Kommunalwahlen in NRW – und die Sitzverteilung

Die Ersetzung des bisher bei Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen angewendeten Sitzzuteilungs­verfahrens nach Sainte-Laguë durch ein Quotenverfahren mit prozentualem Rest­ausgleich (dem „Rock-Verfahren“) verletzt nach einem Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Landesverbände verschiedener (kleinerer) politischer Parteien in ihren verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten auf Chancengleichheit als politische Partei und auf Gleichheit der Wahl. 

Kommunalwahlen in NRW – und die Sitzverteilung
  1. Die Ersetzung des Divisorverfahrens mit Standardrundung nach Sainte-Laguë/Schepers durch das Quotenverfahren mit prozentualem Restausgleich nach Rock in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW verstößt gegen das Recht auf Chancengleichheit als politische Partei und das Recht auf Gleichheit der Wahl. 
  2. Diese Änderung des Sitzzuteilungsverfahrens führt zu einer (zusätzlichen) Erfolgswertungleichheit, ohne eine über das Normalmaß hinausgehende Ungleichgewichtigkeit des bisherigen Sitzzuteilungsverfahrens zu beseitigen. Für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der (zusätzlichen) Erfolgswertungleichheit fehlt es an einem zwingenden Grund. 

Der Landtag Nordrhein-Westfalen beschloss am 4.07.2024 das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlbezogener Vor­schriften. Die hierdurch in § 33 Abs. 2 des Kommunalwahlgesetzes (KWahlG) für die Sitzverteilung vorgesehene Einführung des sog. Rock-Verfahrens sollte nach der Gesetzesbegründung extreme Verzerrungen der Sitzzuteilung sowie überproportio­nale Rundungsgewinne kleiner Parteien reduzieren und dadurch die Erfolgswert­gleichheit der Stimmen gegenüber dem bisher angewandten Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Laguë/Schepers verbessern.

Mit ihren hiergegen ein­geleiteten Organstreitverfahren machten die antragstellenden Antragstellerinnen – die Landesverbände von Volt Deutschland, der Piratenpartei, dem Bündnis Sahra Wagenknecht (BSW), der Freien Demokratischen Partei (FDP), der Partei für Arbeit, Rechtsstaat, Tierschutz, Elitenförde­rung und basisdemokratische Initiative („Die Partei“) und der Partei „Die Linke“ – hingegen geltend, sie würden durch diese Änderung der Sitzverteilung in ihren Rechten auf Chancen­gleichheit als politische Partei und auf Gleichheit der Wahl verletzt. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen sah dies nun ebenso:

Es wird festgestellt, dass der Landtag das Recht der Antragstellerin auf chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen aus Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit Artikel 2 der Landesverfassung und auf Gleichheit der Wahl aus Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes, Artikel 78 Absatz 1 Satz 2 der Landesverfassung dadurch verletzt hat, dass er durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlbezogener Vorschriften vom 05.07.20241 in § 33 Absatz 2 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande NordrheinWestfalen (Kommunalwahlgesetz) ein neuartiges Verfahren zur Berechnung der Zuteilung von Sitzen bei Kommunalwahlen eingeführt hat. 

Der Systemwechsel bei der Sitzzuteilung ist mit dem Recht der Antragstellerinnen auf chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen aus Art. 21 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in Verbindung mit Art. 2 der Landesverfassung (LV) und auf Gleichheit der Wahl aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV nicht vereinbar, weil er sachlich nicht gerechtfertigt ist.

Der Landesgesetzgeber kann sich nicht auf seine Gestaltungsfreiheit berufen, denn diese ist durch eine Rechtfertigungslast eingeschränkt. Dieser ist der Landesge­setzgeber nicht nachgekommen. Die Modifizierung führt zu einer (zusätzlichen) Er­folgswertungleichheit, zielt aber nicht darauf, eine im bisherigen Berechnungsverfah­ren angelegte, aber über das Normalmaß hinausgehende Ungleichgewichtigkeit zu beseitigen. Neben der vom Urheber des neuen Verfahrens selbst eingeräumten Er­höhung der „faktischen Sperrwirkung“ rechtfertigen die im Verfahren vorgelegten und nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen mathematischen Berechnungen die Annahme, dass die Neuregelung kleinere Parteien systematisch benachteiligt, in­dem sie Aufrundungsgewinne allein den großen Parteien zuweist und Abkehr nimmt von dem zuvor allgemein als ausgewogen beschriebenen System, bei dem es mehr oder weniger zufallsabhängig war, ob einer Partei „Rundungsglück“ oder „Run­dungspech“ zuteilwurde.

Die (zusätzliche) Erfolgswertungleichheit des modifizierten Sitzzuteilungsverfahrens ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich unbedenklich, weil dafür ein „zwingen­der“ Grund vorliegen würde.

Inhaltsübersicht

Das reformierte Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen

Das Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen basiert auf einem Mischsystem aus vorgeschalteter Mehrheitswahl und ausgleichender Verhältniswahl nach Reservelisten im ganzen Wahlgebiet. Die nordrhein-westfälische Landesregierung brachte am 25.01.2024 in erster Lesung den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlbezogener Vorschriften in den Landtag ein2. Dieser sollte Veränderungen im Landtags- und Bundestagswahlrecht berücksichtigen, Erfahrungen in der Verwaltungspraxis fortschreiben und die Vorschriften an die aktuelle Rechtsprechung anpassen. Eine Änderung der Sitzzuteilung nach dem zu diesem Zeitpunkt gültigen Divisorverfahren mit Standardrundung in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW (a. F.) war darin nicht vorgesehen. § 33 Abs. 2 KWahlG NRW (a. F.) lautete:  

„Von der gemäß § 3 in jedem Wahlgebiet zu wählenden Gesamtzahl von Vertretern wird die Zahl der erfolgreichen Wahlbezirksbewerber abgezogen, die als Einzelbewerber aufgetreten oder von einer nach Absatz 1 Satz 2 nicht zu berücksichtigenden Partei oder Wählergruppe vorgeschlagen sind. Von der so gebildeten Ausgangszahl werden den am Verhältnisausgleich teilnehmenden Parteien und Wählergruppen nach dem Divisorverfahren mit Standardrundung so viele Sitze zugeteilt, wie ihnen im Verhältnis der auf ihre Reserveliste entfallenen Stimmenzahlen zur bereinigten Gesamtstimmenzahl nach Absatz 1 zustehen (erste Zuteilungszahl). Jede Partei oder Wählergruppe erhält so viele Sitze, wie sich nach Teilung ihrer Stimmen durch den Zuteilungsdivisor und anschließender Rundung ergeben. Der Zuteilungsdivisor ist so zu bestimmen, dass insgesamt so viele Sitze wie nach der Ausgangszahl auf die Reservelisten entfallen. Bei der Rundung sind Zahlenbruchteile unter 0,5 auf die darunter liegende Zahl abzurunden und Zahlenbruchteile ab 0,5 auf die darüber liegende Zahl aufzurunden. Kommt es bei Berücksichtigung von bis zu vier Stellen nach dem Komma zu Rundungsmöglichkeiten mit gleichen Zahlenbruchteilen, entscheidet das vom Wahlleiter zu ziehende Los. Zur Ermittlung des Zuteilungsdivisors ist die Gesamtstimmenzahl durch die Ausgangszahl zu teilen.

