Flug­ha­fen­ent­gel­te

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat auf eine Kla­ge Luxem­burgs die Gül­tig­keit der EU-Richt­li­nie über Flug­ha­fen­ent­gel­te bestä­tigt und fest­ge­stellt, dass auch der Flug­ha­fen Luxem­burg-Fin­del unter die Richt­li­nie fällt, weil er die meis­ten Flug­gast­be­we­gun­gen pro Jahr in Luxem­burg auf­weist und eine pri­vi­le­gier­te Stel­lung als Ein­rei­se­ort in die­sen Mit­glied­staat hat.

Flug­ha­fen­ent­gel­te

Luxem­burg hat­te beim Gerichts­hof eine Kla­ge auf Teil­nich­tig­erklä­rung der Richt­li­nie 2009/​12/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 11. März 2009 über Flug­ha­fen­ent­gel­te 1 erho­ben. Eine sol­che Nich­tig­keits­kla­ge dient dazu, uni­ons­rechts­wid­ri­ge Hand­lun­gen eines Uni­ons­or­gans für nich­tig erklä­ren zu las­sen. Die Nich­tig­keits­kla­ge kann unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen von Mit­glied­staa­ten, Orga­nen der Uni­on oder Ein­zel­nen beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on bzw. beim Gericht der Euro­päi­schen Uni­on erho­ben wer­den. Ist die Kla­ge begrün­det, wird die Hand­lung für nich­tig erklärt. Das betref­fen­de Organ hat eine durch die Nich­tig­erklä­rung der Hand­lung etwa ent­ste­hen­de Rege­lungs­lü­cke zu schlie­ßen.

Mit der hier von Luxem­burg ange­grif­fe­nen Richt­li­nie 2009/​12/​EG wer­den gemein­sa­me Grund­sät­ze für die Erhe­bung von Ent­gel­ten fest­ge­legt wer­den, die Flug­ge­sell­schaf­ten auf Flug­hä­fen der Euro­päi­schen Uni­on zah­len. Die Richt­li­nie muss von den Mit­glied­staa­ten bis zum 15. März 2011 umge­setzt wer­den.

Ein Flug­ha­fen­ent­gelt ist nach der Defi­ni­ti­on der Richt­li­nie 2009/​12/​EG „eine zuguns­ten des Flug­ha­fen­lei­tungs­or­gans erho­be­ne und von den Flug­ha­fen­nut­zern gezahl­te Abga­be für die Nut­zung der Ein­rich­tun­gen und Dienst­leis­tun­gen, die aus­schließ­lich vom Flug­ha­fen­lei­tungs­or­gan bereit­ge­stellt wer­den und mit Lan­dung, Start, Beleuch­tung und Abstel­len von Luft­fahr­zeu­gen sowie mit der Abfer­ti­gung von Flug­gäs­ten und Fracht in Zusam­men­hang ste­hen“.

Die Richt­li­nie fin­det Anwen­dung auf Flug­hä­fen, die für den gewerb­li­chen Ver­kehr geöff­net sind und jähr­lich mehr als 5 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen auf­wei­sen, sowie, wenn in einem Mit­glied­staat kein Flug­ha­fen die­se Schwel­le erreicht, auf den Flug­ha­fen mit den meis­ten Flug­gast­be­we­gun­gen, der als Ein­rei­se­ort in die­sen Mit­glied­staat eine pri­vi­le­gier­te Stel­lung hat.

Nach die­ser Richt­li­nie haben die Mit­glied­staa­ten sicher­zu­stel­len, dass Flug­ha­fen­ent­gel­te kei­ne Dis­kri­mi­nie­rung zwi­schen Flug­ha­fen­nut­zern (den Flug­ge­sell­schaf­ten) beinhal­ten. Es ist ein ver­bind­li­ches Ver­fah­ren für regel­mä­ßig (min­des­tens ein­mal jähr­lich) durch­zu­füh­ren­de Kon­sul­ta­tio­nen zwi­schen dem Flug­ha­fen­lei­tungs­or­gan und Flug­ha­fen­nut­zern oder den Ver­tre­tern oder Ver­bän­den von Flug­ha­fen­nut­zern bezüg­lich der Durch­füh­rung der Rege­lung, der Höhe der Flug­ha­fen­ent­gel­te und gege­be­nen­falls der Qua­li­tät der Dienst­leis­tun­gen ein­zu­rich­ten.

Luxem­burg wand­te sich dage­gen, dass der ein­zi­ge Flug­ha­fen die­ses Staa­tes, Luxem­burg-Fin­del, mit einem jähr­li­chen Ver­kehrs­auf­kom­men von 1,7 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen, den admi­nis­tra­ti­ven und finan­zi­el­len Ver­pflich­tun­gen aus die­ser Richt­li­nie unter­lie­gen soll, wäh­rend ande­re nahe gele­ge­ne Regio­nal­flug­hä­fen nicht in den Anwen­dungs­be­reich der Richt­li­nie fal­len, obwohl sie ein höhe­res Ver­kehrs­auf­kom­men auf­wei­sen. Als Bei­spie­le führ­te Luxem­burg die Flug­hä­fen Char­le­roi (Bel­gi­en) und Hahn (Deutsch­land) mit einem Ver­kehrs­auf­kom­men von 2,9 bzw. 4 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen jähr­lich sowie Bor­deaux (Frank­reich) und Turin (Ita­li­en) an, die in der Nähe eines städ­ti­schen Bal­lungs­zen­trums einer gewis­sen Grö­ße oder Wirt­schafts­kraft lie­gen und jähr­lich 3,4 bzw. 3,5 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen ver­zeich­nen.

