann­te Flücht­lin­ge nach der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on, weil die­se in Art. 23 GFK bei der Gewäh­rung von Sozi­al­hil­fe­leis­tun­gen für Flücht­lin­ge die "glei­che Behand­lung" vor­sieht wie für eige­ne Staats­an­ge­hö­ri­ge, für die ent­spre­chen­de Wohn­sitz­auf­la­gen aus fis­ka­li­schen Grün­den nicht vor­ge­se­hen sind. Daher darf aner­kann­ten Flücht­lin­gen – anders als Staa­ten­lo­sen, Kon­tin­gent­flücht­lin­gen und sons­ti­gen Inha­bern von Auf­ent­halts­er­laub­nis­sen aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den – die Wahl des Wohn­sit­zes nicht zum Zweck der ange­mes­se­nen Ver­tei­lung der Sozi­al­hil­fel­as­ten ein­ge­schränkt wer­den 11. Es ist also ent­schei­dungs­er­heb­lich, ob Wohn­sitz­be­schrän­kun­gen gegen­über sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­ten zum Zweck der ange­mes­se­nen Ver­tei­lung von Sozi­al­hil­fel­as­ten ver­hängt wer­den dür­fen.

Die gegen­über der Klä­ge­rin ange­ord­ne­te Beschrän­kung des Wohn­sit­zes ver­stößt nicht gegen die völ­ker­recht­li­chen Rege­lun­gen in Art. 2 des Pro­to­kolls Nr. 4 zur Kon­ven­ti­on zum Schut­ze der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten (EMRK) vom 16.09.1963 12 und in Art. 12 des Inter­na­tio­na­len Pakts über bür­ger­li­che und poli­ti­sche Rech­te (IPBPR) vom 19.12 1966 13.

Nach Art. 2 Abs. 1 des Pro­to­kolls Nr. 4 zur EMRK hat nur der­je­ni­ge, der sich "recht­mä­ßig im Hoheits­ge­biet eines Staa­tes auf­hält", das Recht, sich dort frei zu bewe­gen und sei­nen Wohn­sitz frei zu wäh­len. Nur soweit der Auf­ent­halt recht­mä­ßig ist, gel­ten die in Absatz 3 der Vor­schrift nor­mier­ten Gren­zen für eine Beschrän­kung der in Absatz 1 gewähr­ten Frei­heit. Wur­de der Auf­ent­halt von Anfang an nur – wie hier – mit der ver­füg­ten Wohn­sitz­be­schrän­kung gestat­tet, ist er auch nur in die­sem Umfang recht­mä­ßig; die auf­schie­ben­de Wir­kung des gegen die Wohn­sitz­auf­la­ge ein­ge­leg­ten Rechts­be­helfs ver­hin­dert ledig­lich deren Voll­zie­hung, berührt aber nicht die Wirk­sam­keit der Wohn­sitz­auf­la­ge. Dass die räum­li­che Beschrän­kung die Recht­mä­ßig­keit des Auf­ent­halts bestimmt, ent­spricht der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te 14, des vor­le­gen­den Gerichts 15 und der Kom­men­tar­li­te­ra­tur 16. Die Wohn­sitz­be­schrän­kung ist dann nicht am Maß­stab einer Ein­schrän­kung nach Absatz 3 von Art. 2 des Pro­to­kolls Nr. 4 zu mes­sen, weil sie bereits für den recht­mä­ßi­gen Auf­ent­halt im Sin­ne von Absatz 1 kon­sti­tu­tiv ist. Das Glei­che gilt für die Aus­le­gung von Art. 12 IPBPR. Denn der Auf­ent­halt ist von vorn­her­ein nur mit der Wohn­sitz­auf­la­ge recht­mä­ßig gewe­sen im Sin­ne von Art. 12 Abs. 1 IPBPR. Die Auf­la­ge ist daher nicht am Maß­stab von Art. 12 Abs. 3 IPBPR zu mes­sen. Die von der Klä­ge­rin dage­gen zitier­te Kom­men­tie­rung zu Art. 12 IPBPR 17 bezieht sich auf Art. 12 Abs. 3 IPBPR und nicht auf den hier maß­geb­li­chen Art. 12 Abs. 1 IPBPR.