Falls nach dem sich so ergebenden Divisor bei Rundung insgesamt weniger Sitze als nach der Ausgangszahl vergeben würden, ist der Divisor auf den nächstfolgenden Divisor, der bei Rundung die Ausgangszahl ergibt, herunterzusetzen; würden insgesamt mehr Sitze als nach der Ausgangszahl vergeben, ist der Divisor auf den nächstfolgenden Divisor, der bei Rundung die Ausgangszahl ergibt, heraufzusetzen.“ 

Am 2.05.2024 stellten die Fraktionen der CDU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN einen Änderungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung, der eine Änderung des Sitzzuteilungsverfahrens vorsah3. In der Begründung wird unter anderem ausgeführt:  

Mit der Einführung des Quotenverfahrens mit prozentualem Restausgleich sollten extreme Verzerrungen der Sitzzuteilung zugunsten von Parteien und Wählergruppen, die aufgrund ihres Wahlergebnisses einen Idealanspruch von weit weniger als einen Sitz aufwiesen, reduziert und dadurch die Erfolgswertgleichheit der Stimmen gegenüber dem bisher angewandten Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Laguë/Schepers verbessert werden. In dem bislang bei Kommunalwahlen angewandten Sitzzuteilungsverfahren seien bei Fehlen einer formellen Sperrklausel regelmäßig Fallkonstellationen aufgetreten, in denen ein Idealanspruch von wenig mehr als einem halben Sitz zu einem ganzen Sitz aufgerundet worden sei. In Folge dessen würde Stimmen für diese Wahlvorschläge nahezu der doppelte Erfolgswert im Vergleich zu der durchschnittlich notwendigen Stimmenzahl zugewiesen (Beispiel: Anspruch auf 0,55 Sitze wird aufgerundet auf 1 Sitz, Erfolgswert 1,82). Im Umkehrschluss sei es im Sinne der Erfolgswertgleichheit der Stimmen jedoch eher hinzunehmen, wenn beispielsweise ein Idealanspruch von 19,3 Sitze auf 20 Sitze aufgerundet werde, da dies im Ergebnis nur einem durchschnittlich 1,04-fachen Erfolgswert der Stimmen entspreche.

Die vorgesehene Neuregelung des Sitzzuteilungsverfahrens sei weniger weitgehend als eine Wiedereinführung des früher bei Kommunalwahlen angewendeten Divisorverfahrens mit Abrundung nach d’Hondt, welches einseitig größere Parteien überproportional bevorteile. Aufgrund der Berücksichtigung des prozentualen Rests anstatt des jeweils höchsten Dezimalbruchs wie bei Hare/Niemeyer werde dafür Sorge getragen, dass die dort auftretenden Paradoxien viel seltener auftreten dürften.  

Eine Abweichung des gewählten Sitzzuteilungsverfahrens von dem bei Landtags- und Bundestagswahlen angewendeten Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers erkläre sich dadurch, dass bei Landtags- und Bundestagswahlen – anders als bei Kommunalwahlen – eine formelle Sperrklausel von 5 % angewendet werde und damit aufgrund der Wirkung der Sperrklausel dort keine derart extrem verzerrten Aufrundungsgewinne von Parteien oder Wählergruppen mit einem Idealanspruch von nur rund einem halben Sitz auftreten könnten. 

Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung billige dem Gesetzgeber bei der Wahl des Sitzzuteilungsverfahrens einen gewissen Ermessensspielraum zu. Eine Auf- und Abrundung zur nächsten ganzen Zahl von Sitzen sei unausweichliche Folge eines jeden Sitzzuteilungsverfahrens. Stünden verschiedene Berechnungssysteme zur Verfügung, von denen sich unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtsgleichheit keines als allein systemgerecht oder überlegen erweise, sei es der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überlassen, für welches Sitzzuteilungsverfahren er sich entscheide. Die mit den jeweiligen Verteilungsverfahren verbundenen systembedingten Differenzierungen im Erfolgswert der Stimmen seien grundsätzlich hinzunehmen. Darüber hinaus sei auch der Wechsel zu einem gänzlich neuen Sitzzuteilungsverfahren zulässig. 

Der Landtag holte mehrere sachverständige Stellungnahmen ein und führte in einer gemeinsamen Sitzung des Innenausschusses und des Ausschusses für Heimat und Kommunales unter Beteiligung des Hauptausschusses eine Sachverständigenanhörung durch4, bevor der Gesetzentwurf am 28.06.2024 vom Innenausschuss im Wesentlichen unverändert angenommen5 und nach zweiter und dritter Lesung am 4.07.2024 mit 145 Ja-Stimmen gegen 19 Nein-Stimmen und ohne Enthaltungen verabschiedet wurde6. Das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlbezogener Vorschriften vom 05.07.20247 wurde am 30.07.2024 verkündet8 und trat am Folgetag in Kraft. Der darin in Art. 1 Nr. 12 Buchst. a neugefasste § 33 Abs. 2 KWahlG NRW lautet: 

„Von der gemäß § 3 in jedem Wahlgebiet zu wählenden Gesamtzahl von Vertretern wird die Zahl der erfolgreichen Wahlbezirksbewerber abgezogen, die als Einzelbewerber angetreten sind oder von einer nach Absatz 1 Satz 2 nicht zu berücksichtigenden Partei oder Wählergruppe vorgeschlagen wurden (bereinigte Gremiengröße). Für jede am Verhältnisausgleich teilnehmende Partei oder Wählergruppe wird ihr relativer Stimmanteil berechnet, indem die jeweilige Stimmenzahl durch die bereinigte Gesamtstimmenzahl nach Absatz 1 dividiert wird. Durch Multiplikation der jeweiligen relativen Stimmanteile mit der bereinigten Gremiengröße wird der Idealanspruch jeder Partei oder Wählergruppe berechnet. Jede Partei oder Wählergruppe erhält zunächst so viele Sitze, wie ganze Zahlen auf sie entfallen (abgerundeter Idealanspruch). Die restlichen zu vergebenden Sitze werden in der Reihenfolge der höchsten Verhältnisse zwischen dem jeweiligen Idealanspruch und dem jeweiligen auf die nächste ganze Zahl aufgerundeten Idealanspruch verteilt (prozentualer Rest). Bei gleichem zu berücksichtigendem prozentualem Rest entscheidet das vom Wahlleiter zu ziehende Los.“ 

Zulässigkeit der Organstreitverfahren

Die Anträge sind jeweils zulässig.

Die Antragstellerinnen können als Landesverband einer politischen Partei Beteiligte eines Organstreitverfahrens sein9. gemäß Art. 75 Nr. 2 LV, § 12 Nr. 5, §§ 43 ff. VerfGHG zulässig. 