Die Richt­li­nie sol­le zwar, so Luxem­burg, die Gefahr aus­räu­men, dass die in ihren Anwen­dungs­be­reich fal­len­den Flug­hä­fen ihre beherr­schen­de Stel­lung miss­brauch­ten. Beim Flug­ha­fen Fin­del, der im Gegen­teil mit den benach­bar­ten Flug­hä­fen Hahn (Deutsch­land) oder Char­le­roi (Bel­gi­en), die Bil­lig­flug­ge­sell­schaf­ten auf­näh­men, und Dreh­kreuz­flug­hä­fen („hubs“) wie Frank­furt (Deutsch­land) oder Brüs­sel (Bel­gi­en) im Wett­be­werb ste­he, bestehe die­se Gefahr aber nicht.

Neben einem Ver­stoß gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz durch Ungleich­be­hand­lung ver­gleich­ba­rer Sach­ver­hal­te – der Flug­ha­fen Fin­del fal­le unter die Richt­li­nie, wäh­rend Regio­nal­flug­hä­fen der­sel­ben Grö­ße nicht erfasst wür­den – macht Luxem­burg auch einen Ver­stoß gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz gel­tend, der dar­in lie­ge, dass der Flug­ha­fen Luxem­burg-Fin­del mit den Flug­hä­fen, deren jähr­li­ches Ver­kehrs­auf­kom­men 5 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen über­stei­ge, gleich­be­han­delt wer­de, obwohl er weder die glei­che Macht­po­si­ti­on gegen­über den Flug­ge­sell­schaf­ten noch die glei­che Wirt­schafts­kraft wie die­se Flug­hä­fen habe.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass beim Flug­ha­fen Luxem­burg-Fin­del davon aus­zu­ge­hen ist, dass er als „Ein­tritts­ort“ in die­sen Mit­glied­staat im Sin­ne der Richt­li­nie eine pri­vi­le­gier­te Stel­lung genießt. Es ver­stößt daher nicht gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz, dass er in ihren Anwen­dungs­be­reich fällt.

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof führt aus, dass es der Uni­ons­ge­setz­ge­ber beim Erlass der Richt­li­nie nicht für erfor­der­lich gehal­ten hat, sämt­li­che Flug­hä­fen der Uni­on ein­zu­be­zie­hen, son­dern dass nur zwei Kate­go­ri­en von Flug­hä­fen unter die Richt­li­nie fal­len soll­ten, näm­lich die­je­ni­gen, die die Min­dest­grö­ße von 5 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen über­schrei­ten, und die­je­ni­gen – wie der Flug­ha­fen Luxem­burg-Fin­del – mit den meis­ten Flug­gast­be­we­gun­gen pro Jahr in den Mit­glied­staa­ten, in denen kein Flug­ha­fen die­se Min­dest­grö­ße erreicht. Mit dem Erlass die­ses gemein­sa­men Rah­mens woll­te der Uni­ons­ge­setz­ge­ber errei­chen, dass bestimm­te grund­le­gen­de Anfor­de­run­gen, wie die Trans­pa­renz der Ent­gel­te, die Kon­sul­ta­ti­on und die Gleich­be­hand­lung der Flug­ge­sell­schaf­ten, ein­ge­hal­ten wer­den.

Nach­dem er die Lage der Haupt­flug­hä­fen hin­sicht­lich ihrer Bezie­hung zu den Flug­ge­sell­schaf­ten geprüft hat, stellt der Gerichts­hof fest, dass in den Mit­glied­staa­ten, in denen kein Flug­ha­fen die in der Richt­li­nie vor­ge­se­he­ne Min­dest­grö­ße erreicht, der Flug­ha­fen mit den meis­ten Flug­gast­be­we­gun­gen pro Jahr als Ein­tritts­ort in den betref­fen­den Mit­glied­staat anzu­se­hen ist, was ihm eine pri­vi­le­gier­te Stel­lung gegen­über den Flug­ge­sell­schaf­ten ver­schafft. Die­se Haupt­flug­hä­fen lie­gen näm­lich in der Regel in der Nähe eines gro­ßen poli­ti­schen und/​oder wirt­schaft­li­chen Zen­trums und zie­hen über­wie­gend Geschäfts­kun­den an, für die der Flug­schein­preis nur ein Kri­te­ri­um unter ande­ren ist und die beson­ders auf die Lage des Flug­ha­fens, sei­ne Ver­kehrs­an­bin­dung und die Qua­li­tät der erbrach­ten Dienst­leis­tun­gen ach­ten. Hin­sicht­lich die­ses mitt­le­ren und obe­ren Markt­seg­ments haben die Flug­ge­sell­schaf­ten daher ein gro­ßes stra­te­gi­sches Inter­es­se dar­an, Flü­ge von und nach einem Haupt­flug­ha­fen wie Luxem­burg-Fin­del – und nicht nach einem Neben­flug­ha­fen wie Hahn – anzu­bie­ten, ohne dass die Höhe der Flug­ha­fen­ent­gel­te oder die genaue Zahl der jähr­li­chen Flug­gast­be­we­gun­gen dabei als ent­schei­den­de Kri­te­ri­en ange­se­hen wer­den könn­ten.
Als Haupt­flug­ha­fen muss der Flug­ha­fen Luxem­burg-Fin­del daher den Ver­pflich­tun­gen aus der Richt­li­nie im Hin­blick auf die Gefahr der miss­bräuch­li­chen Aus­nut­zung sei­ner pri­vi­le­gier­ten Stel­lung bei der Ent­gelt­fest­set­zung unter­lie­gen.