Ist die ange­foch­te­ne Wohn­sitz­auf­la­ge nach natio­na­lem Recht und nach völ­ker­recht­li­chen Nor­men recht­mä­ßig, kommt es ent­schei­dungs­er­heb­lich dar­auf an, ob ihr Art. 33 und/​oder Art. 29 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ent­ge­gen­steht. Im Ein­zel­nen stel­len sich in die­sem Zusam­men­hang die fol­gen­den Vor­la­ge­fra­gen 1 bis 3. Sie bedür­fen einer Klä­rung durch den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, da er zur Ent­schei­dung aus­le­gungs­be­dürf­ti­ger Fra­gen der hier maß­geb­li­chen Richt­li­nie 2011/​95/​EU beru­fen ist.

1. Vor­la­ge­fra­ge[↑]

Geht es im vor­lie­gen­den Fall um die Fra­ge, ob die gegen­über einer Per­son mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus ver­füg­te Wohn­sitz­auf­la­ge mit Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ver­ein­bar ist, ist zunächst zu klä­ren, ob eine sol­che Wohn­sitz­auf­la­ge über­haupt eine Ein­schrän­kung der Bewe­gungs­frei­heit im Sin­ne von Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU dar­stellt, wenn der betrof­fe­ne Aus­län­der ansons­ten Frei­zü­gig­keit im Mit­glied­staat genießt. In sei­ner zu Wohn­sitz­auf­la­gen für Flücht­lin­ge (Art. 2 Buchst. d der Richt­li­nie 2011/​95/​EU) ergan­ge­nen Ent­schei­dung stell­te sich die­se Fra­ge für das vor­le­gen­de Gericht nicht, weil Art. 26 GFK die freie Wohn­sitz­wahl aus­drück­lich gewähr­leis­tet.

Der hier­von abwei­chen­de Wort­laut des Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU schließt eine Aus­le­gung nicht aus, wonach unter den Begriff der Bewe­gungs­frei­heit auch die Frei­heit der Wohn­sitz­nah­me fällt. Wenig Aus­sa­ge­kraft hat inso­weit indes die in der deut­schen Sprach­fas­sung gewähl­te Über­schrift "Frei­zü­gig­keit inner­halb eines Mit­glied­staats", die für eine wei­te Aus­le­gung der Bewe­gungs­frei­heit spricht, denn in ande­ren Sprach­fas­sun­gen ist nur von "Free­dom of Move­ment" oder "Liber­té de cir­cu­la­ti­on" die Rede.

Gegen eine Aus­le­gung, die die Frei­heit der Wohn­sitz­wahl von der Bewe­gungs­frei­heit erfasst ansieht, könn­te strei­ten, dass in ande­ren Nor­men des Uni­ons­rechts und des Völ­ker­rechts die Wohn­sitz­wahl und das Recht zum Auf­ent­halt geson­dert neben der Bewe­gungs­frei­heit garan­tiert wer­den. So wird nicht nur in Art. 26 GFK, son­dern auch in Art. 2 des Pro­to­kolls Nr. 4 zur EMRK und in Art. 12 IPBPR die freie Wohn­sitz­wahl geson­dert neben der Bewe­gungs­frei­heit genannt. Auch ande­re Rege­lun­gen füh­ren die Bewe­gungs­frei­heit und das Recht zum Auf­ent­halt neben­ein­an­der auf, wobei das Recht zum Auf­ent­halt die Wahl des Wohn­sit­zes umfasst (Art.20 und 45 AEUV). Aus der Gesamt­schau der Rege­lun­gen ist für das vor­le­gen­de Gericht aber offen, ob die Wohn­sitz­wahl not­wen­di­ger­wei­se ein ali­ud oder ein Mehr gegen­über der Bewe­gungs­frei­heit dar­stellt.