Die Antragstellerinnen sind gemäß § 44 Abs. 1 VerfGHG antragsbefugt. Sie können geltend machen, durch ein Verhalten des Landtags in ihr durch die Landesverfassung gewährten Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. 

Zum verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien gehört ihr Recht auf Chancengleichheit bei Wahlen. Der Grundsatz der Chancengleichheit für Wahlbewerber findet für politische Parteien seine bundesverfassungsrechtliche Grundlage in Art. 21 Abs. 1 GG. Inwieweit dessen Grundsätze als Landesverfassungsrecht unmittelbar auch in den Ländern gelten und das Grundgesetz in die Landesverfassung „hineinwirkt“10, kann im vorliegenden Zusammenhang dahingestellt bleiben. Denn der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien ist auch Ausprägung des Demokratieprinzips, das auf der Ebene des Landesverfassungsrechts durch Art. 2 LV garantiert ist11. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ergibt sich aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt, und aus dem gewollten freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes12. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und 21 damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden13. Zum verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien gehört außerdem ihr Recht auf Chancengleichheit mit Blick auf die Gleichheit der Wahl. Für Kommunalwahlen wird der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ausdrücklich in Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV gewährleistet. Bereits vor Einfügung dieser Vorschrift in die Landesverfassung wurden die Wahlgleichheit ebenso wie die anderen in Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV genannten Wahlrechtsgrundsätze im Bereich auch der Kreise und Gemeinden durch das objektiv-rechtliche Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet, dessen Geltung als Landesverfassungsrecht Art. 1 Abs. 1 LV vermittelte14. Der Grundsatz der gleichen Wahl sichert – gemeinsam mit dem Grundsatz der allgemeinen Wahl – die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger. Er gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Daraus folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss15.02. Nach dem Antragsvorbringen besteht die Möglichkeit, dass der Landtag mit der Änderung des Sitzzuteilungsverfahrens in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW die damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden13.

Zum verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien gehört außerdem ihr Recht auf Chancengleichheit mit Blick auf die Gleichheit der Wahl. Für Kommunalwahlen wird der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ausdrücklich in Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV gewährleistet. Bereits vor Einfügung dieser Vorschrift in die Landesverfassung wurden die Wahlgleichheit ebenso wie die anderen in Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV genannten Wahlrechtsgrundsätze im Bereich auch der Kreise und Gemeinden durch das objektiv-rechtliche Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet, dessen Geltung als Landesverfassungsrecht Art. 1 Abs. 1 LV vermittelte14. Der Grundsatz der gleichen Wahl sichert – gemeinsam mit dem Grundsatz der allgemeinen Wahl – die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger. Er gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Daraus folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss15. 

Nach dem Antragsvorbringen besteht die Möglichkeit, dass der Landtag mit der Änderung des Sitzzuteilungsverfahrens in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW die Rechte der Antragstellerinnen auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb verletzt hat. Die Antragstellerin hat hinreichend dargelegt, dass die Neuregelung für sie nachteilige Wirkungen entfalten und die Chancen der von ihr aufgestellten Wahlbewerber negativ beeinflussen kann. Wäre diese bereits bei den letzten Kommunalwahlen im Jahr 2020 in Kraft gewesen, hätten die Antragstellerinnen nach ihren Darlegungen mehrere Sitze nicht erhalten. 

Die Anträge halten die sechsmonatige Antragsfrist des § 44 Abs. 3 VerfGHG ein. Diese begann mit der Verkündung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes am 30.07.202416. 

Verfassungswidrigkeit der Änderung des Kommunalwahlgesetzes

Die Anträge sind begründet.  

Der Landtag hat das Recht der Antragstellerinnen auf Chancengleichheit als politische Partei aus Art. 21 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 2 LV sowie mit Blick auf die Gleichheit der Wahl aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 1 LV dadurch verletzt, dass der durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlbezogener Vorschriften vom 05.07.20248 das bisher bei Kommunalwahlen für die Sitzzuteilung angewandte etablierte Divisorverfahren mit Standardrundung nach Sainte-Laguë/Schepers durch ein neuartiges Verfahren zur Berechnung der Zuteilung von Mandaten bei Kommunalwahlen ersetzt hat.  

Zwischen Chancengleichheit der Parteien und Wahlrechtsgleichheit besteht ein enger Zusammenhang. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb ist ebenso wie der Grundsatz der gleichen Wahl wegen des Zusammenhangs mit dem egalitären demokratischen Prinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen17.  

Der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verlangt, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden18. 

Der Grundsatz der Wahlgleichheit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV wirkt sich im Mehrheitswahlsystem und im Verhältniswahlsystem jeweils unterschiedlich aus. Während sie bei der Mehrheitswahl über den gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus nur fordert, dass bei der Wahl alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und von daher mit annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können, bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss. Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien und Wählervereinigungen in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu19. Dem Gesetzgeber verbleibt für Differenzierungen nur ein eng bemessener Spielraum20. 

Das Grundgesetz schreibt den Ländern kein bestimmtes Wahlsystem vor. Der Landesgesetzgeber ist bei der Wahl zwischen der Mehrheits- und der Verhältniswahl grundsätzlich frei. Es steht ihm auch zu, beide Wahlsysteme miteinander zu verbinden. Der weite Entscheidungsspielraum, den das Grundgesetz dem Gesetzgeber bei der Gestaltung des Wahlrechts einräumt, ist aber nicht unbeschränkt. Das Wahlrecht muss den Wahlrechtsgrundsätzen entsprechen. Der Gesetzgeber ist bei der Gestaltung des Wahlrechts gehalten, die Gleichheit der Wahl innerhalb des jeweiligen Wahlsystems zu wahren. Er muss, wenn er sich für ein Wahlsystem entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten21.

Die Grundsätze der Chancengleichheit sowie der Wahlgleichheit unterliegen keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus ihrem formalen Charakter, dass bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen bleibt. Diese bedürfen daher zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes. Differenzierungen im Wahlrecht können durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Chancen- bzw. Wahlgleichheit die Waage halten kann22.

Es ist indes nicht erforderlich, dass die Verfassung diese Zwecke zu verwirklichen gebietet. Vielmehr genügen in diesem Zusammenhang auch „zureichende“, „aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe“23. Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele. Differenzierende Regelungen bzw. die getroffenen Maßnahmen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das Recht auf Chancengleichheit eingegriffen wird. Gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn mit der Regelung ein Ziel verfolgt wird, das bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgt werden darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen24. 

