Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat in einem aktuellen Urteil Stellung bezogen zur derzeitigen Höhe und Berechnung der LKW-Maut und dabei auch die bisher hierzu ergangene Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in Müster korrigiert:
Soweit eine eindeutige und quantifizierbare Korrelation zwischen bestimmten umlagefähigen Wegekosten von einigem Gewicht und der unterschiedlichen Anzahl von Achsen mautpflichtiger Fahrzeuge hergestellt werden kann, ist der Verordnungsgeber nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG zu einer entsprechenden achszahlbezogenen Differenzierung der Mautsätze verpflichtet.
Die dem Verordnungsgeber nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG darüber hinaus aufgegebene Differenzierung der Mautsätze nach Emissionsklassen der Fahrzeuge dient der Verhaltenslenkung (Anreiz für den Einsatz emissionsarmer Fahrzeuge). Der Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs kann daneben nicht zum Tragen kommen, weil die Inanspruchnahme der Ressource „Luft“ durch den Ausstoß von Schadstoffen im Rahmen des Straßenverkehrs keiner staatlichen Bewirtschaftung unterliegt.
Das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtlicher Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit setzt einer Anhebung von Gebühren zum Zwecke der Verhaltenslenkung Grenzen; danach darf die Gebühr nicht derart hoch bemessen werden, dass sie ihren gebührentypischen Entgeltcharakter verliert, weil sie in einem groben Missverhältnis zum Wert der öffentlichen Leistung steht, wie er insbesondere in den dafür erbrachten staatlichen Aufwendungen seinen Niederschlag findet.
Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot ist verletzt, wenn für die Gebührenfestsetzung maßgebliche Bemessungsgrößen zu Lasten des Gebührenpflichtigen aufgerundet werden, ohne dass es hierfür eine Rechtsgrundlage gibt. Fehlt es an den für eine Gebührenfestsetzung notwendigen normativen Festlegungen zur Rundung relevanter Größen, ist die Behörde gehalten, diese zugunsten der Gebührenpflichtigen abzurunden, um den Gebührentatbestand zur Anwendung bringen zu können.
Normenklarheit
Nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit und mit Blick auf den weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers muss der Gebührenpflichtige – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung – erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber bei der Gebührenbemessung verfolgt; als zulässige Zwecke anerkannt sind die Kostendeckung, der Ausgleich von Vorteilen, eine begrenzte Verhaltenslenkung sowie eine Bemessung nach sozialen Gesichtspunkten, letztere unter der Voraussetzung, dass auch die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten nicht deckt1. Diesen Anforderungen wird § 3 ABMG gerecht.
§ 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG steckt den Rahmen für die Bemessung der Autobahnmaut ab. Danach können im Einzelnen benannte Kosten des mautpflichtigen Autobahnnetzes der Gruppe der mautpflichtigen Fahrzeuge insoweit angelastet werden, als sie von dieser verursacht werden; § 3 Abs. 2 Satz 3 ABMG verweist auf die entsprechende Vorgabe des Art. 7 Abs. 9 der Wegekostenrichtlinie 1999/62/EG2. Diese Vorschrift bringt klar zum Ausdruck, dass es um die Deckung von Kosten geht, welche infolge der Benutzung der Autobahnen durch die mautpflichtigen Fahrzeuge entstehen. Entsprechend diesem Gebührenzweck bestimmt sich die geschuldete Maut nach dem Umfang der Benutzung, nämlich der auf mautpflichtigen Autobahnen zurückgelegten Strecke (§ 3 Abs. 1 ABMG); folgerichtig sind die Mautsätze pro gefahrenem Kilometer festzusetzen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG).
Die umlagefähigen Kosten des Autobahnnetzes dürfen nicht gleichmäßig nach der jeweils zurückgelegten Strecke auf die mautpflichtigen Fahrzeuge verteilt werden, vielmehr ist die geschuldete Maut gemäß § 3 Abs. 1 ABMG nach der Anzahl der Achsen des Fahrzeugs und dessen Emissionsklasse zu bestimmen. Diese Differenzierungsmerkmale sind nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG bei der Festsetzung der konkreten Mautsätze durch Verordnung „sachgerecht“ zu berücksichtigen. Auch insoweit genügt die Vorschrift den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte gesetzliche Festlegung der für die Gebührenbemessung maßgeblichen Zwecke. Das Differenzierungsmerkmal der Achszahl ist dem Gebührenzweck der Kostendeckung zuzuordnen. Dies folgt jedenfalls aus der hier einschlägigen Richtlinie 1999/62/EG, die neben einer Differenzierung der Gebühren nach den Emissionsklassen der Fahrzeuge und nach der Tageszeit der Benutzung (Art. 7 Abs. 10) nur noch eine solche nach den „von den Straßenfahrzeugen verursachten Kosten“ zulässt (Erwägungsgrund 15). Daher geht es erkennbar um eine gesonderte Anlastung derjenigen Kosten, die mit zunehmender Achszahl ansteigen.