In sei­ner Recht­spre­chung zu Art. 2 des Pro­to­kolls Nr. 4 zur EMRK sieht der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te (EGMR) Beschrän­kun­gen der Wohn­sitz­wahl als Ein­schrän­kung der Bewe­gungs­frei­heit an. Der EGMR ord­net Wohn­sitz­auf­la­gen und ande­re Ein­schrän­kun­gen der Bewe­gungs­frei­heit ein­heit­lich dem Begriff der Bewe­gungs­frei­heit ("restric­tions à la liber­té de cir­cu­ler") im Sin­ne von Art. 2 des Pro­to­kolls zu, obwohl in der Vor­schrift das Recht geschützt wird, sich "frei zu bewe­gen" und den "Wohn­sitz zu neh­men" 18. Der EGMR sieht sogar zwi­schen dem Ent­zug der Frei­heit im Sin­ne von Art. 5 EMRK und ihrer Ein­schrän­kung im Sin­ne von Art. 2 des Pro­to­kolls kei­nen Wesens­un­ter­schied, son­dern nur einen gra­du­el­len Unter­schied 19. Auch in sei­nem Urteil vom 22.02.2007 (Nr. 1509/​02 – Tatishvili/​Russ­land, Rn. 46) betref­fend die Ver­wei­ge­rung einer Wohn­sitz­re­gis­trie­rung gegen­über einem eth­ni­schen Geor­gi­er durch Russ­land ("Pro­pis­ka") misst der EGMR die Beschrän­kun­gen syn­onym an der "Bewe­gungs­frei­heit" wie an der "frei­en Wahl des Wohn­sit­zes".

Von erheb­li­chem Gewicht für die Aus­le­gung von Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU sind Sinn und Zweck der Rege­lung. Die­se sieht kei­ne unter­schied­li­che Behand­lung von aner­kann­ten Flücht­lin­gen und sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­ten vor. Wenn aber Art. 33 der Richt­li­nie die Bewe­gungs­frei­heit für Flücht­lin­ge in glei­cher Wei­se wie für sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­te regelt und Flücht­lin­gen nach Art. 26 GFK die Bewe­gungs­frei­heit und die Frei­heit der Wohn­sitz­wahl garan­tiert wird, könn­te dies dafür spre­chen, dass die durch Art. 33 Richt­li­nie geschütz­te Bewe­gungs­frei­heit in ihrem Schutz­um­fang nicht hin­ter der des Art. 26 GFK zurück­bleibt.

Ziel­set­zung der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ist ein gemein­sa­mes euro­päi­sches Asyl­sys­tem, des­sen Schutz­stan­dards mit den Rege­lun­gen der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on im Ein­klang ste­hen. Das ergibt sich aus der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für den Erlass der Richt­li­nie, aus ihren Erwä­gungs­grün­den und mög­li­cher­wei­se auch aus Art.20 Abs. 1 der Richt­li­nie. Die­se ist auf Art. 78 Abs. 1 und 2 Buchst. a und b AEUV gestützt.

Dar­aus ergibt sich, dass die Richt­li­nie einen "Asyl­sta­tus" für Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge schaf­fen will (und nicht nur Aner­ken­nungs­vor­aus­set­zun­gen), der "im Ein­klang steht" mit der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on. Das Ziel der voll­stän­di­gen Beach­tung der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on kommt auch in Erwä­gungs­grund 16 der Richt­li­nie zum Aus­druck. Die­ser ergänzt den Erwä­gungs­grund 10 der Vor­gän­ger-Richt­li­nie 2004/​83/​EG um das Ziel, "die Anwen­dung der Arti­kel 1, … 18, … der Char­ta zu för­dern". Nach Art. 18 GR-Char­ta soll aber das Asyl­recht "nach Maß­ga­be des Gen­fer Abkom­mens vom 28.07.1951 …" gewähr­leis­tet wer­den.