Die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen bei der Verhältniswahl verlangt nicht, dass sich – bei einer ex-post-Betrachtung – für jeden Wähler die ihm gewährleistete gleiche Erfolgschance auch als exakt „verhältnismäßiger“ Stimmerfolg realisiert haben muss. Bei jedem Sitzberechnungsverfahren bleiben zwangsläufig Reststimmen unberücksichtigt. Eine Auf- oder Abrundung zur nächsten ganzen Zahl von Sitzen ist danach unausweichliche Folge eines jeden Verteilungsverfahrens. Stehen verschiedene Berechnungssysteme zur Verfügung, von denen sich unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtsgleichheit keines als allein systemgerecht erweist, ist es der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überlassen, für welches Berechnungsverfahren er sich entscheidet. Die mit dem jeweiligen Verteilungsverfahren verbundenen systembedingten Differenzierungen im Erfolgswert der Stimmen sind grundsätzlich hinzunehmen25. 

Modifizierungen im Berechnungssystem sind zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sind. Eine Modifizierung, die ihrerseits zu einer Erfolgswertungleichheit führt, erweist sich danach als verfassungskonform, soweit sie darauf zielt, eine im Berechnungsverfahren angelegte, aber über das Normalmaß hinausgehende Ungleichgewichtigkeit zu beseitigen. In einem solchen Fall zweier unvermeidbarer Ungleichgewichtigkeiten bei der Sitzverteilung ist es der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überlassen, für welche der beiden er sich entscheidet26. 

Im Übrigen ist eine Modifizierung des Berechnungsverfahrens, die eine (zusätzliche) Erfolgswertungleichheit bewirkt, verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn dafür ein „zwingender“ Grund vorliegt. Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorganges bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung27. Auf Grund der besonders engen Grenzen, die dem Gesetzgeber bei der Beschränkung der Chancen- und Wahlrechtsgleichheit gezogen sind, unterliegt die Ausgestaltung von Wahlrechtsbestimmungen, die eine Zugangshürde für die Sitzverteilung nach dem Verhältnisausgleich begründen, generell einem Rechtfertigungsbedürfnis. Dementsprechend erstreckt sich das Erfordernis eines Rechtfertigungsgrundes nicht nur auf den Einsatz einer klassischen Sperrklausel, sondern gilt gleichermaßen für sonstige Regelungen im Sitzzuteilungsverfahren, die die Berücksichtigung einer Partei oder Wählergruppe beim Verhältnisausgleich von dem Erreichen eines Quorums der abgegebenen Wählerstimmen abhängig machen28. 

Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele mit dem Gebot der Chancengleichheit politischer Parteien und der Wahlgleichheit zum Ausgleich zu bringen. Der Verfassungsgerichtshof hat diesen Spielraum zu achten. Er kann insbesondere nicht die Aufgabe des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren übernehmen und alle zur diesbezüglichen Überprüfung relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst ermitteln und gegeneinander abwägen29. Die Ausgestaltung des Wahlrechts unterliegt allerdings einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle30.  

Dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt und an die Prüfung, ob eine solche gerechtfertigt ist, ein strenger Maßstab anzulegen ist, hat das Bundesverfassungsgericht auch in seiner aktuellen Rechtsprechung hervorgehoben. Demnach darf der Gesetzgeber Differenzierungen (nach wie vor) nur vornehmen, wenn sie durch einen besonderen, sachlich legitimierten Grund gerechtfertigt sind und dieser Grund der Wahlgleichheit die Waage halten kann31.  Im Übrigen nimmt das Bundesverfassungsgericht regelmäßig eine hohe Kontrollintensität für gesetzliche Regelungen des Wahlrechts an, die sich auf die Gleichheit der Wahl auswirken, weil bei Regelungen, die das politische Konkurrenzverhältnis betreffen, die Gefahr besteht, dass die Parlamentsmehrheit sich bei der Ausgestaltung solcher Regelungen vom Ziel des eigenen Machterhalts lenken lässt, mithin gleichsam „in eigener Sache“ entscheidet32. Nichts anderes gilt für landesverfassungsändernde Sperrklauseln bei Kommunalwahlen33. Die den verfassungsändernden Gesetzgeber hier treffende Pflicht zur Rechtfertigung von Beeinträchtigungen der im Verhältniswahlrecht grundsätzlich gebotenen Erfolgswertgleichheit aller Stimmen34 gilt für den einfachen Gesetzgeber erst Recht.  

Gemessen daran ist der mit der Regelung in § 33 Abs. 2 KWahlG NRW vorgesehene Systemwechsel bei der Sitzzuteilung mit dem Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit sowohl im politischen Wettbewerb als auch hinsichtlich der Gleichheit der Wahl nicht vereinbar, weil er sachlich nicht gerechtfertigt ist. 

Der Landesgesetzgeber kann sich nicht auf seine Gestaltungsfreiheit berufen, denn diese ist hier durch die vorgenannte Rechtfertigungslast eingeschränkt. Dieser ist der Landesgesetzgeber nicht nachgekommen. Die hier in Rede stehende Modifizierung führt zu einer (zusätzlichen) Erfolgswertungleichheit, zielt aber nicht darauf, eine im bisherigen Berechnungsverfahren angelegte, aber über das Normalmaß hinausgehende Ungleichgewichtigkeit zu beseitigen. Diese (zusätzliche) Erfolgswertungleichheit ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich unbedenklich, weil dafür ein „zwingender“ Grund vorliegen würde. 

Der Systemwechsel bei der Sitzverteilung hin zum sog. Rock-Verfahren führt seinerseits zu einer (zusätzlichen) Erfolgswertungleichheit. Dieser zielt aber nicht darauf ab, eine über das Normalmaß hinausgehende Ungleichgewichtigkeit zu beseitigen.

Das Rock-Verfahren führt seinerseits zu einer (zusätzlichen) Erfolgswertungleichheit.  

Neben der vom Urheber des Verfahrens selbst eingeräumten Erhöhung der faktischen Sperrwirkung rechtfertigen die im Verfahren vorgelegten und nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen mathematischen Berechnungen die Annahme, dass die Neuregelung kleinere Parteien systematisch benachteiligt, indem sie Aufrundungsgewinne allein den großen Parteien zuweist und Abkehr nimmt von dem zuvor allgemein als ausgewogen beschriebenen System, bei dem es mehr oder weniger zufallsabhängig war, ob eine Partei „Rundungsglück“ oder „Rundungspech“ erlitten hat.  

