Der Bebauungsplan – und das „inklusive Quartier“

Die Zweckbestimmung „Inklusives Quartier“ kann die Festsetzung eines Sondergebiets rechtfertigen. 

Der Bebauungsplan – und das „inklusive Quartier“

Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten nach den §§ 2 – 10 BauNVO besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und der sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Die allgemeine Zwecksetzung des Baugebiets ist das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 – 10 BauNVO unterscheidet. Zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen des Sondergebiets mit der jeweiligen „abstrakten“ allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebietstyps. Können die mit der Planung verbundenen Zielsetzungen mit der allgemeinen Zweckbestimmung der anderen Baugebiete nicht in Deckung gebracht werden, unterscheiden sie sich von ihnen wesentlich und ist den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO entsprochen. Dagegen scheidet die Festsetzung eines Sondergebiets aus, wenn die planerische Zielsetzung der Gemeinde durch Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 – 10 BauNVO in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO verwirklicht werden kann, die insoweit begrenzt sind, als die festgelegte allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietstypus gewahrt bleiben muss1.

Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO sind für sonstige Sondergebiete die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen. Die Festsetzung der allgemeinen Zweckbestimmung hat für die sonstigen Sondergebiete die gleiche Funktion, die für Baugebiete nach den §§ 2 – 10 BauNVO dem jeweiligen ersten Absatz dieser Vorschriften zukommt. Sie muss eindeutig sein, damit der Plan eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten kann. Ein Bebauungsplan über ein Sondergebiet ohne eindeutige Festsetzung der Zweckbestimmung ist unwirksam2

Nach diesen Maßgaben ist die Festsetzung der Sondergebiete „Inklusives Quartier“ zulässig.

So auch in dem hier vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entschiedenen Fall. Nach Nummer 1.1 der textlichen Festsetzungen „Sondergebiete „Inklusives Quartier (SO) SO 1 und SO 2“ dienen die Sondergebiete vorwiegend dem inklusiven Wohnen, d.h. dem Zusammenwohnen von Menschen mit und ohne Behinderung sowie der Unterbringung für dem vorliegenden Zweck dienenden Anlagen für Verwaltungen nebst Tagesstruktur- und Fördereinrichtungen für die Bewohner. Zulässig sind dem vorliegenden Zweck dienende Wohngebäude, nicht störende Handwerks- und Gewerbebetriebe, Werkstätten, Anlagen für kulturelle und soziale Zwecke sowie Anlagen für Verwaltungen.

 Ein Verstoß gegen das Gebot der eindeutigen Festsetzung der Zweckbestimmung lässt sich vorliegend nicht feststellen. Der Oberbegriff des „Inklusiven Quartiers“ wird durch den Katalog der nach Nummer 1.01. zulässigen einzelnen Nutzungsarten konkretisiert. Die Zweckbestimmung knüpft an den Begriff der „Inklusion“ an, der mittlerweile eine rechtliche Präzisierung erfahren hat. Ausgangspunkt ist die in dem Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13.12.2006 (im Folgenden UN-Behindertenrechtskonvention) begründete rechtsverbindliche Verpflichtung, Menschen mit Behinderung eine möglichst selbstständige, gleichberechtigte und unabhängige Teilhabe an der Gesellschaft zu ermöglichen und hierfür die erforderliche staatliche Unterstützung und Förderung zu leisten. Nach Art. 3 Buchst. c)) beruht das Abkommen u.a. auf dem Grundsatz der vollen und wirksamen Teilhabe von Menschen mit Behinderung an der Gesellschaft und der Einbeziehung in die Gesellschaft. Dies wird mittlerweile in Anlehnung an den englischen Text des Übereinkommens als „Inklusion“ bezeichnet (vgl. Art. 3 Buchst. c): „Full and effective participation and inclusion in society“; vgl. zur Terminologie etwa Nationaler Aktionsplan 2.0 der Bundesregierung zur UN-Behindertenrechtskonvention, BT-Drs. 18/9000)). Im Hinblick auf die konkreten Handlungsfelder „Bauen und Wohnen“ verlangt Art. 9 UN-Behindertenrechtskonvention von den Vertragsstaaten, geeignete Maßnahmen mit dem Ziel, für Menschen mit Behinderungen den gleichberechtigten Zugang u.a. zur physischen Umwelt zu gewährleisten. Diese Maßnahmen, welche die Feststellung und Beseitigung von Zugangshindernissen und -barrieren einschließen, gelten unter anderem für Gebäude, Straßen, Transportmittel sowie andere Einrichtungen in Gebäuden und im Freien, einschließlich Schulen, Wohnhäusern, medizinischer Einrichtungen und Arbeitsstätten. Nach Art.19 UN-Behindertenrechtskonvention erkennen die Vertragsstaaten das gleiche Recht aller Menschen mit Behinderungen an, mit gleichen Wahlmöglichkeiten wie andere Menschen in der Gemeinschaft zu leben, und treffen wirksame und geeignete Maßnahmen, um Menschen mit Behinderungen den vollen Genuss dieses Rechts und ihre volle Einbeziehung in die Gemeinschaft und Teilhabe an der Gemeinschaft zu erleichtern, indem sie unter anderem gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt die Möglichkeit haben, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben und nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben (Buchst. a) und Menschen mit Behinderungen Zugang zu einer Reihe von gemeindenahen Unterstützungsdiensten zu Hause und in Einrichtungen sowie zu sonstigen gemeindenahen Unterstützungsdiensten haben, die zur Unterstützung des Lebens in der Gemeinschaft und der Einbeziehung in die Gemeinschaft sowie zur Verhinderung von Isolation und Absonderung von der Gemeinschaft notwendig ist (Buchst. b). Die UN-Behindertenrechtskonvention steht aufgrund des Zustimmungsgesetzes des Bundesgesetzgebers (Art 59 Abs. 2 GG) innerhalb der deutschen Rechtsordnung im Rang eines Bundesgesetzes3.