Die Begrün­dung der Kom­mis­si­on für die heu­ti­ge Richt­li­nie 2011/​95/​EU vom 21.10.2009 20 lau­tet:

Mit dem Vor­schlag soll vor allem Fol­gen­des erreicht wer­den:

- Höhe­re Schutz­stan­dards bei den Schutz­grün­den und dem Inhalt des zu gewäh­ren­den Schut­zes im Ein­klang mit inter­na­tio­na­len Nor­men, ins­be­son­de­re zur Gewähr­leis­tung der unein­ge­schränk­ten und umfas­sen­den Anwen­dung des Gen­fer Abkom­mens vom 28.07.1951 über die Rechts­stel­lung der Flücht­lin­ge in der Fas­sung des New Yor­ker Pro­to­kolls vom 31.01.1967 ("Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on") und der unein­ge­schränk­ten Ach­tung der EMRK und der EU-Char­ta der Grund­rech­te ("EU-Char­ta").

Das könn­te dafür spre­chen, dass auch der Inhalt des durch die Richt­li­nie zu gewäh­ren­den Schut­zes (Art.20 bis 35) die "unein­ge­schränk­te und umfas­sen­de" Anwen­dung der GFK sicher­stel­len soll. Das ist in den Bera­tun­gen zur Richt­li­nie zu kei­nem Zeit­punkt in Zwei­fel gezo­gen wor­den.

Bei die­ser Aus­le­gung, die sich an den Gewähr­leis­tun­gen der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on ori­en­tiert, umfasst der Schutz der Bewe­gungs­frei­heit im Sin­ne von Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU auch die Frei­heit der Wohn­sitz­wahl und bleibt inso­weit im Schutz­ni­veau nicht hin­ter Art. 26 GFK zurück. Die Garan­tie der Bewe­gungs­frei­heit im Sin­ne von Art. 33 der Richt­li­nie gäl­te dann gemäß Art.20 Abs. 2 der Richt­li­nie auch in glei­cher Wei­se für aner­kann­te Flücht­lin­ge wie für Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus.

Aller­dings darf man auch nicht aus dem Blick ver­lie­ren, dass der im Kapi­tel VII der Richt­li­nie 2011/​95/​EU (Art.20 bis 35) gere­gel­te "Inhalt des inter­na­tio­na­len Schut­zes" the­ma­tisch nicht in vol­lem Umfang die Gewähr­leis­tun­gen der Art. 12 bis 34 GFK abdeckt. Dar­über hin­aus fällt auf, dass nicht nur die Rech­te in Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU (Bewe­gungs­frei­heit) und Art. 26 GFK ("Auf­ent­halt zu wäh­len und sich frei zu bewe­gen") unter­schied­lich for­mu­liert sind, son­dern auch deren Schran­ken: Wäh­rend Art. 33 der Richt­li­nie als Ver­gleichs­grup­pe ganz all­ge­mein ande­re Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge her­an­zieht, die sich recht­mä­ßig im Hoheits­ge­biet des Mit­glied­staats auf­hal­ten, stellt Art. 26 GFK inso­weit auf die Bestim­mun­gen ab, die all­ge­mein für Aus­län­der unter den glei­chen Umstän­den (vgl. Art. 6 GFK) gel­ten. Die­se Befun­de spre­chen dage­gen, dass die Richt­li­nie 2011/​95/​EU auch die Rech­te der Flücht­lin­ge ohne Not­wen­dig­keit eines Rück­griffs auf die Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on selb­stän­dig und abschlie­ßend regeln will. Wenn und soweit die Richt­li­nie hin­ter der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on zurück­blie­be, genös­sen aner­kann­te Flücht­lin­ge wei­ter­hin deren in natio­na­les Recht trans­for­mier­ten Rech­te, da gemäß Art.20 Abs. 1 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU die Bestim­mun­gen die­ses Kapi­tels nicht die in der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on ver­an­ker­ten Rech­te berüh­ren.