Dage­gen kön­nen die – nicht den Ver­pflich­tun­gen aus der Richt­li­nie unter­lie­gen­den Neben­flug­hä­fen – grund­sätz­lich nicht als „Ein­tritts­ort“ im Sin­ne der Richt­li­nie ange­se­hen wer­den, und zwar unab­hän­gig von der Zahl der jähr­li­chen Flug­gast­be­we­gun­gen und auch dann, wenn man­che von ihnen, wie die Flug­hä­fen Bor­deaux und Turin, in der Nähe eines städ­ti­schen Bal­lungs­zen­trums lie­gen. Außer­dem kön­nen sich die­se Neben­flug­hä­fen, ins­be­son­de­re die­je­ni­gen, die nicht in der Nähe eines städ­ti­schen Bal­lungs­zen­trums lie­gen, als für die soge­nann­ten „Low cost“-Fluggesellschaften inter­es­san­ter erwei­sen. Die­se Flug­ge­sell­schaf­ten, die grund­sätz­lich eine ande­re Stra­te­gie ver­fol­gen, wen­den sich näm­lich an eine Kund­schaft, die ein höhe­res Flug­preis­be­wusst­sein als die Geschäfts­kund­schaft hat und eher bereit ist, län­ge­re Trans­fers zwi­schen der jewei­li­gen Stadt und dem Flug­ha­fen in Kauf zu neh­men. Unter die­sen Umstän­den hat der Uni­ons­ge­setz­ge­ber kei­nen offen­sicht­li­chen Beur­tei­lungs­feh­ler began­gen und auch nicht die Gren­zen sei­ner Befug­nis über­schrit­ten, als er ange­nom­men hat, dass sich die Neben­flug­hä­fen nicht in der glei­chen Lage befin­den wie die Haupt­flug­hä­fen.

Außer­dem bedeu­tet die Tat­sa­che, dass sich die Lage eines Flug­ha­fens wie Fin­del von der­je­ni­gen der Flug­hä­fen mit über 5 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen pro Jahr unter­schei­det, nicht, dass es gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz ver­stößt, bei­de Kate­go­ri­en von Flug­hä­fen den­sel­ben Trans­pa­renz­pflich­ten zu unter­wer­fen, die in der Richt­li­nie in Bezug auf die Ent­gel­te vor­ge­se­hen sind. Dass die­se Flug­hä­fen eine pri­vi­le­gier­te Stel­lung gegen­über den Flug­ge­sell­schaf­ten genie­ßen, recht­fer­tigt somit die Anwen­dung der Richt­li­nie.

In die­sem Zusam­men­hang ist der mit der Richt­li­nie auf­ge­stell­te Rah­men gemein­sa­mer Grund­sät­ze geeig­net und zur Errei­chung ihres Ziels erfor­der­lich. Was die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit betrifft, steht der Auf­wand, der sich aus der mit der Richt­li­nie ein­ge­führ­ten Rege­lung ergibt, nicht offen­sicht­lich außer Ver­hält­nis zu ihrem Nut­zen. Ins­be­son­de­re ist nicht erkenn­bar, dass die von Luxem­burg bean­stan­de­ten Kos­ten des mit der Richt­li­nie ein­ge­führ­ten und für Fin­del ver­bind­li­chen Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens dazu füh­ren könn­ten, dass Flug­ge­sell­schaf­ten die­sen Flug­ha­fen ver­las­sen. Zum Sub­si­dia­ri­täts­prin­zip stellt der Gerichts­hof fest, dass der Uni­ons­ge­setz­ge­ber es zu Recht nicht für erfor­der­lich erach­tet hat, Flug­hä­fen mit weni­ger als 5 Mio. Flug­gast­be­we­gun­gen pro Jahr in den Anwen­dungs­be­reich die­ser Richt­li­nie ein­zu­be­zie­hen, wenn sie nicht der Haupt­flug­ha­fen ihres Mit­glied­staats sind.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 12. Mai 2011 – C‑176/​09 [Luxem­burg /​Par­la­ment und Rat]

  1. ABl. L 70, S. 11[]