Verfassungsrechtlich findet die Inklusion ihre Grundlage in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG. Danach darf niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden. Dies beinhaltet außer einem Benachteiligungsverbot auch einen verfassungsrechtlichen Förderauftrag im Sinne der Inklusion. Dieser vermittelt einen Anspruch auf die Ermöglichung gleichberechtigter Teilhabe nach Maßgabe der verfügbaren finanziellen, personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten4.

Ohne den Begriff „Inklusion“ ausdrücklich zu nennen, enthält das Bundes- und Landesrecht in Umsetzung dieses verfassungsrechtlichen Förderauftrags und der UN-Behindertenrechtskonvention mittlerweile die Verpflichtung zur Verwirklichung und Förderung einer gleichberechtigten Teilhabe von Menschen mit Behinderung an der Gemeinschaft (vgl. etwa §§ 1, 2 SGB 9 in der Fassung vom 23.12.2016 = Art. 1 Bundesteilhabegesetz – BTHG, § 1 Abs. 1 Behindertengleichstellungsgesetz – BGG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 4 Abs. 3 Nr. 1 des Wohn, Teilhabe- und Pflegegesetzes – WTPG). Dabei entspricht es nach allgemeinem Verständnis dem Gedanken des inklusiven Wohnens, dass die im Quartier wohnenden Menschen ohne Behinderung die Menschen mit Behinderung ggf. unterstützen.

Wie sich aus den textlichen Festsetzungen und der zur Auslegung heranziehbaren Begründung ergibt, verfolgt der Bebauungsplan das Ziel, das ortsnahe Wohnen von Menschen mit Behinderung durch Bereitstellung von zentral im Ortsetter gelegenen Wohnheimplätzen und sonstigem Wohnraum sowie den entsprechenden Betreuungs- und Fördereinrichtungen und Arbeitsmöglichkeiten zu verwirklichen, wobei der Aspekt der Teilhabe und Integration in die Gemeinschaft u.a. dadurch zum Ausdruck kommt, dass kein Behindertenwohnheim im herkömmlichen Sinne, sondern ein offenes „Quartier“ im Ortskern geplant ist und auch Wohnraum und Angebote für Menschen ohne Behinderung geschaffen werden soll.