2. Vor­la­ge­fra­ge[↑]

Für den Fall, dass Fra­ge 1 zu beja­hen ist, stellt sich die Fra­ge, ob Wohn­sitz­auf­la­gen nach Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU gegen­über Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus unter den glei­chen Bedin­gun­gen und Ein­schrän­kun­gen erteilt wer­den dür­fen wie sie all­ge­mein für Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge gel­ten, die sich recht­mä­ßig im Hoheits­ge­biet des Auf­nah­me­staa­tes auf­hal­ten, oder ob inso­weit für Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus die­sel­ben Aus­nah­men für räum­li­che Beschrän­kun­gen gel­ten, die das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für aner­kann­te Flücht­lin­ge aus Art. 26 GFK her­ge­lei­tet hat.

Nach Art. 33 der Richt­li­nie gestat­ten die Mit­glied­staa­ten die Bewe­gungs­frei­heit "unter den glei­chen Bedin­gun­gen und Ein­schrän­kun­gen" wie für ande­re Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge, die sich recht­mä­ßig in ihrem Hoheits­ge­biet auf­hal­ten. Maß­stab für die Recht­mä­ßig­keit von Wohn­sitz­be­schrän­kun­gen ist daher, ob sie auch für ande­re sich im Bun­des­ge­biet recht­mä­ßig auf­hal­ten­de Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge ange­ord­net wer­den dür­fen.

Nach deut­schem Auf­ent­halts­recht dür­fen Wohn­sitz­auf­la­gen Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen all­ge­mein und ohne Beschrän­kung auf bestimm­te Grup­pen auf­er­legt wer­den (§ 12 Abs. 2 Auf­en­thG). Nach der All­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­vor­schrift des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern zum Auf­ent­halts­ge­setz vom 26.10.2009 wer­den sie grund­sätz­lich gegen­über Inha­bern eines Auf­ent­halts­ti­tels, der aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den erteilt wird, ver­fügt, wenn der Begüns­tig­te Leis­tun­gen der sozia­len Siche­rung bezieht. Eine der­ar­ti­ge Ein­schrän­kung auf Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge, deren Auf­ent­halt aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den gestat­tet wird, beruht auf dem im deut­schen Auf­ent­halts­recht ver­an­ker­ten Tren­nungs­prin­zip. Die­ses besagt, dass sich die Recht­mä­ßig­keit des Auf­ent­halts und des­sen Beschrän­kun­gen nach dem Zweck des Auf­ent­halts bestim­men, an den der Gesetz­ge­ber in den ein­zel­nen Abschnit­ten des Auf­ent­halts­ge­set­zes in unter­schied­li­cher Wei­se aus­dif­fe­ren­zier­te Rege­lun­gen knüpft. Der Auf­ent­halt zum Zweck der Erwerbs­tä­tig­keit oder zum Zweck der Aus­bil­dung unter­liegt des­halb ande­ren Vor­aus­set­zun­gen und Beschrän­kun­gen als der Auf­ent­halt aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den. Ins­be­son­de­re hin­sicht­lich des Erfor­der­nis­ses, dass die Ertei­lung eines Auf­ent­halts­ti­tels in der Regel vor­aus­setzt, dass der Lebens­un­ter­halt gesi­chert ist, d.h. ohne Inan­spruch­nah­me öffent­li­cher Mit­tel bestrit­ten wer­den kann (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 und 2 Auf­en­thG), wer­den Aus­län­der aus der zuletzt genann­ten Grup­pe im Auf­ent­halts­ge­setz pri­vi­le­giert. So ist gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 Auf­en­thG u.a. bei aner­kann­ten Flücht­lin­gen und sub­si­di­är Schutz­be­rech­tig­ten von dem Erfor­der­nis der Lebens­un­ter­halts­si­che­rung abzu­se­hen. Das macht deut­lich, war­um die All­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrift bei der Auf­er­le­gung von Wohn­sitz­be­schrän­kun­gen wegen des Bezugs von Leis­tun­gen der sozia­len Siche­rung aus Sicht des vor­le­gen­den Gerichts ohne Rechts­ver­stoß auf Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge mit einem Auf­ent­halts­ti­tel aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den abstellt und nicht auf alle Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen unge­ach­tet des Zwecks ihres Auf­ent­halts. Denn bei den übri­gen Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen geht der Gesetz­ge­ber prin­zi­pi­ell davon aus, dass die­se ihren Lebens­un­ter­halt selbst sichern kön­nen, so dass kein Anlass für eine ent­spre­chen­de Rege­lung in der All­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­vor­schrift bestand.