Das neu eingeführte Verfahren greift im ersten Berechnungsschritt bei der Zuteilung des abgerundeten Idealanspruchs auf das etablierte Verfahren nach Hare/Niemeyer zurück und will im zweiten Schritt nach der Gesetzesbegründung bei den dann noch zu vergebenden Restsitzen „nach dem größten prozentualen Rest“ Anlehnung an das Verfahren nach d`Hondt nehmen, weil der maßgebliche Divisor der jeweilige aufgerundete Idealanspruch sei. Der Landtag selbst beschreibt die Restsitzvergabe nach Hare/Niemeyer sowie Rock wie folgt: Sie werden nach beiden Verfahren in Abhängigkeit von der Größe der Restwerte vergeben. Die Neuregelung wählt dafür das Kriterium des „größten prozentualen Restes“, den man auch als „größten relativen Rest“ oder „größten relativen Abstand“ bezeichnen könnte, während das Verfahren nach Hare/Niemeyer auf die absolute Größe der Restwerte abstellt. Die Neuregelung verteilt die Restsitze so, dass der relative Abstand und nicht – wie beim Verfahren nach Hare/Niemeyer – der absolute Abstand zwischen Idealanspruch und tatsächlichen Sitzen minimiert wird. Demnach soll die Formel wie folgt lauten:  

Prozentualer Rest =  Idealanspruch
 ———————-
 aufgerundeter Idealanspruch 

Auf der Grundlage der in dem Verfahren vorgelegten mathematischen Begutachtungen, unter anderem von Pukelsheim und Behnke/Oelbermann, gibt es hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass das neuartige Zuteilungssystem zu einer systematischen Verschlechterung der Erfolgswertgleichheit der Stimmen zulasten kleiner Parteien führt. Die Neuregelung bewirke nach den vorgelegten Rechenbeispielen anhand verschiedener Modellierungen ebenso wie vergangener realer kommunaler Wahlergebnisse nach Auffassung der Mathematiker eine spürbare Zunahme des Umfangs der Abweichungen vom idealen Stimmgewicht, weshalb die Erfolgswertungleichheit steige.  

Pukelsheim führt insoweit im Einzelnen aus, dass das neue Rock-Verfahren zu einer Ungleichbehandlung führe, wodurch die Chancen, an der Zuteilung der Restsitze zu partizipieren, für stärkere Parteien steigen und für schwächere Parteien sinken würden. Es bestehe danach eine typische Transferrichtung von schwachen zu starken Parteien, die anhand verschiedener Fälle veranschaulicht wird. Im Extremfall erhalte eine (starke) Partei A mit Idealanspruch 19,1 und großem Absolutgewinn 0,9 eher einen Restsitz als eine (schwache) Partei Z mit Idealanspruch 1,9 und kleinem Absolutgewinn 0,1, weil der von ihm so bezeichnete „GewinnIndex“ von A kleiner sei als der von Z: 0,9 /20 = 0,045 < 0,1 /2 = 0,05. Darüber hinaus weise die neue Zuteilungsmethode – wie alle Quotenverfahren, jedoch anders als die Vorgängerregelung – den strukturellen Nachteil auf, dass sie – unstreitig – Gegenläufigkeiten ausgesetzt ist: Es gibt mit diesem Verfahren Fälle, in denen bei einem Aufwuchs der verfügbaren Sitze eine Partei einen Sitz verliert und solche, bei denen eine Partei einen Sitz mehr bekommt, obwohl sie Stimmen verliert und alle anderen Parteien Stimmen dazugewinnen. Schließlich gibt es mit dieser Zuteilungsmethode Fälle, in denen ein Sitz von einer Partei zu einer anderen wandert, nur weil eine Kleinstpartei hinzutritt, die sowieso keinen Sitz bekommt. Nach alledem bilde die Neuregelung den Wählerwillen in einer Wahl nach den Ausführungen in dem mathematischen Gutachten von Pukelsheim weniger gut ab als die Vorgängerregelung und sei dieser mit Blick auf die Erreichung von Erfolgswertgleichheit nachgeordnet. 

In Übereinstimmung hiermit nehmen auch Behnke/Oelbermann in ihrer mathematischen Ausarbeitung ausführlich begründet an, dass das neue Zuteilungsverfahren die Erfolgswertgleichheit schlechter verwirkliche als die Vorgängerregelung. Untersuche man die Auswirkungen des Rock-Verfahrens unter dem Gesichtspunkt der Erfolgswertgleichheit, so stelle sich heraus, dass dieses Sitzzuteilungsverfahren im Vergleich zur Vorgängerregelung sowohl anhand von Simulationen als auch bei Anwendung auf die realen Kommunalwahlergebnisse des Jahres 2020 zu einer Verringerung der Erfolgswertgleichheit führe. Sämtliche gängigen Methoden zur Bemessung des Ausmaßes der Abweichungen im Hinblick auf die Gleichheit der Erfolgswerte im Verhältnis der Neuregelung zu dem vorherigen Zuteilungsverfahren führten demnach zu ähnlichen oder sogar genau gleichen Ergebnissen, nämlich, dass das Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers – selbst in dem von dem Schöpfer des neuen Verfahrens in dessen Exposé herangezogenen Beispiel – der Gleichheit der Erfolgswerte näherkomme. Dies sei die mathematisch zwingende Folge daraus, dass die bisherige Regelung die Sitze systematisch so verteilt habe, dass die Differenz der Erfolgswerte minimiert worden sei. Die Verzerrung zugunsten der großen Partei sei bei dem neuen Verfahren bei den Simulationen ungefähr sechsmal so groß wie bei der Vorgängerregelung gewesen. Zusammenfassend seien die Abweichungen der Erfolgswerte der großen zur kleinen Partei bei der Neuregelung in der Summe und damit auch im Durchschnitt deutlich größer als bei der Vorgängerregelung und eindeutig verzerrt zugunsten der großen Partei. Dies lasse sich auch konzeptionell angesichts des Minimums des „prozentualen Rests“ als einer Art „Sockelbetrag“ erklären, der einer großen Partei gegenüber einer kleinen Partei regelmäßig einen unschlagbaren Vorteil hinsichtlich der Zuteilung eines Restsitzes biete.

Soweit der Landtag die Berechnungen dieser Gutachten zwar nicht grundlegend in Zweifel zieht, er jedoch eine abweichende Einordnung der Auswirkungen des Verfahrenswechsels vornimmt, genügt dies letztlich nicht, um die Annahme von durch die Verfahrensneuschöpfung hinzugetretenen Ungleichgewichtigkeiten zu entkräften.  

Auch wenn die Wahlen in jeder einzelnen Kommune rechtlich selbstständig sind, bedarf es für die Ermittlung der generellen Wirkungen einer Zuteilungsmethode zwangsläufig vergleichender Betrachtungen. Nur so lässt sich ermitteln, ob sich die Abweichungen zwischen zugeteilter Sitzzahl und jeweiligem Idealanspruch bei wiederholter Anwendung des Sitzzuteilungsverfahrens auf unterschiedliche Stimmenergebnisse ausgleichen oder aber umgekehrt zu einer systematischen Begünstigung größerer Parteien führen. Eine entsprechende Notwendigkeit folgt bereits daraus, dass das Berechnungsverfahren auf viele Gemeinden und auch in künftigen Wahlen anzuwenden ist. Eine erforderliche vergleichende Betrachtung unterlässt der Landtag indes vollständig. 

Im Kern räumt der Landtag im Übrigen selbst ein, dass die Neuregelung im Rahmen der Restsitzvergabe „unter einem Aspekt“ größeren Parteien günstigere Chancen auf die Zuteilung eines Restsitzes verschaffen könne, weil bei Bruchresten verschiedener Parteien, die bei absoluter Betrachtung gleich groß seien, ihr relativer Restwert bei größeren Parteien höher sei als bei kleineren Parteien, wodurch die faktische Sperrwirkung erhöht werde. 