Diese Zielsetzung hat auch einen bodenrechtlichen Bezug. Die städtebauliche Konzeption der Stadt ist nicht ausschließlich sozialpolitisch motiviert; es geht auch nicht darum, die Wohnnutzung nur einem bestimmten Bevölkerungsteil vorzubehalten. Vielmehr ist es ein städtebaulich legitimes Ziel, wenn die Gemeinde in zentraler Ortslage ihr Profil als Standort für ein soziales Modellprojekt zu erhalten und fortzuentwickeln beabsichtigt5 und damit auch den Ortsteil insgesamt aufwerten will. Dieses Planziel betrifft die Ordnung des Gemeindegebiets. Hinzu kommt, dass neben der städtebaupolitischen sozialen Konzeption, wie sie auch in § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB und § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB zum Ausdruck kommt, an ein „Inklusives Quartier“ besondere städtebauliche Anforderungen bestehen, die über die Vorgaben des § 35 LBO hinausgehen. Wie ausgeführt, ist das inklusive Wohnen eine besondere Art der baulichen Nutzung, indem ein Schwerpunkt auf das gemeinschaftliche Wohnen von Menschen mit und ohne Behinderung gesetzt wird. Dem steht nicht entgegen, dass Menschen mit Behinderung überall wohnen können und es sich insoweit lediglich um einen Ausschnitt der allgemeinen Wohnnutzung handelt, der in einem Reinen oder Allgemeinen Wohngebiet ohne weiteres zulässig ist. Denn die Nutzungsstruktur des inklusiven Wohnens erfordert zum einen die Zulassung weiterer zweckgebundener Nutzungsarten und Anlagen zur Ermöglichung und Unterstützung des selbstbestimmten Wohnens von Menschen mit Behinderungen wie etwa Tagesstruktureinrichtungen, ambulante Betreuungsdienste etc., zum anderen eine entsprechende bauliche Gestaltung und Bodenordnung. So ergeben sich etwa aus § 4 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 5, Abs. 3 Nr. 2, § 13 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 WTPG sowie der Landesheimbauverordnung, die gemäß § 30 WTPG soweit ersichtlich nach wie vor anwendbar ist, bauliche Anforderungen an die besonderen Wohnformen für Menschen mit Behinderungen (z.B. Wohnungen mit einem bestimmten Zimmer- und Sanitärraumschlüssel, Gemeinschaftsräume, Pflegebäder, Räume für Betreuungspersonal, Aufzüge, rollstuhlgerechte Flure und Türen, Leiteinrichtungen etc.). Darüber hinaus unterliegt ein Inklusives Quartier in seiner Gesamtheit einer Vielzahl von qualifizierten – im Vergleich zu anderen Wohnnutzungen erhöhten – baulichen Anforderungen im Hinblick auf die Barrierefreiheit der Innen- und Außenanlagen, der Arbeitsplätze, der sozialen und kulturellen Einrichtungen sowie der Läden, Straßen, Gehwege und Stellplätze. Nicht nur der eigentliche Wohnraum, sondern das gesamte Wohnumfeld ist an den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderung auszurichten (vgl. Art. 9 UN-Behindertenrechtskonvention, § 4 BGG, § 39 LBO)6. Beispielhaft sei etwa ein erhöhter Flächenbedarf für Aufzüge, Gemeinschafträume oder rollstuhlgerechte Stellplätze genannt, der mit einer geringeren baulichen Ausnutzbarkeit der zur Verfügung stehenden Flächen einhergehen kann. Die Zweckbestimmung „Inklusives Quartier“ beinhaltet mithin eine gegenüber anderen Wohngebieten engere Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und ist damit auch geeignet, bodenrechtliche Spannungen zu begründen – wie gerade auch das vorliegende Verfahren zeigt, die durch Bauleitplanung zu bewältigen sind.

Der städtebauliche Bezug ergibt sich auch aus § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB. Danach können in einem Bebauungsplan einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind, sofern dieser „besondere Wohnbedarf“ von Personengruppen – wie hier – in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommt. Der besondere Wohnbedarf muss städtebaulich und baulich-strukturell begründet und nicht nur rein sozialpolitisch motiviert sein. Es ist anerkannt, dass solche besondere Wohnbedürfnisse etwa bei alten Menschen oder bei Menschen mit Behinderung vorliegen, z. B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.7.

Hingegen war die Stadt nicht verpflichtet, nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB vorzugehen. Ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 2 kann auch einem Nutzungszweck dienen, für den eine andere Festsetzungsermächtigung außerhalb der Baunutzungsverordnung existiert8. Die beiden Festsetzungsmöglichkeiten stehen gleichrangig nebeneinander; etwas anderes folgt auch nicht au s dem sog. Typenzwang9. So sind in § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO etwa mit den Hochschul- und den Klinikgebieten zwei Gemeinbedarfszwecke genannt, die auch unter § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB fallen.

Danach ist die Zweckbestimmung „Inklusives Wohnen“ hinreichend bestimmt und städtebaulich begründet. Demgegenüber ist es aus Gründen der Bestimmtheit nicht erforderlich, bereits im Bebauungsplan verbindlich festzuschreiben, wie viele Menschen mit und ohne Behinderung in welchen Wohnungen jeweils in dem Baugebiet wohnen sollen. Die Konkretisierung der baulichen Nutzung kann dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. Ungeachtet dessen, dass es sich um einen projektbezogenen Angebotsbebauungsplan für eine Bauherrin handelt, deren Vereinszweck die Förderung von Menschen mit Behinderung ist, ist es Sache der Baurechtsbehörde zu prüfen, ob die Zweckbestimmung des Plangebiets noch gewahrt bleibt.