Mit Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU könn­te es aber unver­ein­bar sein, Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus bei der Anord­nung von Wohn­sitz­auf­la­gen auch dann wie ande­re Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ge zu behan­deln, wenn und weil aner­kann­te Flücht­lin­ge inso­weit nach der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on einen stär­ke­ren Schutz genie­ßen. Denn gegen­über aner­kann­ten Flücht­lin­gen dür­fen nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts Wohn­sitz­auf­la­gen nicht allein zum Zweck der ange­mes­se­nen Ver­tei­lung öffent­li­cher Sozi­al­hil­fel­as­ten ver­fügt wer­den 21. Dies ergibt sich aus Art. 23 GFK, wonach aner­kann­te Flücht­lin­ge bei der Gewäh­rung von Leis­tun­gen der öffent­li­chen Für­sor­ge "die glei­che Behand­lung" erhal­ten müs­sen wie die Staats­an­ge­hö­ri­gen des Auf­nah­me­staa­tes. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist die "glei­che Behand­lung" im Sin­ne von Art. 23 GFK ein weit gefass­ter Aus­druck, der nicht nur die glei­chen Leis­tun­gen nach Art und Höhe ein­schließt, son­dern auch vor­aus­setzt, dass in ver­gleich­ba­ren Situa­tio­nen mit Flücht­lin­gen nicht anders umge­gan­gen wird als mit den eige­nen Staats­an­ge­hö­ri­gen.

Eine ent­spre­chen­de Rege­lung fin­det sich in der Richt­li­nie 2011/​95/​EU jedoch nicht. Art. 29 der Richt­li­nie ver­pflich­tet die Mit­glied­staa­ten, inter­na­tio­nal schutz­be­rech­tig­ten Per­so­nen die "not­wen­di­ge Sozi­al­hil­fe" wie eige­nen Staats­an­ge­hö­ri­gen zu gewäh­ren, for­dert jedoch nicht, sie auch hin­sicht­lich der Moda­li­tä­ten der Zah­lung gleich­zu­be­han­deln, wie das in Art. 23 GFK gere­gelt ist. Inso­fern sieht das vor­le­gen­de Gericht einen Unter­schied zwi­schen der all­ge­mein für inter­na­tio­nal Schutz­be­rech­tig­te gel­ten­den Rege­lung des Art. 29 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU und der auf aner­kann­te Flücht­lin­ge beschränk­ten Rege­lung des Art. 23 GFK. Dar­aus folgt aber nicht not­wen­di­ger­wei­se, dass eine unter­schied­li­che Behand­lung von aner­kann­ten Flücht­lin­gen und Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus bei der Anord­nung von Wohn­sitz­auf­la­gen im Fall des Bezugs öffent­li­cher Sozi­al­leis­tun­gen nach Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU gerecht­fer­tigt ist. Hier­zu bedarf es viel­mehr einer Klä­rung durch den Gerichts­hof.

3. Vor­la­ge­fra­ge[↑]

Es bedarf des Wei­te­ren der Klä­rung, ob eine Wohn­sitz­auf­la­ge gegen­über Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus mit der Richt­li­nie 2011/​95/​EU ver­ein­bar ist, wenn sie auf migra­ti­ons- oder inte­gra­ti­ons­po­li­ti­sche Grün­de gestützt wird.

