Die Bundesnetzagentur muss bei der Feststellung einer Unterversorgung mit Telekommunikationsdiensten den erschwinglichen Endnutzerpreis anhand rechtmäßig festgelegter Kriterien bestimmen. Ihre veröffentlichten Erschwinglichkeitsgrundsätze sind zwar grundsätzlich verbindlich, müssen jedoch auf einer fehlerfreien Ausübung des behördlichen Beurteilungsspielraums beruhen. Eine ausschließlich an Durchschnittspreisen orientierte Berechnung ohne Abwägung der maßgeblichen Regulierungsziele genügt diesen Anforderungen nicht.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Anforderungen an die Ermittlung erschwinglicher Preise für die gesetzlich garantierte Mindestversorgung mit Telekommunikationsdiensten konkretisiert. Danach darf die Bundesnetzagentur bei der Feststellung einer Unterversorgung im Sinne des § 160 Abs. 1 Nr. 1 Telekommunikationsgesetz (TKG) nicht ohne hinreichende Abwägung auf einen ausschließlich anhand von Durchschnittspreisen ermittelten Erschwinglichkeitswert zurückgreifen.
Hintergrund der Verfahren waren zwei Allgemeinverfügungen der Bundesnetzagentur aus August und September 2023. Darin hatte die Behörde für einzelne Grundstücke festgestellt, dass dort weder aktuell noch in objektiv absehbarer Zeit eine Versorgung mit einem schnellen Internetzugangsdienst zu einem für Verbraucher erschwinglichen Endnutzerpreis gewährleistet sei. Zugleich stellte die Bundesnetzagentur einen tatsächlichen Bedarf an einer Mindestversorgung mit Telekommunikationsdiensten nach § 157 Abs. 2 TKG in Verbindung mit der Telekommunikationsmindestversorgungsverordnung (TKMV) fest. Für den Fall, dass sich innerhalb eines Monats kein Telekommunikationsunternehmen freiwillig zur Bereitstellung der Mindestversorgung ohne finanziellen Ausgleich verpflichten würde, kündigte sie weitere Maßnahmen nach § 161 Abs. 2 TKG an. Die Bundesnetzagentur ging dabei davon aus, dass die betroffenen Grundstücke technisch zwar über das satellitengestützte Internetangebot von Starlink versorgt werden könnten. Der seinerzeit verlangte monatliche Preis von 65 € überschreite jedoch den von ihr als erschwinglich angesehenen Betrag von etwa 30 €. Deshalb liege trotz der technisch verfügbaren Versorgung eine rechtlich relevante Unterversorgung vor.
Mehrere Telekommunikationsunternehmen erhoben gegen die Allgemeinverfügungen Anfechtungsklagen. Das Verwaltungsgericht Köln gab ihnen statt und hob die Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellungen auf1, da die Bundesnetzagentur ihrer Entscheidung einen beurteilungsfehlerhaft ermittelten Erschwinglichkeitswert zugrunde gelegt habe.
Die hiergegen gerichteten Revisionen der Bundesnetzagentur hatten vor dem Bundesverwaltungsgericht teilweise Erfolg. In vier der fünf Verfahren änderte das Bundesverwaltungsgericht die erstinstanzlichen Entscheidungen und wies die Klagen als unzulässig ab. Grund hierfür war allerdings nicht die materielle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Allgemeinverfügung, sondern deren zwischenzeitliche Erledigung.
Die betreffenden Verfahren bezogen sich auf ein Grundstück in Hamburg-Blankenese. Die Bundesnetzagentur hatte in ihrem Amtsblatt mitgeteilt, dass sich die Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellungen aufgrund des weggefallenen Versorgungsbedarfs des Endkunden erledigt hätten. Damit entfiel auch die Grundlage für die angekündigten weiteren Maßnahmen nach § 161 Abs. 2 TKG.
Das Bundesverwaltungsgericht stellte zunächst klar, dass die klagenden Telekommunikationsunternehmen grundsätzlich klagebefugt waren. Sie gehörten zum Adressatenkreis der öffentlich bekannt gemachten Allgemeinverfügungen und konnten durch diese möglicherweise in eigenen Rechten verletzt werden. Denn eine bestandskräftige Unterversorgungs- und Bedarfsfeststellung nach § 160 Abs. 1 und 2 TKG entfaltet Bindungswirkung für nachfolgende Maßnahmen zur Beseitigung der Unterversorgung. Hierzu gehören insbesondere die Auferlegung einer Versorgungsverpflichtung nach § 161 Abs. 2 TKG sowie ein mögliches Umlageverfahren nach § 163 TKG.
Gleichwohl fehlte den Klagen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts inzwischen das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Allgemeinverfügung hatte sich gemäß § 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) erledigt und konnte ihre gesetzlich vorgesehene Funktion als Grundlage weiterer Regulierungsmaßnahmen nicht mehr erfüllen.
Anders entschied das Bundesverwaltungsgericht im fünften Verfahren, das ein Grundstück in Mittelstenahe betraf. Hier war die angegriffene Allgemeinverfügung weiterhin wirksam. Das Gericht wies die Revision der Bundesnetzagentur zurück und bestätigte die Rechtswidrigkeit der Unterversorgungsfeststellung.
Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, nach welchen Maßstäben die Bundesnetzagentur den für Verbraucher erschwinglichen Preis einer Mindestversorgung bestimmen darf.