Die gesetzliche Ermächtigung des § 11 Abs. 1 und 2 BauNVO ist auch nicht deshalb überschritten, weil verschiedenartige Nutzungsarten als zulässig festgesetzt werden. Mit der gesetzlichen Verpflichtung zur Festsetzung der Zweckbestimmung und dem in §§ 2 ff. BauNVO begründeten Typenzwang ist es allerdings nicht vereinbar, in einem Sondergebiet eine diffuse Mischung verschiedener Nutzungsarten zuzulassen, die nach dem Willen des Verordnungsgebers nicht miteinander vereinbar sind. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO verbietet aber nicht schlechthin, verschiedene Nutzungen nebeneinander festzusetzen. Die Festsetzung eines „Nutzungsmixes“ außerhalb der Möglichkeiten der §§ 2 ff. BauNVO ist jedenfalls dann unbedenklich, wenn sich deren Gebietsverträglichkeit aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung herleiten lässt10. Hat der Satzungsgeber ein Sondergebiet festgesetzt, indem er die Nutzungen eines Gebietstyps so eingeengt hat, dass das Sondergebiet als Baugebietsrelikt unter Aufgabe der allgemeinen Zweckbestimmung erscheint, ist den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO regelmäßig Rechnung getragen11.

So liegt es hier. Die Stadt hat mit den einzelnen Nutzungen, die in den Sondergebieten „Inklusives Wohnen“ zulässig sind, den Rahmen für ein Mischgebiet (§ 6 Abs. 2 BauNVO) bzw. – bei Einbeziehung der ausnahmsweise zulässigen Nutzungen – für ein Allgemeines Wohngebiet (§ 4 Abs. 2 und 3 BauNVO) nicht verlassen und nicht in den Nutzungskatalog einer anderen Gebietsart nach § 1 Abs. 2 BauNVO übergegriffen, sondern grundsätzlich baugebietsverträgliche Nutzungen in Bezug auf ein Mischgebiet reduziert (§ 6 Abs. 2 BauNVO) bzw. in Bezug auf ein Allgemeines Wohngebiet auf ausnahmsweise zulässige Nutzungen erweitert (§ 4 Abs. 3 BauNVO).

Dass die Zulassung mehrerer Nutzungsarten einer Sondergebietsfestsetzung nicht entgegensteht, zeigen auch die in § 11 Abs. 2 BauNVO beispielhaft genannten sonstigen Sondergebiete. Diese umfassen verschiedene Nutzungen und Anlagen, die in erster Linie durch ihre Zweckbestimmung strukturell und funktionell verbunden sind. So sind etwa in einem Universitätsgebiet neben den Lehr- und Institutsgebäuden auch Studentenwohnheime, Mensa, Verwaltungen und kulturelle Einrichtungen wie Bibliotheken zulässig. Die funktionelle Zusammenfassung bestimmter aufeinander bezogener Anlagen und Nutzungen ist in der Regel ausschlaggebend dafür, ob die Festsetzung eines Sondergebiets als von den Baugebieten nach §§ 2 – 10 BauNVO wesentlich unterschiedenes Gebiet erforderlich ist12. Vorliegend sind die verschiedenen für zulässig erklärten Nutzungsarten funktionell und strukturell verbunden, indem sie der Zweckbestimmung des inklusiven Wohnens dienen müssen.

Aus dem Vorstehenden folgt, dass auch die für die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets gemäß § 11 Abs. 1 BauNVO erforderliche Voraussetzung, dass das Sondergebiet sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheidet, vorliegt. Wie ausgeführt, ist die funktionelle Zusammenfassung bestimmter aufeinander bezogener Anlagen und Nutzungen in der Regel ausschlaggebend dafür, ob die Festsetzung eines Sondergebiets als von den Baugebieten nach §§ 2 – 10 BauNVO wesentlich unterschiedenes Gebiet erforderlich ist12. Die besondere funktionelle Zweckbestimmung des geplanten „Inklusiven Quartiers“, der alle zulässigen Nutzungsarten dienen müssen, unterscheidet sich aber wesentlich von der allgemeinen Zweckbestimmung dieser Gebiete und lässt sich auch mit Modifizierungen nach § 1 Abs. 4 – 10 BauNVO nicht erreichen. Zwar dienen auch Reine und Allgemeine Wohngebiete, Urbane Gebiete, Wohngebiete mit besonderer Eigenart und Mischgebiete dem Wohnen; Wohnformen für Menschen mit Behinderung lassen sich mithin in all diesen Baugebietstypen verwirklichen. Vorliegend ist das Planziel der Stadt aber die Schaffung einer bestimmten Nutzungsstruktur, nämlich eines inklusiven Baugebiets mit einer Bindung an diese besondere Zweckbestimmung unter Ausschluss von Nutzungen und Anlagen, die diesem Zweck nicht dienen. Diese städtebauliche Zielsetzung kann mit der Festsetzung eines der Baugebietstypen der §§ 2 – 10 BauNVO auch in Verbindung mit Modifizierungen nach § 1 Abs. 4 – 10 BauNVO nicht hinreichend sichergestellt werden.

