Verkehrsverbot für Wasserpfeifentabak

Ein Stoff ist ein Zusatzstoff im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 TabakerzG i. V. m. Art. 2 Nr. 23 der Richtlinie 2014/40/EU, wenn er im unverarbeiteten Tabak nicht enthalten ist und dem Tabakerzeugnis einer Rezeptur folgend beigefügt wird; ob er als Einzelstoff oder über ein aus Pflanzen gewonnenes Öl beigefügt wird, ist unerheblich. Wasserpfeifentabak darf nach der Richtlinie 2014/40/EU nicht mit einem charakteristischen Aroma in Verkehr gebracht werden, wenn der das Aroma erzeugende Zusatzstoff – hier: Minz- und Eukalyptusöl – das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtert.

In dem aktuell vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall importiert die klagende Händlerin Wasserpfeifentabak aus Jordanien und gibt diesen an Groß- und Einzelhandelsbetriebe ab. Der Tabak enthält die Stoffe 1, 8 Cineol (Eukalyptol), Menthol und Menthon. Sie sind durch die Zugabe von Aromastoffen, die ätherische Eukalyptus- und Minzöle enthalten, in das Tabakerzeugnis gelangt. Mit Bescheid vom 10.05.2022 untersagte die zuständige Behörde der Importeurin, den Wasserpfeifentabak in den Verkehr zu bringen.

Die hiergegen gerichtete Klage ist vor dem Verwaltungsgericht Augsburg erfolglos geblieben¹. Die Berufung der Importeurin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen². Und das Bundesverwaltungsgericht hat nun auch die Beschwerde der Importeurin gegen die Nichtzulassung der Revision zurückgewiesen; die Revision war nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen:

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO darzulegen und setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint und im Revisionsverfahren zu erwarten ist³. Ein Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist oder mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Normauslegung oder auf der Grundlage der bestehenden höchstrichterlichen Rechtsprechung auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann⁴.

Danach rechtfertigt die von der Importeurin aufgeworfene Frage,“Handelt es sich bei aus Pflanzen gewonnenen Stoffe[n] (Öle) der Nr. 4 Buchst. e)) Anlage 1 zur TabakerzV, die nur indirekt über die verwendeten Aromen in das streitgegenständliche Rauchtabakerzeugnis (Wasserpfeifentabak) eingetragen werden, um Zusatzstoffe im Sinne der TabakerzV?„, nicht die Zulassung der Revision. Sie kann ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig bejaht werden. Ein Zusatzstoff ist gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (Tabakerzeugnisgesetz – TabakerzG) vom 04.04.2016⁵, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 08.12.2024⁶ i. V. m. Art. 2 Nr. 23 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 03.04.2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG⁷, zuletzt geändert durch die Delegierte Richtlinie (EU) 2022/2100 der Kommission vom 29.06.2022⁸, ein „Stoff mit Ausnahme von Tabak, der einem Tabakerzeugnis, einer Packung oder einer Außenverpackung zugesetzt wird“. Ein Stoff wird einem Tabakerzeugnis im Sinne der Legaldefinition zugesetzt, wenn er im unverarbeiteten Tabak – dem „Naturprodukt“ – nicht enthalten ist und dem Erzeugnis einer Rezeptur folgend beigefügt wird; ob er als Einzelstoff oder – wie hier – über ein aus Pflanzen gewonnenes Öl beigefügt wird, ist unerheblich. Davon ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht ausgegangen. Der Wortlaut der Legaldefinition bietet für eine Differenzierung zwischen den genannten Modalitäten des Beifügens keinen Anhaltspunkt. Aus einem Vergleich mit der anderslautenden lebensmittelrechtlichen Definition des Lebensmittelzusatzstoffes lässt sich für den Begriff des Zusatzstoffes bei Tabakerzeugnissen nichts herleiten. Auch Sinn und Zweck des aus § 5 Abs. 1 Nr. 4 TabakerzG i. V. m. Anlage 1 Nr. 4 Buchst. e zu § 4 der Verordnung über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (Tabakerzeugnisverordnung – TabakerzV) vom 27.04.2016⁹, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 24.07.2023¹⁰, folgenden Verbots sprechen dafür, die von der Importeurin aufgeworfene Frage zu bejahen. Im Hinblick auf die mit dem Verbot der betroffenen Stoffe bezweckte Förderung des Gesundheitsschutzes ist es nicht relevant, ob ein Stoff unmittelbar in das Tabakerzeugnis eingebracht wird oder zugefügt wird, weil er in einem anderen Zusatzstoff – hier einem Öl – enthalten ist. Eine solche Unterscheidung würde vielmehr eine den Gesetzeszweck gefährdende Umgehung des Verbots ermöglichen.