Nach der Gesetzesbegründung besteht auch kein Zweifel daran, dass die dem Verordnungsgeber gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG aufgegebene Differenzierung der Mautsätze nach den Emissionsklassen der Fahrzeuge auf das Ziel einer Verhaltenssteuerung ausgerichtet ist, nämlich darauf, einen Anreiz für den Einsatz emissionsarmer Fahrzeuge zu setzen3. Es ist nicht erkennbar, dass mit der emissionsbezogenen Differenzierung der Mautsätze (auch) andere Gebührenzwecke verfolgt werden. Insbesondere kann sie nicht dem Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs dienen. Es gibt keine auf den Straßenverkehr bezogene staatliche Bewirtschaftung der Ressource „Luft“. Diese Ressource kann von allen Teilnehmern am Straßenverkehr gestattungsfrei zum Zwecke des Schadstoffausstoßes in Anspruch genommen werden, so dass es an einem besonderen Vorteil fehlt, der gebührenrechtlich abgeschöpft werden könnte4.
Verordnungsermächtigung
Die Ermächtigung der Bundesregierung nach § 3 Abs. 2 ABMG zur Festsetzung der Mautsätze durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundestages verstößt nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Zweck und Inhalt der Ermächtigung sind – wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt – ohne Weiteres erkennbar. Dabei ist davon auszugehen, dass es keiner gesetzlichen Regelungen zur Gewichtung der beiden Differenzierungsmerkmale Achszahl und Emissionsklasse bedarf, weil es sich insoweit um eine Detailfrage handelt, deren Klärung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte. Im Übrigen ist mit Art. 7 Abs. 10 Buchst. a) der Richtlinie 1999/62/EG, auf den § 3 Abs. 2 Satz 3 ABMG verweist, außerdem als Obergrenze vorgegeben, dass aufgrund einer emissionsbezogenen Differenzierung keine Mautgebühr mehr als 50% über der Gebühr liegen darf, die für gleichwertige Fahrzeuge erhoben wird, die die strengsten Emissionsnormen erfüllen.
Demgegenüber beruht die Annahme, dass die hier einschlägige Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut für schwere Nutzfahrzeuge (Mauthöheverordnung – MautHV) vom 24. Juni 20035 nicht gegen höherrangiges Recht verstößt, auf einer unzutreffenden Auslegung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG, nach der die Bundesregierung ermächtigt ist, die Höhe der Maut pro Kilometer unter sachgerechter Berücksichtigung der Anzahl der Achsen und der Emissionsklasse der Fahrzeuge durch Rechtsverordnung festzusetzen.
Sachgerechtigkeit
Allerdings ist die Feststellung, dass die auf die Achszahl bezogene Differenzierung der Mautsätze gemäß § 1 MautHV nach den vom Gewicht der Fahrzeuge abhängigen Kosten (insbesondere Fahrbahnverschleiß) mit § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG vereinbar ist, frei von Rechtsfehlern.
Es widerspricht nicht dem Erfordernis der Sachgerechtigkeit i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG, dass der Verordnungsgeber die Mautsätze insoweit nur zwischen zwei Achsklassen differenziert hat, nämlich zwischen den mautpflichtigen Fahrzeugen mit bis zu drei Achsen (Achsklasse 1) und solchen mit vier oder mehr Achsen (Achsklasse 2; § 1 Abs. 1 und 2 MautHV). Nach den von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Erkenntnissen des der Mauthöheverordnung zugrunde liegenden Wegekostengutachtens vom März 2002 haben die mautpflichtigen Fahrzeuge der Achsklasse 1, die überwiegend der Gewichtsklasse 12 t bis 18 t angehören, gegenüber den Fahrzeugen der Achsklasse 2 einen nur geringen Anteil am Verschleiß der Fahrbahnen. Gegen die Aufteilung der Gruppe der Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen (Achsklasse 2) in weitere Achsklassen spricht nach dem Gutachten, dass diese Fahrzeuge sehr unterschiedliche technische Verschleißbeziehungen aufweisen, die weniger von der Achszahl als von der Achskategorie (etwa Einzelachsen wie bei Anhängern oder Tandem- bzw. Tridemachsen) abhängen, und dass nur unzureichende Kenntnisse über die Fahrleistungen dieser unterschiedlichen Achskategorien vorliegen6. Danach erscheint es sachgerecht, dass der Verordnungsgeber keine weiteren Achsklassen gebildet und die Zäsur zwischen den beiden Achsklassen bei einer Achszahl von drei gesetzt hat.