Die Zweckbestimmung der Sondergebiete entspricht keinem Dorfgebiet. Die zur allgemeinen Zweckbestimmung eines Dorfgebiets gehörende Unterbringung von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben (§ 5 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) ist nicht vorgesehen. Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher Betriebe sind im Plangebiet nicht vorhanden und sollen dort auch nicht angesiedelt werden können. Ein Ausschluss von landwirtschaftlichen Betrieben nach § 1 Abs. 5 BauNVO würde die allgemeine Zweckbestimmung eines Dorfgebiets nicht wahren.

Das geplante Quartier entspricht auch nicht einem Mischgebiet im Sinne des § 6 BauNVO, weil eine Vielzahl dort allgemein zulässiger Nutzungen wie sonstige Gewerbebetriebe, Tankstellen, Gartenbaubetriebe und Vergnügungsstätten (vgl. § 6 Abs. 2 BauNVO) unerwünscht sind und ausgeschlossen werden müssten und zudem keine Gleichwertigkeit von Wohnnutzung und sonstigen Nutzungen angestrebt wird. Es verstößt aber gegen die allgemeine Zweckbestimmung des Mischgebiets, wenn – wie hier – wesentliche Teile der in § 6 Abs. 2 BauNVO bezeichneten Nutzungsarten ausgeschlossen werden13. Auch bei einem Urbanen Gebiet (§ 6a BauNVO) müsste ein überwiegender Teil der für die Zweckbestimmung des Gebiets wesentlichen, allgemein zulässigen Nutzungen wie Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und sonstige Gewerbebetriebe ausgeschlossen werden. Hat der Satzungsgeber ein Sondergebiet festgesetzt, indem er die Nutzungen eines Gebietstyps so eingeengt hat, dass das Sondergebiet als Baugebietsrelikt unter Aufgabe der allgemeinen Zweckbestimmung erscheint, ist den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO regelmäßig Rechnung getragen14.

Die Stadt kann ihr Planungsziel auch nicht mit der Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets erreichen; dies gilt auch, wenn gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauNVO die nach § 4 Abs. 3 Nrn. 2 und 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen als allgemein zulässig festgesetzt würden. § 4 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 BauNVO nennt Nutzungen, die der Wohnnutzung zugeordnet sind, damit im Wohngebiet selbst eine Versorgungsinfrastruktur bereitgestellt werden kann, mit der sich die Grundbedürfnisse der Bevölkerung befriedigen lassen15. Die in dem Inklusiven Quartier vorgesehenen sonstigen Nutzungen knüpfen aber nicht an den Versorgungs, sondern an den Fördergedanken an. In einem Allgemeinen Wohngebiet müssten daher einerseits allgemein zulässige Unterarten von Nutzungen ausgeschlossen werden (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO); andererseits aber grundsätzlich unzulässige Nutzungen allgemein zugelassen werden (§ 4 Abs. 3 Nrn. 2 und 3 BauNVO), so dass die Wahrung des Gebietscharakters zumindest fraglich ist16. Maßgeblich ist aber, dass das Planziel der Stadt mit der Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets und Modifizierungen nach § 1 Abs. 4 – 10 BauNVO nicht erreicht werden kann. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann in einem im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 – 8 zwar festgesetzt werden, das nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind. Im Hinblick auf die Wohnnutzung ist aber bereits zweifelhaft, ob Wohnformen für Menschen mit Behinderung eine typisierte Unterart der Wohnnutzung im Sinne d. § 1 Abs. 9 BauNVO sind, wie es für Modifikationen nach § 1 Abs. 9 BauNVO erforderlich ist17. Insbesondere könnte die Verwirklichung solcher Wohnformen im Wege des § 1 Abs. 9 BauNVO nur sichergestellt werden, wenn die anderen Wohnnutzungen ausgeschlossen würden. Abgesehen davon, dass eine solche Festsetzung die allgemeine Zweckbestimmung eines Allgemeinen Wohngebiets in Frage stellen könnte18, entspräche ein solcher Ausschluss nicht der städtebaulichen Konzeption der Stadt, die gerade auch eine Durchmischung von Wohnformen für Menschen mit Behinderung und Wohnungen für Menschen ohne Behinderung anstrebt. Auch im Hinblick auf die sonstigen Nutzungen könnte die funktionelle Zweckbestimmung des Plangebiets über Feindifferenzierungen nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO nicht erreicht werden, weil es sich bei den dem inklusiven Wohnen dienenden Anlagen oder Nutzungen nicht um typisierte Unterarten etwa von Gewerbebetrieben, Läden oder Verwaltungen handelt.

