Eine Abweichung von den Zielen eines Regionalplans ist unzulässig, wenn sie die Grundzüge der Planung berührt. Legt der Regionalplan spezifisch fest, auf welchen Flächen Industrie und Gewerbe angesiedelt werden dürfen, kann eine hiervon abweichende Ausweisung einer 30 Hektar großen Gewerbefläche nicht im Wege einer bloßen Zielabweichung zugelassen werden, sondern erfordert ein Planänderungsverfahren.
Das geplante Logistikzentrum in Wölfersheim kann daher vorerst nicht realisiert werden. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof befand, dass die zugunsten der Gemeinde Wölfersheim zugelassene Abweichung von den Zielen des Regionalplans Südhessen 2010 rechtswidrig ist. Nach Auffassung des Gerichts hätte das Land nicht das Zielabweichungsverfahren wählen dürfen, sondern ein förmliches Verfahren zur Änderung des Regionalplans durchführen müssen.
Die Gemeinde Wölfersheim plant die Ausweisung eines Gewerbegebiets und die Ansiedlung eines Logistikzentrums auf einer Fläche von insgesamt 30 Hektar. Die dafür vorgesehene Fläche ist im Regionalplan Südhessen 2010 vollständig als „Vorrangfläche für die Landwirtschaft“ ausgewiesen.
Als Ausgleich für die geplante Umnutzung soll eine andere Fläche im Gemeindegebiet, die bislang als „Vorranggebiet für Industrie und Gewerbe“ ausgewiesen ist, im Regionalen Flächennutzungsplan künftig als landwirtschaftliche Fläche dargestellt werden. Das Regierungspräsidium Darmstadt hatte die hierfür beantragte Abweichung von den Zielen des Regionalplans erstmals mit Bescheid vom 26. Oktober 2017 für eine Fläche von 30 Hektar zugelassen.
Hiergegen klagte der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND), Landesverband Hessen. Die Klage blieb zunächst sowohl vor dem Verwaltungsgericht Gießen mit Urteil vom 23. Januar 2019 als auch vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 31. Mai 2021 ohne Erfolg.
Auf die Revision des Umweltverbands hob das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs jedoch mit Urteil vom 28. September 2023 auf und verwies das Verfahren zurück. In der Folge führte das Regierungspräsidium Darmstadt eine Umweltvorprüfung durch. Diese gelangte zu dem Ergebnis, dass voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgeschlossen werden könnten.
Nach einem entsprechenden Beschluss der Regionalversammlung Südhessen vom 26. Juni 2026 fasste das Regierungspräsidium die ursprüngliche Zielabweichungsentscheidung neu. Mit Bescheid vom 29. Juni 2026 ließ es die begehrte Abweichung erneut zu, nunmehr unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen. Der BUND hielt auch diese Entscheidung für rechtswidrig und machte insbesondere geltend, die Zielabweichung sei raumordnerisch nicht vertretbar.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof gab der Klage statt. Nach seiner Auffassung durfte das Regierungspräsidium bereits verfahrensrechtlich nicht auf das Instrument der Zielabweichung zurückgreifen.
Eine solche Abweichung von den Festlegungen eines Regionalplans ist nur möglich, wenn sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Gerade an der zweiten Voraussetzung fehlt es nach Auffassung des Gerichts.
Der Regionalplan Südhessen 2010 enthält eine spezifische Festlegung dazu, an welchen Standorten Industrie und Gewerbe angesiedelt werden dürfen. Wird eine Fläche, die der Regionalplan vollständig der Landwirtschaft vorbehält, in einem Umfang von 30 Hektar für ein Gewerbegebiet und ein Logistikzentrum in Anspruch genommen, betrifft dies nach der Entscheidung nicht lediglich ein Detail der Planung.
Vielmehr wird damit von einer grundlegenden raumordnerischen Festlegung über die räumliche Verteilung von Gewerbe- und Landwirtschaftsflächen abgewichen. Die Grundzüge der Regionalplanung sind deshalb berührt. Eine solche Änderung kann nicht über eine einzelfallbezogene Zielabweichungsentscheidung herbeigeführt werden.
Das Regierungspräsidium hätte nach Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs stattdessen ein Verfahren zur Änderung des Regionalplans durchführen müssen. Die im Juni 2026 neu gefasste Zielabweichungsentscheidung ist daher rechtswidrig. Das geplante Gewerbegebiet und damit auch das Logistikzentrum können auf dieser Grundlage vorerst nicht verwirklicht werden.
Bedeutung für die Praxis:
Die Entscheidung markiert eine wichtige Grenze zwischen Zielabweichungs- und Planänderungsverfahren im Raumordnungsrecht. Das Zielabweichungsverfahren ermöglicht zwar eine gewisse Flexibilität gegenüber verbindlichen Festlegungen eines Regionalplans, darf aber nicht dazu eingesetzt werden, dessen planerische Grundkonzeption im Einzelfall zu verändern. Werden Flächen entgegen einer spezifischen regionalplanerischen Standortentscheidung in erheblichem Umfang einer anderen Nutzung zugeführt, spricht dies dafür, dass die Grundzüge der Planung betroffen sind. Für Kommunen und Projektentwickler bedeutet dies, dass großflächige Gewerbe- oder Logistikvorhaben außerhalb der hierfür vorgesehenen Vorranggebiete regelmäßig nicht allein über eine Zielabweichung abgesichert werden können. In solchen Fällen kann das aufwendigere Planänderungsverfahren erforderlich sein – selbst wenn an anderer Stelle ein flächenmäßiger Ausgleich vorgesehen ist.
Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil 16. Juli 2026 – 4 A 610/19