Dem lässt sich auch nicht entscheidend entgegenhalten, ob eine Partei „groß“ oder „klein“ sei und sie demnach von der Neuregelung gegebenenfalls profitiere, könne von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich zu beurteilen sein. Der Gesetzgeber darf sich bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht von abstrakt konstruierten Fallgestaltungen leiten lassen. Er muss sich vielmehr an der politischen Wirklichkeit orientieren35. Demnach hätten aber bei der Anwendung der Neuregelung auf die letzten Kommunalwahlen allein die das Gesetz unterstützenden größeren Parteien Stimmzugewinne verzeichnet und dahingegen sämtliche kleinen Parteien gravierende Stimmverluste erlitten. 

Das bisherige, etablierte Zuteilungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers schafft keine über das Normalmaß hinausgehende Ungleichgewichtigkeit. Eine  Konkretisierung des Maßstabs des „Normalmaßes“ hat der Verfassungsgerichtshof bislang nicht vorgenommen. Davon kann auch hier abgesehen werden, weil das Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers allgemein und hier auch keinen Zweifeln unterliegend als besonders gleichgewichtig anerkannt ist 

Der Landesgesetzgeber selbst ist bei der Einführung dieses Verfahrens im Jahre 2007 davon ausgegangen, dass das Verfahren durch die „Mittelung“ der Zahlenbruchteile allen Parteien und Wählergruppen grundsätzlich gleichermaßen Vor- und Nachteile bringt und es in denkbaren Grenzfällen zu einer höheren Verteilungsgerechtigkeit als das ebenfalls etablierte Verfahren nach Hare/Niemeyer führt36. Zusammenfassend heißt es in der seinerzeitigen Gesetzesbegründung, dass das Divisorverfahren mit Standardrundung nach SainteLaguë/Schepers anerkanntermaßen zu einer noch besser austarierten Verteilung der Sitze führt37. 

Dieser Befund entspricht allgemeiner Auffassung in der Wahlmathematik. Dort ist grundsätzlich anerkannt, dass das Verfahren nach Sainte Laguë/Schepers der Gleichheit der Wahl am besten gerecht wird, weil es die Gleichheit des Erfolgswerts der von den Wählern abgegebenen Stimmen optimal – wenngleich nicht perfekt – verwirklicht38.  

Das übrige juristische Schrifttum nimmt ebenfalls vielfach an, nur das Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers garantiere eine erfolgswertoptimale Mandatszuteilung und sei deshalb vorzugswürdig39.  

Schließlich wurde auch im hiesigen Gesetzgebungsverfahren zur Einführung der streitgegenständlichen Neuregelung im Rahmen der Sachverständigenanhörung hervorgehoben, dass das Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers im Vergleich zu den übrigen etablierten Zuteilungsmethoden nach d’Hondt und Hare/Niemeyer die geringsten Verzerrungen aufweise und die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen mathematisch optimal erfülle40. Dabei wurde in Erinnerung gerufen, dass auch der Bundesgesetzgeber diese Zuteilungsmethode sowohl hinsichtlich der Besetzung der Ausschüsse des Deutschen Bundestags seit 1980 als auch der Besetzung des Plenums bei Bundestagswahlen seit 2008 und nicht zuletzt der deutschen Abgeordnetenmandate im Europaparlament verwende. Insgesamt wurde festgehalten, dass es bei dem Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers zu keiner tendenziellen Bevorzugung großer oder kleiner Parteien komme, sodass dieses Verfahren im Vergleich zu den übrigen bekannten Berechnungsverfahren die größte Parteigrößen-Neutralität aufweise. Darüber hinaus vermeide es weitere Nachteile anderer Zuteilungsverfahren, namentlich Paradoxien sowie logische Sprünge, sodass es Konsistenz und Kohärenz gewährleiste und das Verfahren nach SainteLaguë/Schepers in der Folge wiederholt als der „bestmögliche Kompromiss“ umschrieben worden sei41. 

Für die Annahme der in der Gesetzesbegründung für den Verfahrenswechsel herangezogenen angeblichen extremen Verzerrungen der Sitzzuteilung zugunsten kleiner Parteien und die Beseitigung überproportionaler Rundungsgewinne fehlt es bereits an einer ausreichenden Tatsachengrundlage. Soweit der Landtag diesbezüglich einzelne Fälle bei den vergangenen Kommunalwahlen auflistet, in denen es zu Aufrundungsgewinnen einzelner Parteien mit einem Idealanspruch von unter 0,75 gekommen ist, vermag dies allein den Verfahrenswechsel nicht zu rechtfertigen.  

Bei der Verhältniswahl entspricht der Erfolgswert einer Wahlstimme dem Quotientenwert aus der Division der Sitzzahl einer Partei durch die Zweitstimmen für diese Partei, wobei Abweichungen dieses Wertes unbeachtlich sind, wenn sie als Rundungswerte unausweichliche Folge des Berechnungsverfahrens sind42. Ausschlaggebend ist das Maß, in dem sich ein Sitzzuteilungsverfahren der Erfolgswertgleichheit annähert, nicht hingegen, vereinzelte Rundungsgewinne im Verhältnis zu den bereits in der Hauptzuteilung gewonnenen Sitzen zu minimieren, sondern einen gleichen Einfluss der Wählerstimmen auf die Zusammensetzung des Parlaments zu sichern. Ferner ist es beim Divisorverfahren mit Standardrundung systemkonform, auch im Falle eines einzigen Sitzes Zahlenreste ab 0,5 und kleiner als 1,0 für die Sitzzuteilung zu berücksichtigen43. 

Des Weiteren lässt die Gesetzesbegründung außer Acht, dass den möglichen Aufrundungsgewinnen beim Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers ebenso wahrscheinliche Abrundungsgewinne gegenüberstehen. Ansonsten würde das Verfahren nicht gemeinhin – wie ausgeführt – als erfolgswertoptimal und neutral in Bezug auf die Parteigröße beschrieben. Die abweichende Betrachtung ist daher einseitig und verkürzend.

Darüber hinaus geht die Neuregelung aber auch über das in der Gesetzesbegründung benannte Ziel hinaus, soweit sie Wirkungen nicht nur zulasten von Parteien und Wählergruppen entfaltet, die einen Idealanspruch von weniger als einen Sitz aufweisen, sondern auch darüber hinaus. 

Schließlich besteht bei den mathematischen Gutachtern Einigkeit, dass eine „Verzerrung“ überhaupt nur vorliegt, wenn eine bestimmte Abweichung über eine Vielzahl von Zuteilungen vorkommt und sich die Abweichungen nach oben und nach unten im Mittel nicht ausgleichen. Derartiges zeigt weder die Gesetzesbegründung auf noch hat der Landtag solches im Verfahren näher dargelegt. Soweit in der Gesetzesbegründung allein Einzelfälle eines sogenannten Sitzexzesses – Abweichungen von der Erfolgswertgleichheit oder dem Idealanspruch im Einzelfall – adressiert werden, belegt dies keinen Vorzug oder Nachteil eines Sitzzuteilungsverfahrens. 