Auch die Frage, „Sind Art. 7 Abs. 1 und Abs. 12 TabakRL dahingehend auszulegen, dass sie einer nationalen gesetzlichen Regelung entgegenstehen, die charakteristische Aromen in anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen immer dann verbietet, wenn es sich dabei zugleich um Zusatzstoffe handelt, die auch unter das Verbot des Art. 7 Abs. 6 Buchst. d TabakRL fallen? Bzw. dürfen andere Tabakerzeugnisse als Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen gem. Art. 7 Abs. 12 TabakRL weiterhin charakteristische Aromen, in denen Minz- und Eukalyptusöl enthalten sind, verwenden, wenn diese vermeintlich auch das Inhalieren oder die Ni[t]kotinaufnahme erleichtern?„, zeigt keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auf. Ihre Beantwortung erfordert nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Die Frage ist, soweit sie einer allgemeinen Betrachtung zugänglich ist, eindeutig zu verneinen. Wasserpfeifentabak darf nach der Richtlinie 2014/40/EU nicht mit einem charakteristischen Aroma in Verkehr gebracht werden, wenn der das Aroma erzeugende Zusatzstoff – hier: Minz- und Eukalyptusöl – das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtert.

Nach Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU verbieten die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit einem charakteristischen Aroma. Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie nimmt Tabakerzeugnisse, die – wie Wasserpfeifentabak – nicht Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen sind, von diesem Verbot aus. Hingegen ordnet die Vorschrift keine Ausnahme vom Verbot in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie 2014/40/EU an, wonach die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit Zusatzstoffen verbieten, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern. Anhaltspunkte dafür, dass Wasserpfeifentabak mit einem solchen das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichternden Zusatzstoff verkehrsfähig sein soll, wenn der in Rede stehende Zusatzstoff ein charakteristisches Aroma des Tabakerzeugnisses im Sinne des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU erzeugt und ein solches wegen der Ausnahmeregelung in Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU zulässig wäre, sind nicht ersichtlich. Im Wortlaut findet sich für eine solche Annahme kein Hinweis. Sie wird auch nicht durch die Entstehungsgeschichte der Norm gestützt. Ausführungen zum Verhältnis der Vorschriften über Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma in den Absätzen 1 und 12 des Art. 7 der Richtlinie 2014/40/EU zu dem Verbot von Zusatzstoffen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, in Absatz 6 der Vorschrift lassen sich den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen. Dass – worauf die Importeurin verweist – dem Unionsgesetzgeber wohl bewusst war, dass Menthol nicht nur zu einem charakteristischen Aroma führt, sondern auch das Inhalieren erleichtert¹¹, lässt nicht den Schluss zu, die Zugabe von Menthol solle allein der für Wasserpfeifentabak nicht geltenden Regelung charakteristischer Aromen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU, nicht aber dem auch für Wasserpfeifentabak geltenden Verbot von das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichternden Zusatzstoffen unterfallen; vielmehr wäre gerade deshalb eine ausdrückliche Regelung zu erwarten gewesen. Auch geht die Annahme der Importeurin fehl, Art. 7 Abs. 1 und 12 der Richtlinie 2014/40/EU seien gegenüber Abs. 6 abschließend, sodass Zusatzstoffe, die zu einem