Im Rahmen der Beihilfe findet § 7 Abs. 7 Satz 4 BVO a. F. keine Anwendung auf Leistungen, die während einer stationären Behandlung von einer Einrichtung für Anschlussheilbehandlungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO erbracht und nicht pauschaliert sondern einzeln abgerechnet werden.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg ist für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt wird1. Ob und inwieweit der Kläger für die ihm in Rechnung gestellten physiotherapeutischen Anwendungen die Gewährung einer Beihilfe beanspruchen kann, beurteilt sich daher nach der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen vom 28. Juli 1995 (Beihilfeverordnung in der bis 31. Dezember 2008 geltenden Fassung der Verordnung vom 20.Februar 2003 – BVO a. F.).
Im hier entschiedenen Fall geht es um physiotherapeutische Anwendungen, die der Kläger während eines stationären Aufenthalts erhalten hat. Die Einrichtung ist eine „Einrichtung für Anschlussheilbehandlungen“ im Sinn des § 7 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 BVO. Die Aufwendungen für die stationäre Behandlung in einer solchen Einrichtung sind gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 2 BVO nach Maßgabe der folgenden Absätze beihilfefähig. Zu diesen Maßgaben gehören die sich aus § 7 Abs. 7 S. 4 BVO ergebenden Einschränkungen. Nach der bis 31.12.2008 geltenden Fassung dieser Vorschrift sind Pauschalpreise und Tagessätze der Einrichtungen, die Leistungen nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 oder 3 BVO betreffen, nur insoweit beihilfefähig, als sie einer Preisvereinbarung dieser Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger entsprechen; die Beihilfefähigkeit darüber hinausgehender Aufwendungen nach § 7 S. 2 Nr. 2 und 3 BVO ist ausgeschlossen.
Bei den physiotherapeutischen Anwendungen, die der Kläger während seines Klinikaufenthalts erhalten hat, handelt es sich um von Ärzten schriftlich begründet verordnete Heilbehandlungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO und damit um Leistungen nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 BVO. Die sie betreffenden Pauschalpreise und Tagessätze unterliegen damit den sich aus § 7 Abs. 7 S. 4 a. F. BVO ergebenden Einschränkungen. Insoweit besteht auch zwischen den Beteiligten Übereinstimmung.
Der Träger der Einrichtung hat mit den gesetzlichen Krankenkassen gemäß § 111 Abs. 2 SGB V einen Versorgungsvertrag über die (stationäre) Durchführung der in Abs. 1 genannten Leistungen zur medizinischen Rehabilitation geschlossen, zu denen nach § 40 Abs. 2 SGB V außer diesen Leistungen selbst auch Unterkunft und Verpflegung gehören. Der in dem Versorgungsvertrag vereinbarte Tagessatz von 125,78 EUR beinhaltet dementsprechend sämtliche Aufwendungen für den Aufenthalt in der Klinik einschließlich der hier streitigen heilpädagogischen physiotherapeutischen Anwendungen. Nach dem von dem Träger der Klinik mit dem Kläger als sogenanntem Selbstzahler geschlossenen Vertrag sind dagegen mit dem vereinbarten Tagessatz von ebenfalls 125,78 EUR nur Unterkunft, Vollverpflegung, pflegerische und organisatorische Leistungen abgedeckt. Therapeutische Leistungen sind dagegen gesondert zu bezahlen und wurden dem Kläger dementsprechend gesondert in Rechnung gestellt.
Nach Ansicht des beklagten Landes wird die Anwendung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. dadurch nicht gehindert, da die Vorschrift dahingehend zu verstehen sei, dass die gesamten Aufwendungen, die im Rahmen einer stationären Behandlung in einer Einrichtungen für Anschlussheilbehandlungen oder einer sonstigen Einrichtungen der medizinischen Rehabilitation für Unterkunft, Verpflegung und Pflege anfielen, nur bis zur Höhe des für Sozialversicherte vereinbarten Pauschaltagessatzes der Einrichtung beihilfefähig seien. Dem ist das Verwaltungsgericht zu Recht nicht gefolgt. § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. spricht ausschließlich von „Pauschalpreisen und Tagessätzen“. Werden Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 nicht pauschaliert, sondern einzeln abgerechnet, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist, findet die Vorschrift daher keine Anwendung.
In § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. ist ausschließlich von „Pauschalpreisen und Tagessätzen“ die Rede, die Leistungen nach S. 2 Nr. 2 oder 3 betreffen. Über die Beihilfefähigkeit von einzeln abgerechneten Leistungen trifft die Vorschrift somit jedenfalls für sich genommen keine Aussage. Dies verdeutlicht auch ein Vergleich mit der ab 1.1.2009 geltenden neuen Fassung der Vorschrift, die von „Einzelentgelten, Pauschalpreisen und Tagessätzen von Einrichtungen nach Absatz 4 und 5“ spricht.
Aus dem sich anschließenden zweiten Halbsatz, in dem es heißt, die Beihilfefähigkeit „darüber hinausgehender Aufwendungen nach Satz 2 Nr. 2 und 3“ sei ausgeschlossen, ergibt sich nichts anderes. Die Vorschrift schließt sich unmittelbar an die Aussage des ersten Halbsatzes an. Zu der Annahme, dass mit Aufwendungen im Sinne dieser Bestimmung etwas anders gemeint ist, als die im ersten Halbsatz genannten Pauschalpreise und Tagessätze für Leistungen nach § 7 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 oder 3 BVO, besteht deshalb jedenfalls auf den ersten Blick keine Veranlassung.
Der dagegen erhobene Einwand, dass der zweite Halbsatz des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO bei einer solchen Interpretation überflüssig wäre, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der von dem beklagten Land aus der Vorschrift gezogene Schluss könnte nur dann überzeugen, wenn der erste Halbsatz des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO eine klar formulierte Aussage enthielte, die unterschiedliche Interpretationen von vornherein ausschlösse. Das ist jedoch nicht der Fall. Die von der Vorschrift gebrauchte Formulierung, Pauschalpreise und Tagessätze von Einrichtungen nach Abs. 3 bis 5, die Leistungen nach S. 2 Nr. 2 oder 3 betreffen, seien nur insoweit beihilfefähig, als sie einer Preisvereinbarung dieser Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger „entsprechen“, ist keineswegs so eindeutig, dass das, was damit zum Ausdruck gebracht werden soll, keiner Verdeutlichung bedürfte. Angesichts der Unschärfe des Begriffs „entsprechen“, kann der zweite Halbsatz deshalb ohne weiteres als eine notwendige Ergänzung verstanden werden, mit der klargestellt werden soll, dass die genannten Pauschalpreise und Tagessätze nur insoweit beihilfefähig sind, als sie über eine Preisvereinbarung der betreffenden Einrichtung mit einem Sozialversicherungsträger nicht hinausgehen.
Gegen diese Auslegung der Vorschrift spricht ferner, dass ein solches Verständnis der Vorschrift zu einer erheblichen Schlechterstellung der Beihilfeberechtigten gegenüber den Sozialversicherten führte. Nach § 111 Abs. 1 SGB V dürfen die Krankenkassen Leistungen zur medizinischen Rehabilitation einschließlich der Anschlussheilbehandlung, die eine stationäre Behandlung, aber keine Krankenhausbehandlung erfordern, nur in Rehabilitationseinrichtungen erbringen lassen, mit denen Versorgungsverträge nach Abs. 2 bestehen. Gemäß § 111 Abs. 2 S. 1 SGB V werden diese Verträge von den Landesverbänden der Krankenkassen und den Ersatzkassen gemeinsam mit den Rehabilitationseinrichtungen über die Durchführung der in Abs. 1 genannten Leistungen geschlossen und gelten auch für deren Mitgliedskassen. Die in diesen Verträgen vereinbarten Tagessätze umfassen die gesamten gegenüber dem Versicherten erbrachten Leistungen. Den sogenannten Selbstzahlern, zu denen insbesondere die Beihilfeberechtigten zählen, werden von den betreffenden Einrichtungen in der Regel Tagessätze in ähnlicher Höhe in Rechnung gestellt, die jedoch meistens nicht sämtliche Leistungen abdecken. Bestimmte Leistungen wie Heilbehandlungen, Arzneimittel oder ärztliche Leistungen werden vielmehr vielfach zusätzlich einzeln abgerechnet. Die Vorstellung, der Beihilfeberechtigte müsse sich auf eine solche Vertragsgestaltung nicht einlassen, sondern habe die Möglichkeit, im Verhandlungswege eine andere Regelung durchzusetzen, hält der Senat für lebensfremd. Die von dem Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. bedeutete daher, dass der Beihilfeberechtigte auf einem wesentlichen Teil der Kosten seiner Behandlung sitzen bliebe. Dies mag man mit dem Beklagten für hinnehmbar erachten. Über diese Frage ist jedoch im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden. Denn auch wenn man sie bejaht, ist jedenfalls zu fordern, dass der Verordnungsgeber eine solche Einschränkung des Beihilfeanspruchs, sofern sie seinen Absichten entspricht, klar zum Ausdruck bringt. Dies ist, wie ausgeführt, mit § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. nicht geschehen.