Das Bundesverwaltungsgericht verwies auf die gesetzliche Unterscheidung zwischen den allgemeinen Grundsätzen zur Ermittlung erschwinglicher Preise nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG und der konkreten Bestimmung des maßgeblichen Endnutzerpreises im Rahmen einer Unterversorgungsfeststellung nach § 160 Abs. 1 TKG. Auf beiden Ebenen räumt das Telekommunikationsgesetz der Bundesnetzagentur einen Beurteilungsspielraum ein. Dieser umfasst auch die Abwägung widerstreitender Regulierungsziele und sonstiger erheblicher Belange. Die nach § 158 Abs. 1 Satz 2 TKG zu veröffentlichenden Grundsätze haben nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts den Charakter sogenannter normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften. Sie legen abstrakte und einheitliche Maßstäbe fest, an denen sich die Bundesnetzagentur bei späteren Einzelfallentscheidungen grundsätzlich orientieren muss. Diese Bindungswirkung setzt allerdings voraus, dass die Grundsätze selbst rechtmäßig zustande gekommen sind und die Behörde ihren gesetzlichen Beurteilungsspielraum fehlerfrei ausgefüllt hat.
Daran fehlte es nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts bei den von der Bundesnetzagentur am 16. August 2022 veröffentlichten Erschwinglichkeitsgrundsätzen. Die Behörde hatte sich bei deren Festlegung ausschließlich an Durchschnittspreisen orientiert. Aus den zugrunde liegenden Erwägungen war jedoch nicht erkennbar, dass sie diese Entscheidung unter Berücksichtigung der relevanten Regulierungsziele und sonstigen erheblichen Belange getroffen hatte. Insbesondere fehlte eine nachvollziehbare Auseinandersetzung mit alternativen Methoden zur Bestimmung erschwinglicher Preise.
Das Bundesverwaltungsgericht verwies in diesem Zusammenhang auf die Gesetzesbegründung, die ausdrücklich die Möglichkeit aufzeigt, auch die Zusammensetzung des Haushaltsnettoeinkommens zu berücksichtigen oder anhand der Marktbeobachtung weitere Referenzpunkte für die Preisermittlung heranzuziehen. Die Bundesnetzagentur hätte sich deshalb mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob und in welchem Umfang solche zusätzlichen Kriterien bei der Festlegung der Erschwinglichkeit zu berücksichtigen sind.
Indem sie ohne erkennbare Abwägung ausschließlich auf Durchschnittspreise abstellte, habe sie den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum fehlerhaft ausgeübt. Das Bundesverwaltungsgericht wertete dies als Abwägungsausfall. Dieser Fehler sei auch nicht durch eine nachträgliche Abwägung im weiteren Verfahren behoben worden. Damit fehlte der auf den fehlerhaften Erschwinglichkeitsgrundsätzen beruhenden Unterversorgungsfeststellung für das Grundstück in Mittelstenahe eine rechtmäßige Grundlage. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte deshalb in diesem Fall die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln.
Bedeutung für die Praxis
Die Entscheidung ist sowohl für die Bundesnetzagentur als auch für Telekommunikationsunternehmen und Verbraucher von erheblicher Bedeutung. Sie verdeutlicht, dass die gesetzlich garantierte Mindestversorgung mit Telekommunikationsdiensten nicht allein von der technischen Verfügbarkeit eines Internetanschlusses abhängt, sondern auch davon, ob dieser zu einem erschwinglichen Preis angeboten wird. Bei der Bestimmung dieser Erschwinglichkeit verfügt die Bundesnetzagentur zwar über einen Beurteilungsspielraum, muss jedoch die maßgeblichen Regulierungsziele und sonstigen erheblichen Belange nachvollziehbar gegeneinander abwägen. Eine schematische Orientierung an durchschnittlichen Marktpreisen ohne entsprechende Abwägung reicht hierfür nicht aus. Für die Regulierungspraxis folgt daraus, dass die Bundesnetzagentur ihre bisherigen Erschwinglichkeitsgrundsätze überprüfen und gegebenenfalls auf einer tragfähigen Abwägungsgrundlage neu festlegen muss. Dabei kommen neben Marktpreisen insbesondere einkommensbezogene Kriterien und weitere aus der Marktbeobachtung gewonnene Referenzwerte in Betracht. Das Urteil bedeutet allerdings nicht, dass Durchschnittspreise künftig unberücksichtigt bleiben müssten oder ein bestimmter höherer Preis als erschwinglich anzusehen wäre. Beanstandet wurde vielmehr die fehlende Abwägung bei der Auswahl der Berechnungsmethode. Für Telekommunikationsunternehmen stärkt die Entscheidung die Möglichkeit, Unterversorgungsfeststellungen gerichtlich überprüfen zu lassen, bevor diese als verbindliche Grundlage für Versorgungsverpflichtungen oder Umlageverfahren dienen. Zugleich zeigt die Entscheidung, dass sich entsprechende Anfechtungsklagen durch den Wegfall des konkreten Versorgungsbedarfs erledigen können. Für Verbraucher bleibt entscheidend, dass der Anspruch auf Mindestversorgung nicht nur einen technisch verfügbaren, sondern auch einen wirtschaftlich erschwinglichen Zugang zu Telekommunikationsdiensten gewährleisten soll.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 4. November 2026 – 6 C 10.25; 6 C 11.25; 6 C 12.25; 6 C 13.25 und 6 C 14.25
- VG Köln, Urteile vom 04.06.1025 – 21 K 5598/23; 21 K 5545/23; 21 K 6224/23; 21 K 5596/23 und 21 K 5597/23[↩]