charakteristischen Aroma führten, auch dann zulässig seien, wenn sie das Inhalieren und die Nikotinaufnahme erleichterten. Gegen eine derartige abschließende Regelung spricht bereits, dass die Vorschriften unterschiedliche Regelungsgegenstände haben. Aus Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU folgt, dass Tabakerzeugnisse – außer Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen – ein charakteristisches Aroma, also einen von Tabakgeruch bzw. -geschmack unterscheidbaren Geruch oder Geschmack haben können, der durch Zusatzstoffe erzeugt wird (vgl. Art. 2 Nr. 25 der Richtlinie 2014/40/EU). Zur Zulässigkeit der zur Erzeugung des Aromas konkret verwandten Aromastoffe (vgl. Art. 2 Nr. 24 der Richtlinie 2014/40/EU) treffen die Vorschriften keine spezielle Regelung; diese bestimmt sich nach anderen Vorschriften, etwa nach Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie 2014/40/EU. Auch aus den von der Importeurin angeführten Erwägungsgründen der Richtlinie 2014/40/EU und dem Hinweis auf eine „Vollharmonisierung“ ergibt sich nichts Abweichendes; vielmehr zeigen die Erwägungsgründe, dass der Ausnahme in Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU Überlegungen zugrunde liegen, die sich nicht auf die Verbote in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie übertragen lassen. Das Verbot charakteristischer Aromen in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU wurzelt in der Annahme, dass durch die damit erhöhte „Schmackhaftigkeit“ des Produkts der Einstieg in den Tabakkonsum erleichtert oder die Konsumgewohnheiten beeinflusst werden können¹². Ausgehend vom Zweck der Bestimmungen, insbesondere die Verbreitung des Rauchens bei jungen Menschen zu senken¹³, wurde die Ausnahme in Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU aufgenommen, da sich die durch charakteristische Aromen erhöhte Attraktivität für junge Menschen bei diesen Erzeugnissen nicht auswirke, weil sie vor allem von älteren Verbrauchern konsumiert würden¹⁴. Dass diese Überlegungen im Hinblick auf das Verbot in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie 2014/40/EU, das vor allem erhöhter Toxizität und erhöhtem Suchtpotential entgegenwirken soll¹⁵, zum Tragen kommen könnten, ist nicht erkennbar.

Angesichts dieses klaren Befundes bleibt zur Überzeugung des Bundesverwaltungsgerichts für vernünftige Zweifel am Inhalt der Bestimmungen keinerlei Raum; Anlass, dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen zu ihrer Auslegung zur Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vorzulegen, besteht damit nicht.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. Mai 2026 – 3 B 28.25

1. VG Augsburg, Urteil vom 11.12.2023 – Au 9 K 22.1170[↩]
2. BayVGH, Urteil vom 12.06.2025 – 20 BV 24.120[↩]
3. stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.04.2017 – 3 B 48.16 3; und vom 03.02.2025 – 3 BN 4.24 7, jeweils m. w. N.[↩]
4. stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.09.2023 – 3 B 44.22 – NZBau 2024, 300 Rn. 40 m. w. N.[↩]
5. BGBl. I S. 569[↩]
6. BGBl. I Nr. 405[↩]
7. ABl. L 127 S. 1[↩]
8. ABl. L 283 S. 4[↩]
9. BGBl. I S. 980[↩]
10. BGBl. I Nr.196[↩]
11. vgl. Erwägungsgrund 15 des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen, COM<2012> 788 final[↩]
12. Erwägungsgründe 15 und 16 der Richtlinie 2014/40/EU[↩]
13. vgl. Erwägungsgrund 8 der Richtlinie 2014/40/EU[↩]
14. vgl. Erwägungsgrund 19 der Richtlinie 2014/40/EU; siehe auch Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen, COM<2012> 788 final S. 6[↩]
15. vgl. dazu Erwägungsgrund 18 der Richtlinie 2014/40/EU[↩]