Diese Auslegung des § 7 Abs. 7 S. 4 BVO a. F. kann auch nicht für sich in Anspruch nehmen, dass nur sie allein und nicht auch die vom Verwaltungsgericht vertretene einschränkende Interpretation Sinn und Zweck der Vorschrift entspreche. Die Vorschrift steht im Zusammenhang mit der bereits geschilderten Praxis der Träger von Einrichtungen für Anschlussheilbehandlungen und sonstigen Einrichtungen der medizinischen Rehabilitation, von den sogenannten Selbstzahlern höhere Preise zu verlangen als mit den Sozialversicherungsträgern vereinbart, und verfolgt das Ziel, die Kosten für Behandlungen in diesen Einrichtungen entsprechend zu begrenzen. Über dieses Ziel als solches gibt es keinen Zweifel. Darüber, ob die Beschränkung der Beihilfefähigkeit auf den Sozialversicherungssatz nur für Fälle gedacht ist, in denen die Einrichtung auch bei Selbstzahlern einen Pauschalpreis abrechnet, der außer den Kosten für Unterkunft, Verpflegung und Pflege auch die Kosten für Heilbehandlungen oder Arzneimittel einschließt, oder ob sie darüber hinaus auch dann zur Anwendung kommen soll, wenn der von der Einrichtung verlangte Tagessatz nicht sämtliche Leistungen abdeckt und bestimmte Leistungen wie Heilbehandlungen oder Arzneimittel zusätzlich einzeln abgerechnet werden, gibt die Vorschrift jedoch keinen Aufschluss.
Die Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums zur Beihilfeverordnung vom 23. April 19962 lässt allerdings darauf schließen, dass das Finanzministerium selbst bei der Schaffung der Vorschrift nur die zuerst genannten Fälle im Blick hatte und keine umfassende, auch die anderen Fälle einschließende Begrenzung des Beihilfeanspruchs bezweckte. Zu der Regelung in § 7 Abs. 7 S. 4 BVO (damals noch Abs. 7 S. 3) heißt es dort: „Soweit Kosten für Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 pauschaliert sind, ggf. zusammen mit dem Preis für Unterkunft einschl. Kurtaxe, Pflege und Verpflegung, unterfallen sie mit diesem (Preis) der Begrenzung auf die Pauschal- oder Tagessätze für Sozialversicherte in dieser Einrichtung“. Dieser Hinweis ist zwar seinerseits interpretationsbedürftig, da er keine klare Aussage darüber trifft, wie in Fällen zu verfahren ist, in denen Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO nicht pauschaliert, sondern einzeln abgerechnet werden. Im Hinblick auf das den Satz einleitende Wort „soweit“ wird man den Hinweis jedoch letztlich nur so verstehen können, dass nach der Auffassung des – mit dem Verordnungsgeber identischen – Verfassers der Verwaltungsvorschrift die in § 7 Abs. 7 S. 4 BVO getroffene Regelung nur in dem zuerst genannten Fall zur Anwendung kommen soll. In dieser Weise hat auch das Landesamt den Hinweis zunächst aufgefasst und § 7 Abs. 7 S. 4 BVO dementsprechend bis 2008 nur dann angewendet, wenn Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO pauschaliert und nicht einzeln abgerechnet wurden. Bis 2008 entsprach es deshalb offenbar der ständigen Verwaltungspraxis des Landesamts, einzeln abgerechnete Leistungen nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 BVO uneingeschränkt als beihilfefähig anzuerkennen.
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Februar 2011 – 2 S 2398/10
