All­ge­mein­ver­bind­li­cherklä­rung von Tarif­ver­trä­gen – und das ein­zu­hal­ten­de Ver­fah­ren

Die All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung von Tarif­ver­trä­gen ist im Ver­hält­nis zu den ohne sie nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­ge­bern und Arbeit­neh­mern ein Recht­set­zungs­akt eige­ner Art zwi­schen auto­no­mer Rege­lung und staat­li­cher Recht­set­zung, der sei­ne eigen­stän­di­ge Grund­la­ge in Art. 9 Abs. 3 GG fin­det und nicht an Art. 80 Abs. 1 GG zu mes­sen ist [1].

All­ge­mein­ver­bind­li­cherklä­rung von Tarif­ver­trä­gen – und das ein­zu­hal­ten­de Ver­fah­ren

Weder die All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung eines Tarif­ver­trags noch deren Ableh­nung sind Ver­wal­tungs­ak­te [2]. Die All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung ist wegen ihres abs­trakt-gene­rel­len Cha­rak­ters gera­de das Gegen­teil eines Ver­wal­tungs­akts, näm­lich eine Rechts­norm [3]. Ver­wal­tung ist hin­ge­gen die Tätig­keit des Staats außer­halb von Recht­set­zung und Recht­spre­chung [4].

Für den Norm­er­lass ist das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz, ins­be­son­de­re der in § 24 VwVfG gere­gel­te Unter­su­chungs­grund­satz, nicht unmit­tel­bar anwend­bar. Das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz gilt nach § 1 Abs. 1 VwVfG für die öffent­lich-recht­li­che Ver­wal­tungs­tä­tig­keit von Behör­den. Ver­wal­tungs­ver­fah­ren im Sin­ne die­ses Geset­zes ist nach § 9 VwVfG die nach außen wir­ken­de Tätig­keit der Behör­den, die auf die Prü­fung der Vor­aus­set­zun­gen, die Vor­be­rei­tung und den Erlass eines Ver­wal­tungs­akts oder auf den Abschluss eines öffent­lich-recht­li­chen Ver­trags gerich­tet ist. Der Erlass einer All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung stellt Recht­set­zung und kei­ne Ver­wal­tungs­tä­tig­keit dar.

Für eine ana­lo­ge Anwen­dung von § 24 VwVfG besteht kein Anlass. In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts [5] ist geklärt, dass es bei der rich­ter­li­chen Kon­trol­le unter­ge­setz­li­cher Nor­men, soweit kei­ne ander­wei­ti­gen Rechts­vor­schrif­ten bestehen, nur auf das Ergeb­nis des Recht­set­zungs­ver­fah­rens, also auf die erlas­se­ne Vor­schrift in ihrer regeln­den Wir­kung, nicht aber auf die die Rechts­norm tra­gen­den Moti­ve des­sen ankommt, der an ihrem Erlass mit­ge­wirkt hat. Soweit der Norm­ge­ber zur Rege­lung einer Fra­ge befugt ist, ist sei­ne Ent­schei­dungs­frei­heit eine Aus­prä­gung des auch mit Recht­set­zungs­ak­ten der Exe­ku­ti­ve typi­scher­wei­se ver­bun­de­nen nor­ma­ti­ven Ermes­sens. Die Recht­spre­chung hat zu respek­tie­ren, dass der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber im Rah­men der Ermäch­ti­gung zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen oder Sat­zun­gen eige­ne Gestal­tungs­frei­räu­me an den unter­ge­setz­li­chen Norm­ge­ber wei­ter­lei­tet und ihm damit vor­be­halt­lich gesetz­li­cher Beschrän­kun­gen die Bewer­tungs­spiel­räu­me eröff­net, die sonst dem par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber selbst zuste­hen. Eine ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Über­prü­fung des Abwä­gungs­vor­gangs setzt daher bei unter­ge­setz­li­chen Nor­men eine beson­ders aus­ge­stal­te­te Bin­dung des Norm­ge­bers an gesetz­lich for­mu­lier­te Abwä­gungs­di­rek­ti­ven vor­aus, wie sie etwa im Bau­pla­nungs­recht vor­ge­ge­ben sind. Sind sol­che nicht vor­han­den, kann die Rechts­wid­rig­keit der Norm mit Män­geln im Abwä­gungs­vor­gang nicht begrün­det wer­den. Ent­schei­dend ist dann allein, ob das Ergeb­nis des Norm­set­zungs­ver­fah­rens den anzu­le­gen­den recht­li­chen Maß­stä­ben ent­spricht [6]. Die­se Ansicht wird auch von der ver­wal­tungs­recht­li­chen Lite­ra­tur geteilt [7]. Die Fra­ge lau­tet nicht, ob der Norm­ge­ber kon­sis­tent argu­men­tiert hat, son­dern ob das in der Norm zum Aus­druck kom­men­de Ergeb­nis recht­lich bestehen kann, nicht, wie die Norm begrün­det ist, son­dern ob sie begründ­bar ist [8]. Für das Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren nach § 2a Abs. 1 Nr. 5, § 98 ArbGG vor den Gerich­ten für Arbeits­sa­chen zur Über­prü­fung der Wirk­sam­keit einer All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung als unter­ge­setz­li­cher Norm eige­ner Art gilt nichts ande­res [9].