Die (zusätzliche) Erfolgswertungleichheit des modifizierten Sitzzuteilungsverfahrens ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich unbedenklich, weil dafür ein „zwingender“ Grund vorliegen würde. In Anbetracht des strengen Prüfungsmaßstabes liegen (über das Vorstehende hinaus) keine solchen Gründe vor, die die Einführung des neuen Sitzzuteilungsverfahrens rechtfertigen würden. 

Das vom Gesetzgeber erklärte Ziel, durch die Verhinderung angeblicher extremer Verzerrungen der Sitzzuteilung zugunsten kleiner Parteien und der Beseitigung überproportionaler Rundungsgewinne die Erfolgswertgleichheit der Stimmen gegenüber dem bisher angewandten Divisorverfahren mit Standardrundung zu verbessern, kommt zwar wegen der angestrebten (optimalen) Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele als ein rechtfertigender „zwingender“ Grund an sich in Betracht. Wie ausgeführt, wurde aber entgegen der bekundeten Absicht keine Verbesserung der Erfolgswertgleichheit bewirkt, sondern eine neue (zusätzliche) Erfolgswertungleichheit verursacht. 

Die vom Landtag im Verfahren als weiteres Argument herangezogene bessere Verständlichkeit der Neuregelung stellt ebenfalls keinen die Verursachung einer (zusätzlichen) Erfolgswertungleichheit rechtfertigenden „zwingenden“ Grund dar. 

Es bedarf insoweit lediglich das Maß an Bestimmtheit und Klarheit, welches nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Auch das Bundesverfassungsgericht erachtet es als hinnehmbar, wenn eine Norm zur Ergebnisermittlung so gefasst ist, dass die damit betrauten Wahlorgane sie bei methodengerechter Auslegung ordnungsgemäß anwenden, wahlberechtigte Bürgerinnen und Bürger sie aber in der Regel nicht allein aufgrund des Normtextes, sondern erst unter Zuhilfenahme weiterer Informationsquellen im Einzelnen erfassen können. In dem Wahlsystem ist ein gewisses Maß an Komplexität des Sitzzuteilungsverfahrens nicht zu vermeiden44. Die Abkehr von dem etablierten, in der Bevölkerung akzeptierten und über viele Jahre problemlos praktizierten Zuteilungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers kann demnach hierauf nicht maßgeblich gestützt werden. 

bar, wenn eine Norm zur Ergebnisermittlung so gefasst ist, dass die damit betrauten Wahlorgane sie bei methodengerechter Auslegung ordnungsgemäß anwenden, wahlberechtigte Bürgerinnen und Bürger sie aber in der Regel nicht allein aufgrund des Normtextes, sondern erst unter Zuhilfenahme weiterer Informationsquellen im Einzelnen erfassen können. In dem Wahlsystem ist ein gewisses Maß an Komplexität des Sitzzuteilungsverfahrens nicht zu vermeiden44. Die Abkehr von dem etablierten, in der Bevölkerung akzeptierten und über viele Jahre problemlos praktizierten Zuteilungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers kann demnach hierauf nicht maßgeblich gestützt werden. 

Dissenting Votes

Diese Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen erging als Mehrheitsentscheidung. Drei der sieben Richter – der Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Heusch sowie die Richter Prof. Dr. Grzeszick und Dr. Nedden-Boeger – haben dem Urteil eine abweichende Meinung beigefügt:

Das sog. Rock-Verfahren sei in der Gesamtbetrachtung ein verfassungsrechtlich unbedenkliches Berechnungssystem. Das Rock-Verfahren vermeide die bei Kommunalwahlen bislang regelmäßig auftre­tenden relativ überproportionalen Rundungsgewinne kleiner Parteien. Der Verweis der entscheidungstragenden Mehrheit darauf, dass es nicht auf einzelne Rundungs­gewinne ankomme, sondern auf das Maß, in dem sich ein Sitzzuteilungsverfahren der Erfolgswertgleichheit annähere, was durch einen generellen Vergleich ermittelt werden könne, und dass den Aufrundungsgewinnen beim Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers ebenso Abrundungsgewinne bzw. -verluste gegenüberstünden, überzeuge nicht. Zudem weiche der von der entscheidungstragenden Mehrheit an­genommene Maßstab vom in der Rechtsprechung auch des Bundesverfassungsge­richts etablierten Entscheidungsmaßstab ab. Mit dem neuen Zuteilungsverfahren werde die Quotenbedingung optimal erfüllt und bezüglich der Restsitze der relative Abstand zwischen Idealanspruch und tatsächlichen Sitzen minimiert. Das führe im Ergebnis wenn auch nicht zu einer – bei Reststimmen ohnehin nicht zu erreichenden – absoluten, so doch zu einer recht hohen Erfolgswertgleichheit der Stimmen.

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein -Westfalen, Urteil vom 20. Mai 2025 – VerfGH 101/24 – VerfGH 114/24 – VerfGH 118/24 – VerfGH 124/24 und VerfGH 7/25