Ein besonderes Wohngebiet nach § 4a BauNVO kommt schließlich schon deshalb nicht in Betracht, weil keine bislang schon ausgeübte Wohnnutzung erhalten und fortentwickelt werden soll (§ 4a Abs. 1 Satz 1 BauNVO); vielmehr soll das Plangebiet überwiegend neu bebaut werde. Die Regelung des § 4a BauNVO ist für neu zu bebauende Gebiete nicht anwendbar, sondern betrifft die Überplanung von bebauten Gebieten, die lediglich Baulücken aufweisen19.

Die Festsetzung der Sondergebiete verstößt schließlich auch nicht gegen Verfassungsrecht oder internationales Recht. Der Vorwurf der „Ghettoisierung“ und Diskriminierung von Behinderten geht fehl, da Inklusion – wie ausgeführt – gerade der Teilhabe und Einbeziehung von Menschen mit Behinderung in die Gemeinschaft dient. Insoweit darf der bauplanungsrechtliche Begriff „Sondergebiet“ nicht missverstanden werden. Er bezeichnet keineswegs ein „Ghetto“, sondern lediglich ein Gebiet, das in dem Katalog der in der Baunutzungsverordnung genannten Baugebiete nicht genannt ist. Im Übrigen soll das „Inklusive Quartier“ gerade den Förderauftrag des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG sowie die Vorgaben des Art.19 UN-Behindertenrechtskonvention umsetzen. Eine Verpflichtung von Menschen mit Behinderung, entgegen Art.19 UN-Behindertenrechtskonvention in dem Quartier zu wohnen, ist damit nicht verbunden.

Desweiteren hätte der vorliegende Bebauungsplan nicht als vorhabenbezogener Bebauungsplan erlassen werden müssen, auch wenn hierfür Vieles gesprochen hätte. Es bestand keine rechtliche Verpflichtung der Stadt, sich des Instruments des vorhabenbezogenen Bebauungsplans deshalb zu bedienen, weil Gegenstand der Planung ein verhältnismäßig konkretes Vorhaben eines „Investors“ ist. Nach dem Baugesetzbuch besteht kein Vorrang des vorhabenbezogenen Bebauungsplans im Sinne von § 12 BauGB gegenüber einem regulären Bebauungsplan; das Gesetz stellt vielmehr beide Planungsinstrumente ohne ein Rangverhältnis nebeneinander. Die Gemeinde kann nach der konkreten Sachlage auswählen, ob sie sich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans oder eines herkömmlichen Angebotsbebauungsplans bedienen will20. Vorliegend hat die Stadt von einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan abgesehen, weil sich das Vorhaben des Beigeladenen zu 1 noch nicht zu einem Vorhaben- und Erschließungsplan und einem Durchführungsvertrag konkretisiert hatte. Dies ist bauplanungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der hier streitgegenständliche Bebauungsplan verstößt auch nicht gegen das Gebot der gerechten Abwägung. Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) und stellt inhaltlich Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Es ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

Im vorliegenden Fall hat die Plangeberin die betroffenen privaten und öffentlichen Belange erkannt und in einen angemessenen Ausgleich gebracht. Mit der Schaffung eines Inklusiven Quartiers und der Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets im Rahmen der Innenentwicklung dient der Bebauungsplan städtebaulichen Belangen wie etwa der Schaffung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB), den Wohnbedürfnissen der Bevölkerung (Nr. 2), den sozialen Bedürfnissen der Bevölkerung, insbesondere der behinderten Menschen (Nr. 3) und dem sparsamen Umgang mit Grund und Boden (§ 1a Abs. 2 BauGB). Eine Fehlgewichtung der gegen die vorliegende Bauleitplanung sprechenden Belange der Eigentümer der Nachbargrundstücke vermag das Verwaltungsgerichtshof nicht zu erkennen.