Die All­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrift des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern zum Auf­ent­halts­ge­setz vom 26.10.2009 sieht die Ver­fü­gung einer Wohn­sitz­auf­la­ge gegen­über Aus­län­dern, denen der Auf­ent­halt aus völ­ker­recht­li­chen, huma­ni­tä­ren oder poli­ti­schen Grün­den gestat­tet wird, im Fall des Bezugs sozia­ler Leis­tun­gen auch dann vor, wenn dies aus migra­ti­ons- oder inte­gra­ti­ons­po­li­ti­schen Grün­den gebo­ten erscheint. Erfor­der­lich ist, dass ent­spre­chen­de Auf­la­gen dazu bei­tra­gen, einer Kon­zen­trie­rung sozi­al­hil­fe­ab­hän­gi­ger Aus­län­der in bestimm­ten Gebie­ten und der damit ein­her­ge­hen­den Ent­ste­hung von sozia­len Brenn­punk­ten mit ihren nega­ti­ven Aus­wir­kun­gen auf die Inte­gra­ti­on von Aus­län­dern vor­zu­beu­gen. Ent­spre­chen­de Maß­nah­men sind aber auch gerecht­fer­tigt, um Aus­län­der mit einem beson­de­ren Inte­gra­ti­ons­be­darf an einen bestimm­ten Wohn­ort zu bin­den, damit sie dort von den Inte­gra­ti­ons­an­ge­bo­ten Gebrauch machen kön­nen. Auch auf die­sen Zweck hat sich der Beklag­te bei der Ver­hän­gung der im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren streit­ge­gen­ständ­li­chen Wohn­sitz­auf­la­ge gegen die Klä­ge­rin beru­fen.

Das vor­le­gen­de Gericht hält Wohn­sitz­auf­la­gen aus den in der All­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­vor­schrift genann­ten migra­ti­ons- und inte­gra­ti­ons­po­li­ti­schen Grün­den auch gegen­über aner­kann­ten Flücht­lin­gen und Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus für prin­zi­pi­ell gerecht­fer­tigt. Für die Recht­mä­ßig­keit der­ar­ti­ger Wohn­sitz­be­schrän­kun­gen gegen­über Flücht­lin­gen spricht unter ande­rem, dass bereits die Ver­fas­ser der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on das Bedürf­nis für zeit­li­che und räum­li­che Beschrän­kun­gen des Auf­ent­halts von Flücht­lin­gen aus migra­ti­ons­po­li­ti­schen Grün­den für not­wen­dig hiel­ten. Im Rah­men der Bera­tun­gen zum spä­te­ren Art. 26 GFK (damals Art. 21 des Ent­wurfs) im Ad-Hoc-Com­mit­tee vom 27.01.1950 wie­sen Dele­gier­te meh­re­rer Staa­ten auf die Not­wen­dig­keit hin, eine Kon­zen­tra­ti­on von Flücht­lin­gen in Grenz­re­gio­nen zum Her­kunfts­staat zu ver­hin­dern 22. Dies wur­de unter ande­rem damit begrün­det, die Zahl der in Grenz­re­gio­nen schon vor­han­de­nen Min­der­hei­ten nicht wei­ter anstei­gen zu las­sen und der Gefahr zu begeg­nen, dass sich die Flücht­lin­ge an Bestre­bun­gen betei­li­gen, die gegen die natio­na­le Ein­heit gerich­tet sind. Das Komi­tee einig­te sich schließ­lich auf die in Art. 26 GFK auf­ge­nom­me­ne Rege­lung, wonach recht­mä­ßig im Land befind­li­chen Flücht­lin­gen nur sol­che zeit­li­chen und räum­li­chen Beschrän­kun­gen auf­er­legt wer­den sol­len, die all­ge­mein für Aus­län­der gel­ten.