  1. GV. NW. S. 443 ff., SGV. NW. 1112[↩]
  2. LT-Drs. 18/7788; LTPlenarprotokoll 18/55, S. 64[↩]
  3. LT-Drs. 18/9089 Neudruck[↩]
  4. Ausschussprotokoll 18/600 vom 11.06.2024[↩]
  5. LT-Drs. 18/9760 Neudruck[↩]
  6. LT-Plenarprotokoll 18/70, S. 116[↩]
  7. LT-Vorabdruck 18/59[↩]
  8. GV. NRW. S. 443[↩][↩]
  9. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 41; vom 26.05.2009 – VerfGH 3/09, OVGE 52, 297, Rn. 30; und vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NVwZ 2018, 159, Rn. 35, Beschluss vom 30.06.2020 – VerfGH 76/20, NVwZ-RR 2020, 907, Rn. 42, jeweils m. w. N.[↩]
  10. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 26.05.2009 – VerfGH 2/09, OVGE 52, 280, Rn. 81; vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NVwZ 2018, 159, Rn. 37; und vom 14.01.2025 – VerfGH 34/23, Rn. 66 ff., jeweils m. w. N.; BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, Rn. 103[↩]
  11. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 06.07.1999 – VerfGH 14, 15/98, OVGE 47, 403, Rn. 54; vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 44; vom 26.05.2009 – VerfGH 2/09, OVGE 52, 280, Rn. 79; und vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NVwZ 2018, 159, Rn. 39, Beschluss vom 30.06.2020 – VerfGH 63/20.VB2, NWVBl.2020, 417, Rn. 49[↩]
  12. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 43, jeweils m. w. N.; BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, Rn. 102[↩]
  13. vgl. VerfGH NRW, a. a. O.; BVerfG, a. a. O., Rn. 103[↩][↩]
  14. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 06.07.1999 – VerfGH 14, 15/98, OVGE 47, 403, Rn. 54; vom 26.05.2009 – VerfGH 2/09, OVGE 52, 280, Rn. 55; und vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NVwZ 2018, 159, Rn. 38[↩][↩]
  15. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 44; und vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NVwZ 2018, 159, Rn. 39; BVerfG, Urteile vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, Rn. 96 f.; vom 03.07.2008 – 2 BvC 1/07 u. a., BVerfGE 121, 266, Rn. 92; vom 26.02.2014 – 2 BvE 2/13 u. a., BVerfGE 135, 259, Rn. 46; und vom 30.07.2024 – 2 BvF 1/23 u. a., NJW 2024, 3201, Rn. 147, Beschluss vom 19.09.2017 – 2 BvC 46/14, Rn. 59[↩][↩]
  16. vgl. zum Fristbeginn VerfGH NRW, Urteile vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 46; und vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NVwZ 2018, 159, Rn. 42[↩]
  17. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 48, Beschluss vom 07.07.2020 – VerfGH 88/20, KommunalPraxis Wahlen 2021, 45, Rn. 64, jeweils m. w. N.; BVerfG, Urteile vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, Rn. 96; vom 26.02.2014 – 2 BvE 2/13 u. a., BVerfGE 135, 259, Rn. 50; vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/21, BVerfGE 168, 71, Rn. 159; und vom 30.07.2024 – 2 BvF 1/23 u. a., NJW 2024, 3201, Rn. 158[↩]
  18. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 26.05.2009 – VerfGH 2/09, OVGE 52, 280, Rn. 81; vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NWVBl.2018, 147, Rn. 37; und vom 20.12.2019 – VerfGH 35/19, KommunalPraxis Wahlen 2020, 33, Rn. 152, Beschluss vom 07.07.2020 – VerfGH 88/20, KommunalPraxis Wahlen 2021, 45, Rn. 66; BVerfG, Urteil vom 26.02.2014 – 2 BvE 2/13 u. a., BVerfGE 135, 259, Rn. 50, Beschlüsse vom 19.09.2017 – 2 BvC 46/14, BVerfGE 146, 327, Rn. 60; und vom 03.04.2019 – 2 BvQ 28/19, KommJur 2019, 212, Rn. 7[↩]
  19. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 21.11.2017 – VerfGH 9/16, KommJur 2018, 18, Rn. 68[↩]
  20. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 48[↩]
  21. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NWVBl.2018, 147, Rn. 70[↩]
  22. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.09.2017 – 2 BvC 46/14, BVerfGE 146, 327, Rn. 61, m. w. N., Urteil vom 30.07.2024 – 2 BvF 1/23 u. a., NJW 2024, 3201, Rn. 160; VerfGH NRW, Urteil vom 20.12.2019 – VerfGH 35/19, KommunalPraxis Wahlen 2020, 33, Rn. 161, Beschlüsse vom 30.06.2020 – VerfGH 76/20, NVwZ-RR 2020, 907, Rn. 50; und vom 07.07.2020 – VerfGH 88/20, KommunalPraxis Wahlen 2021, 45, Rn. 68[↩]
  23. vgl. BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 BvC 3/96, BVerfGE 95, 408, Rn. 44, m. w. N.[↩]
  24. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 20.12.2019 – VerfGH 35/19, KommunalPraxis Wahlen 2020, 33, Rn. 162; Beschlüsse vom 30.06.2020 – VerfGH 76/20, NVwZ-RR 2020, 907, Rn. 51; und vom 07.07.2020 – VerfGH 88/20, KommunalPraxis Wahlen 2021, 45, Rn. 69; BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, Rn. 109 f., m. w. N.[↩]
  25. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 51; BVerfG, Beschlüsse vom 24.11.1988 – 2 BvC 4/88, BVerfGE 79, 169, Rn. 6; und vom 08.09.1994 – 2 BvR 1484/94, NVwZ-RR 1995, 213, Rn. 9, BVerfG, Urteile vom 03.07.2008 – 2 BvC 1/07 u. a., BVerfGE 121, 266, Rn.104; und vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/21, BVerfGE 168, 71, Rn. 161[↩]
  26. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 53; BVerfG, Beschluss vom 08.09.1994 – 2 BvR 1484/94, NVwZ-RR 1995, 213, Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 29.11.1991 – 7 C 13.91, NVwZ 1992, 488, Rn. 10[↩]
  27. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 49, 54[↩]
  28. vgl. VerfGH NRW, a. a. O., Rn. 54, m. w. N.[↩]
  29. vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 06.07.1999 – VerfGH 14/98 u. a., OVGE 47, 304, Rn. 65, 86; vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 55; vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NWVBl.2018, 147, Rn. 95; und vom 20.12.2019 – VerfGH 35/19, DVBl.2020, 1084, Rn. 120; BVerfG, Urteile vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, Rn. 124; vom 09.11.2011 – 2 BvC 4/10 u. a., BVerfGE 129, 300, Rn. 91; und vom 26.02.2014 – 2 BvE 2/13 u. a., BVerfGE 135, 259, Rn. 59[↩]
  30. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 56, m. w. N.[↩]
  31. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2024 – 2 BvF 1/23 u. a., NJW 2024, 3201, Rn. 160[↩]
  32. vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 158, m. w. N.[↩]
  33. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 21.11.2017 – VerfGH 21/16, NWVBl.2018, 147, Rn. 90 f.[↩]
  34. vgl. VerfGH NRW, a. a. O., Rn. 91[↩]
  35. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 50[↩]
  36. LT-Drs. 14/3977, S. 44[↩]
  37. LT-Drs. 14/3977, S. 37[↩]
  38. Pukelsheim, ZfP 47, 239, 246 f., 272; ders., DÖV 2004, 405, 409 f.; ders., DVBl.2008, 889, 891; Grabmeier, BayVBl.2016, 761, 766, jeweils m. w. N.[↩]
  39. vgl. nur Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl.2024, Art. 38 Rn. 35; Morlok, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 38 Rn. 110; Meyer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl.2003, Band III, § 46 Rn. 55; Rauber, NVwZ 2014, 626 ff.; Thomsen, DVBl.2024, 1126, 1132; vgl. auch VerfGH SL, Urteil vom 18.03.2013 – Lv 12/12, Rn. 48[↩]
  40. vgl. Ogorek, Stellungnahme 18/1510 vom 30.05.2024, S. 30 f.[↩]
  41. vgl. Ogorek, a. a. O., S. 31 f.[↩]
  42. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2024 – 2 BvF 1/23 u. a., NJW 2024, 3201, Rn. 149[↩]
  43. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 16.12.2008 – VerfGH 12/08, OVGE 51, 289, Rn. 64[↩]
  44. vgl. BVerfG, Urteil vom 29.11.2023 – 2 BvF 1/21, BVerfGE 168, 71, Rn. 151 ff.[↩][↩]

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