Der Verwaltungsgerichtshof sah in der Ausweisung des Sondergebiets „Inklusives Quartier“ auch keine Verletzung des sog. Gebietserhaltungsanspruchs:

Der Gebietserhaltungsanspruch gibt den Eigentümern von Grundstücken in einem durch Bebauungsplan festgesetzten Baugebiet das Recht, sich unabhängig von einer konkreten Beeinträchtigung gegen Vorhaben zur Wehr zu setzen, die hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung in dem Baugebiet nicht zulässig sind. Der Anspruch ist eine Folge davon, dass Baugebietsfestsetzungen kraft Gesetzes dem Schutz aller Eigentümer der in dem Gebiet gelegenen Grundstücke dienen21. Der Gebietserhaltungsanspruch betrifft mithin in erster Linie die bauordnungsrechtliche Zulassung eines Vorhabens. Vorliegend geht es nicht darum, dass in dem für die Nachbargrundstücke festgesetzten Dorfgebiet unzulässige Nutzungen genehmigt werden; vielmehr wenden sie sich gegen die teilweise Änderung des Bebauungsplans „Ortsetter Niederweiler“ durch den umstrittenen Bebauungsplan. Das Baugesetzbuch gibt aber keinen Anspruch auf den Fortbestand eines Bebauungsplans und schließt Änderungen des Plans nicht aus22.

Allerdings gehören bei der Änderung eines Bebauungsplans auch die nicht nur geringfügigen schutzwürdigen Interessen der Nachbarn an der Beibehaltung des bestehenden Zustands zum notwendigen Abwägungsmaterial23. Im vorliegenden Fall ist jedoch nicht erkennbar, dass durch die Überplanung des Dorfgebiets mit den Sondergebieten schutzwürdige Belange der Nachbarn nachteilig betroffen sein könnten. Sämtliche Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung waren auch in einem Dorfgebiet zulässig insbesondere Wohnnutzung (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), sonstige Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 6), und Anlagen für Verwaltungen und soziale Zwecke (§ 5 Abs. 2 Nr. 7). Auch werden die Belange der Nachbarn im Hinblick auf die Art der baulichen Nutzung nicht nachteilig berührt, weil durch die Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets keine mit der eigenen Wohnnutzung unverträgliche Nutzungen zugelassen werden.

Einen allgemeinen Anspruch auf Erhaltung des historischen, dörflich geprägten Gebietscharakters unabhängig von konkret betroffenen, rechtlich schutzwürdigen Interessen gibt das Baugesetzbuch nicht. Auch gibt das Baugesetzbuch keinen Rechtanspruch darauf, dass nicht oder nur geringfügig bebaute Grundstücke unbebaut bleiben. Selbst wenn das Interesse an der Bewahrung und Erhaltung der Eigenart des Gebietscharakters als abwägungserheblicher Belang angesehen wird24, so ist dieser Belang nicht unangemessen beeinträchtigt. Es ist bereits zweifelhaft, ob der bestehende eher dörfliche Charakter durch die Bauleitplanung verlorengeht. Die Festsetzungen des Bebauungsplans in den Sondergebieten orientieren sich an den vorhandenen baulichen Strukturen. Weder die Art noch das Maß der baulichen Nutzung widerspricht dem Charakter des bisherigen Dorfgebiets. Die Firsthöhen entsprechen weitgehend dem Baubestand. Ferner wird eine offene Bauweise festgesetzt mit einer Gebäudelänge von nicht mehr als 50 m; Gebäude mit dieser Länge – etwa die ehemalige Fahrradfabrik – sind bzw. waren im Ortsetter Niederweiler bereits vorhanden. Auch die Festsetzung von Satteldächern und die Firstrichtung (Giebelstand zur Straße hin) orientieren sich am Charakter der Umgebung. Die Festsetzung der Grundflächenzahl von 0, 6 in den Sondergebieten entspricht der Obergrenze, die auch in einem Dorfgebiet zulässig gewesen wäre (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass ungeachtet der festgesetzten Baugrenzen entlang der Lindenstraße nur kleinere Gebäude bzw. die Erhaltung des Bestandsgebäudes geplant ist, sodass nicht zu befürchten ist, dass die Eigentümer der Nachbargrundstücke – wie sie geltend machen – infolge einer massiven, riegelähnlichen Bebauung den Anschluss an den Ortsetter verlieren.