Nach der Recht­spre­chung des vor­le­gen­den Gerichts, die zur Recht­mä­ßig­keit von Wohn­sitz­auf­la­gen nach der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on ergan­gen ist, reicht jedoch eine bloß abs­trak­te Mög­lich­keit migra­ti­ons- und inte­gra­ti­ons­po­li­ti­scher Grün­de nicht aus. Erfor­der­lich ist viel­mehr, dass von den zustän­di­gen Behör­den die migra­ti­ons- oder inte­gra­ti­ons­po­li­ti­schen Grün­de beschrie­ben, z.B. mög­li­che sozia­le Brenn­punk­te benannt und die Eig­nung von Wohn­sitz­auf­la­gen, einen Bei­trag zur Lösung der Pro­ble­me zu leis­ten, jeden­falls in Umris­sen ange­ge­ben wer­den, ohne dass die dabei anzu gene­rel­le Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve der Ver­wal­tung von die­ser Dar­le­gungs­ver­pflich­tung berührt wird 23. Ob die­se Grund­sät­ze auch im Rah­men von Art. 33 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU gel­ten, und zwar für Per­so­nen mit sub­si­diä­rem Schutz­sta­tus, bedarf einer Ent­schei­dung des Gerichts­hofs.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 19. August 2014 – 1 C 7.1424

  1. ABl EU Nr. L 337 vom 20.12 2011 S. 9 – CELEX: 32011L0095[]
  2. BVerwG, Urteil vom 15.01.2013 – 1 C 7.12, BVerw­GE 145, 305 = Buch­holz 402.242 § 23 Auf­en­thG Nr. 5, jeweils Rn. 9[]
  3. BVerwG, Beschluss vom 28.03.2014[]
  4. BGBl I S. 162[]
  5. BGBl I S. 3556[]
  6. BGBl I S. 3474[]
  7. GMBl 2009, 878[]
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 – 1 C 17.07, BVerw­GE 130, 148 = Buch­holz 402.22 Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 13[]
  9. GMBl 2009, 878, 960[]
  10. BVerwG, Urtei­le vom 15.01.2013 – 1 C 7.12, BVerw­GE 145, 305 = Buch­holz 402.242 § 23 Auf­en­thG Nr. 5, jeweils Rn. 16; und vom 19.03.1996 – 1 C 34.93, BVerw­GE 100, 335, 342 = Buch­holz 402.240 § 12 Aus­lG 1990 Nr. 9 S. 40[]
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 a.a.O., jeweils Rn. 18 ff.[]
  12. BGBl 1968 II S. 423, 1109[]
  13. BGBl 1973 II S. 1533, 1976 II S. 1068[]
  14. vgl. EGMR, Ent­schei­dung vom 20.11.2007 – Nr. 44294/​04 – Omwenyeke/​Deutschland – m.w.N. – ergan­gen zur räum­li­chen Beschrän­kung eines Asyl­be­wer­bers auf das Gebiet der Stadt Wolfs­burg[]
  15. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1996 a.a.O., 346 bzw. S. 44[]
  16. vgl. Gra­ben­war­ter, European Con­ven­ti­on on Human Rights – Com­men­ta­ry – 2014, S. 412 Rn. 3[]
  17. UN Human Rights Com­mit­tee (HRC), CCPR Gene­ral Com­ment No. 27: Arti­cle 12 (Free­dom of Move­ment), 2 Novem­ber 1999, CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 – mar­gi­nal 12[]
  18. BVerwG, Urteil vom 20.04.2010 – Nr.19675/​06 – Villa/​Ita­li­en, Rn. 41 bis 43; Gegen­stand des Urteils ist auch eine Wohn­sitz­auf­la­ge[]
  19. dif­fé­rence de degré ou d'intensité, Rn. 41[]
  20. KOM(2009)551 end­gül­tig, S. 6 f.[]
  21. BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 – 1 C 17.07, BVerw­GE 130, 148 = Buch­holz 402.22 Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 18 ff.[]
  22. Takkenberg/​Tahbaz, Travaux Pré­pa­ra­toires, Vol. I, S. 251 ff. Rn. 74, 76 und 86 f.[]
  23. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 a.a.O. Rn. 23[]
  24. eben­so: BVerwG,, Beschluss vom 19. August 2014 – 1 C 1.14 – und 1 C 3.14[]