Dabei ist die achszahlbezogene Differenzierung der Mautsätze nach den gewichtsabhängigen Kosten auch ihrem Umfang nach nicht zu beanstanden. Zwar hat die Mauthöheverordnung die Mautsätze zwischen den beiden Achsklassen gegenüber dem Vorschlag des Wegekostengutachtens nivelliert. Während das Wegekostengutachten bezogen auf das Jahr 2005 empfiehlt, die Mautsätze für Fahrzeuge der Achsklasse 2 in den Emissionsklassen der Kategorien B und C um 0,02 €/km höher anzusetzen als für die entsprechenden Fahrzeuge der Achsklasse 1 (0,14 €/km bzw. 0,16 €/km gegenüber 0,16 €/km bzw. 0,18 €/km), beträgt die achszahlbezogene Differenzierung der Maut nach § 1 MautHV auch bei den Fahrzeugen der Kategorien B und C nur noch 0,01 €/km (0,11 €/km bzw. 0,13 €/km gegenüber 0,12 €/km bzw. 0,14 €/km). Für diese Nivellierung der achszahlbezogenen Differenzierung der Mautsätze gibt es jedoch nachvollziehbare sachliche Gründe. Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass Anlass für diese Abweichung von der Empfehlung des Wegekostengutachtens die auf Initiative der Bundesländer beschlossene Entlastung des deutschen Speditionsgewerbes um einen jährlichen Betrag von 600 Mio. € war, die zu einer Absenkung des durchschnittlichen gewichteten Mautsatzes nach § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG von – kostendeckend – 0,15 € auf 0,124 € geführt hat7. Nach der oben genannten Stellungnahme hätte der zugesagte Entlastungsbetrag nicht erreicht werden können, wenn die Mautsätze für die Fahrzeuge der Achsklasse 2, deren Anteil an den gesamten Fahrleistungen der mautpflichtigen Fahrzeuge 95% beträgt, entsprechend der vom Wegekostengutachten vorgeschlagenen Spreizung in den Kategorien B und C um einen Cent höher angesetzt worden wären. Diese Begründung erscheint nachvollziehbar. Denn bei dem hohen Fahrleistungsanteil der Achsklasse 2 führt jede Aufrundung des Mautsatzes für diese Achsklasse auf volle Cent auf der dritten Stelle nach dem Komma zu erheblich höheren Mauteinnahmen.
Der Verordnungsgeber war auch nicht verpflichtet, die Mautsätze zur Vermeidung einer solchen Aufrundung auf mehr als zwei Stellen hinter dem Komma festzusetzen oder den vorgesehenen Entlastungsbetrag herabzusetzen, um eine möglichst exakte Differenzierung nach den gewichtsabhängigen Kosten zu erreichen. Derart weit reichende Anforderungen können dem Gebot einer sachgerechten Berücksichtigung der achszahlabhängigen Kosten nach § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG nicht entnommen werden, zumal die Zuordnung dieser zunächst nach Achskategorien und Gewichtsklassen ermittelten Kosten zur Anzahl der Achsen ohnehin nicht ohne Wertungen auskommt.
Kapazitätskosten
Die weitere Annahme, dass eine darüber hinausgehende auf die Achszahl der mautpflichtigen Fahrzeuge bezogene Differenzierung der Mautsätze nach Maßgabe der von der Größe der Fahrzeuge abhängigen Kosten (Kapazitätskosten) nicht geboten sei, beruht jedoch auf einer fehlerhaften Interpretation des § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG.
Diese Annahme stützt sich auf die Erwägung, es sei nicht erkennbar, dass die größenabhängigen Kosten innerhalb der Gruppe der mautpflichtigen Fahrzeuge „in einem unverhältnismäßig hohen Maße“ der Achsklasse 2 anzulasten wären. Dieser Maßstab ist mit § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG nicht vereinbar. Danach ist der Verordnungsgeber nicht erst dann zu einer Differenzierung der Mautsätze nach der Achszahl verpflichtet, wenn dies verfassungsrechtlich etwa mit Blick auf das Äquivalenzprinzip oder den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Abgabengerechtigkeit geboten ist. Vielmehr ist die Anzahl der Achsen der Fahrzeuge bei der Festsetzung der Höhe der Maut bereits dann und insoweit zu berücksichtigen, als dies „sachgerecht“ möglich ist. Diese Voraussetzung liegt vor, wenn eine eindeutige und quantifizierbare Korrelation zwischen bestimmten Kosten nach § 3 Abs. 2 Satz 2 ABMG von einigem Gewicht und der unterschiedlichen Anzahl von Achsen mautpflichtiger Fahrzeuge hergestellt werden kann. In dem Umfang, in dem sich danach bestimmte Kosten achszahlbezogen zuordnen lassen, sind die Mautsätze zwischen den Achsklassen zu differenzieren; das Gesetz lässt dem Verordnungsgeber insoweit keinen Gestaltungsspielraum.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09
- BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9-12/98, BVerfGE 108, 1, 19 f.; und Beschlüsse vom 10.03.1998 – 1 BvR 178/97, BVerfGE 97, 332, 346 f.; und vom 06.02.1979 – 2 BvL 5/76, BVerfGE 50, 217, 226 f.; BVerwG, Urteil vom 10.12.2009 – 3 C 29.08, NVwZ 2010, 517, 518[↩]
- vgl. BT-Drs. 14/7013 S. 13[↩]
- BT-Drs. 14/7013 S. 12 f.[↩]
- vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 07.11.1995 – 2 BvR 413/88; 1300/93, BVerfGE 93, 319, 345 f.; und vom 20.01.2010 – 1 BvR 1801/07 u.a., NVwZ 2010, 831 f. zur Wasserentnahme[↩]
- BGBl I 2003 S. 1001[↩]
- Wegekostengutachten S. 135 f., 158[↩]
- BR-Drs. 142/03[↩]