Auch die Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung in dem Allgemeinen Wohngebiet im südlichen Teil des Plangebiets entsprechen den gesetzlichen Vorgaben und verändern mithin nicht den rechtlichen Gebietscharakter. Die Grundflächenzahl von 0, 4 im Allgemeinen Wohngebiet entspricht der gesetzlich vorgeschriebenen Obergrenze (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Die Firsthöhen richten sich nach dem Umgebungsbestand; die bauordnungsrechtlich erforderlichen Abstandsflächen werden gewahrt.

Im Übrigen hat die Stadt die Einwände der Eigentümer der Nachbargrundstücke im Hinblick auf ein „urbanes Ausmaß“ der Bebauung und die befürchtete Veränderung des Gebietscharakters in ihre Abwägung einbezogen, aber den mit der Bauleitplanung verfolgten städtebaulichen Belangen, insbesondere der Erhaltung und Fortentwicklung des Standorts für soziale Einrichtungen, der Schaffung von Wohnraum für Menschen mit und ohne Behinderung sowie der Flächeneinsparung und Innenentwicklung den Vorrang eingeräumt. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden, zumal sich die zugelassene Bebauung nach der rechtsfehlerfreien Wertung der Stadt in den vorhandenen Gebietscharakter einfügt.

Nach alldem ist die Bevorzugung städtebaulichen Belange unter Zurückstellung der Interessen der Eigentümer der Nachbargrundstücke an der Erhaltung des Bestehenden nicht abwägungsfehlerhaft.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 23. März 2021 – 3 S 2972/18

  1. vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2/08, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 4 CN 7.12; BVerwG, Beschluss vom 09.06.2016 – 4 B 8.16 [↩]
  2. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2/08, m.w.N.[↩]
  3. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30.01.2020 – 2 BvR 1005/18, m.w.N.[↩]
  4. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30.01.2020 – 2 BvR 1005/18 35 m.w.N.[↩]
  5. vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.10.2008 – 8 C 10611/08 30[↩]
  6. im Einzelnen auch Nationaler Aktionsplan 2.0 der Bundesregierung zur UN-Behindertenrechtskonvention, BT-Drs. 18/9000, S. 71 ff.; Häpp, WuM 2020, 755 ff.[↩]
  7. BVerwG, Beschluss vom 17.12.1992 – 4 N 2/91, NVwZ 1993, 562; Bayerischer VGH, Urteil vom 17.10.2017 – 15 N 17.574, NVwZ-RR 2018, 219 Rn.20[↩]
  8. Stock in König/Roeser/Stock, Baunutzungsverordnung, 4. Aufl.2019, § 11 Rn. 9[↩]
  9. BVerwG Beschluss vom 23.12.1997 – 4 BN 23.97, NVwZ-RR 1998, 538; Stock in: König/Roeser/Stock, Baunutzungsverordnung, 4. Aufl.2019, § 11 Rn. 9[↩]
  10. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2.08; BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 4 CN 7.12 [↩]
  11. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2.08; Ziegler, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Kommentar, Stand Juli 2020 § 11 BauNVO Rn. 2[↩]
  12. Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 12. Aufl., § 11 Rn. 5, 6[↩][↩]
  13. BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 – 4 C 5/16; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2020, § 6 BauNVO Rn.19[↩]
  14. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2/08 15[↩]
  15. BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 – 4 C 5/16 [↩]
  16. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 – 4 C 5/16 [↩]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1996 – 4 C 17.95; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2020, § 1 BauNVO Rn. 100[↩]
  18. vgl. BayVGH, Urteil vom 30.06.2009 – 9 N 07.541; str. für Wohngebäude zur Betreuung und Pflege im Sinne d. § 3 Abs. 4 BauNVO, vgl. Stock in: König/Roeser/Stock, Baunutzungsverordnung, 4. Aufl.2019 § 3 Rn. 14; Ziegler, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Kommentar, Stand Juli 2020 § 3 Rn. 63[↩]
  19. vgl. Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 12. Aufl., § 4a Rn.06.1[↩]
  20. vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.10.2008 – 8 C 10611/08; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand Oktober 2020, § 12 BauGB Rn. 3, 19[↩]
  21. BayVGH, Beschluss vom 18.02.2020 – 15 CS 20.57, m.w.N.[↩]
  22. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.05.2011 – 5 S 1670/09 – VBlBW 2012, 108[↩]
  23. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 – 4 NB 3.92; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.05.2011 – 5 S 1670/09 – VBlBW 2012, 108; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.05.2015 – 5 S 736/13 [↩]
  24. vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 26.05.2008 – 1 N 07.3143 [↩]

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