Für eine Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von § 11 TVG und der dar­auf beru­hen­den TVG-DVO gibt es kei­ne Anhalts­punk­te. Ins­be­son­de­re man­gelt es § 11 Nr. 2 TVG nicht an der erfor­der­li­chen Bestimmt­heit iSv. Art. 80 Abs. 1 GG. Die TVG-DVO dient nur der Ergän­zung und Prä­zi­sie­rung des Tarif­ver­trags­ge­set­zes, ins­be­son­de­re des­sen § 5. Die mate­ri­el­len Vor­aus­set­zun­gen der All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung sind vom Gesetz­ge­ber unmit­tel­bar in § 5 TVG gere­gelt. Für die in der TVG-DVO ange­spro­che­nen Fra­gen stellt § 11 TVG auch mit Blick auf das Bestimmt­heits­er­for­der­nis des Art. 80 Abs. 1 GG eine aus­rei­chen­de Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge dar. Die Grund­rechts­re­le­vanz der TVG-DVO ist ver­gleichs­wei­se gering, weil sie nur Vor­schrif­ten für den prak­ti­schen Ablauf des All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung-Ver­fah­rens ent­hält. Die etwai­ge Berüh­rung der Grund­rech­te von Außen­sei­tern ergibt sich dage­gen unmit­tel­bar aus der Rege­lung in § 5 TVG.

Bun­des­ar­beits­ge­richt, Beschluss vom 21. Sep­tem­ber 2016 – 10 ABR 33/​15

  1. BVerfG 24.05.1977 – 2 BvL 11/​74, zu B II 1 b und B II 2 c der Grün­de, BVerfGE 44, 322; 15.07.1980 – 1 BvR 24/​74, 1 BvR 439/​79, zu B I der Grün­de, BVerfGE 55, 7; BAG 29.09.2010 – 10 AZR 523/​09, Rn. 15[]
  2. BVerwG 6.06.1958 – VII CB 187.57BVerw­GE 7, 82; 1.08.1958 – VII A 35.57BVerw­GE 7, 188[]
  3. vgl. BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 3 a der Grün­de, BVerw­GE 80, 355[]
  4. vgl. Stelkens/​Bonk/​Sachs/​Schmitz VwVfG 8. Aufl. § 1 Rn. 165; Jel­li­nek Ver­wal­tungs­recht 3. Aufl. § 1 Abs. I S. 6[]
  5. vgl. BVerwG 10.01.2007 – 6 BN 3.06, Rn. 4 mwN[]
  6. BVerwG 3.05.1995 – 1 B 222.93, zu 1 der Grün­de; 30.04.2003 – 6 C 6.02, zu II 1 c ff der Grün­de, BVerw­GE 118, 128; 26.04.2006 – 6 C 19.05, Rn. 16, BVerw­GE 125, 384[]
  7. vgl. Kopp/​Schenke VwGO 22. Aufl. § 47 Rn. 117 f., der auf die bei unter­ge­setz­li­chen Nor­men oft gege­be­ne beson­de­re poli­ti­sche Kom­po­nen­te ver­weist, die sich nicht nach den Grund­sät­zen stren­ger Ratio­na­li­tät voll­zie­he; Sodan/​Ziekow VwGO 4. Aufl. § 47 Rn. 353; Eyermann/​Schmidt VwGO § 47 Rn. 92[]
  8. vgl. Bon­ner Kom­men­tar zum Grund­ge­setz Stand Juni 2016 Nier­haus Art. 80 Abs. 1 Rn. 355[]
  9. vgl. Sit­tard Vor­aus­set­zun­gen und Wir­kun­gen der Tarif­nor­mer­stre­ckung nach § 5 TVG und dem AEntG S. 168; Won­ne­ber­ger Die Funk­tio­nen der All­ge­mein­ver­bind­li­cherklä­rung von Tarif­ver­trä­gen S. 126 ff. zur Rechts­la­ge vor Inkraft­tre­ten des Tarif­au­to­no­mie­stär­kungs­ge­set­zes[]