Kadi II – EU-Rechts­schutz gegen Ter­ror­be­kämp­fungs­maß­nah­men

Die Euro­päi­sche Uni­on darf kei­ne restrik­ti­ven Maß­nah­men gegen Herrn Kadi erlas­sen, da kei­ne Bewei­se für sei­ne Ver­wick­lung in ter­ro­ris­ti­sche Hand­lun­gen vor­lie­gen. Mit die­ser Begrün­dung hat jetzt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die Rechts­mit­tel gegen das Urteil "Kadi II" des Gerichts der Euro­päi­schen Uni­on zurück gewie­sen.

Kadi II – EU-Rechts­schutz gegen Ter­ror­be­kämp­fungs­maß­nah­men

Was war gesche­hen? Eine Rei­he von Reso­lu­tio­nen des UN-Sicher­heits­rats ver­pflich­tet alle Mit­glied­staa­ten der Ver­ein­ten Natio­nen, Gel­der und ande­re finan­zi­el­le Ver­mö­gens­wer­te ein­zu­frie­ren, die unmit­tel­bar oder mit­tel­bar von Per­so­nen oder Orga­ni­sa­tio­nen kon­trol­liert wer­den, die mit Osa­ma bin Laden, dem Al-Qai­da-Netz­werk oder den Tali­ban in Ver­bin­dung ste­hen. Um die­se Reso­lu­tio­nen in der Euro­päi­schen Uni­on umzu­set­zen, hat der Rat die Ver­ord­nung 881/​2002 1 erlas­sen, mit der das Ein­frie­ren der Gel­der und ande­ren wirt­schaft­li­chen Ver­mö­gens­wer­te von Per­so­nen und Orga­ni­sa­tio­nen ange­ord­net wur­de, deren Namen in einer Lis­te im Anhang die­ser Ver­ord­nung auf­ge­führt sind. Die Lis­te wird regel­mä­ßig geän­dert, um den Ände­run­gen der vom Sank­ti­ons­aus­schuss, einem Organ des Sicher­heits­rats, auf­ge­stell­ten kon­so­li­dier­ten Lis­te Rech­nung zu tra­gen.

Yas­sin Abdul­lah Kadi, der sei­nen Wohn­sitz in Sau­di-Ara­bi­en hat, wur­de vom Sank­ti­ons­aus­schuss des Sicher­heits­rats der Ver­ein­ten Natio­nen als mit Osa­ma bin Laden und dem Al-Qai­da-Netz­werk in Ver­bin­dung ste­hen­de Per­son benannt. Daher wur­de sein Name am 17. Okto­ber 2001 der kon­so­li­dier­ten Lis­te hin­zu­ge­fügt und anschlie­ßend in die in der Uni­ons­ver­ord­nung ent­hal­te­ne Lis­te auf­ge­nom­men.

Im Jahr 2005 ergin­gen die ers­ten Urtei­le des Gerichts der Euro­päi­schen zu Rechts­ak­ten, die im Rah­men der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus erlas­sen wor­den waren 2, dar­un­ter auch das als "Kadi I" bekannt gewor­de­ne Urteil 3. Dar­in ent­schied das Gericht, dass die euro­päi­schen Ver­ord­nun­gen zur Umset­zung der Maß­nah­men des UNO-Sicher­heits­rats im Wesent­li­chen nicht jus­ti­zia­bel sei­en.

Dage­gen stell­te der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on im Jahr 2008 fest, dass die Uni­ons­ge­rich­te eine grund­sätz­lich umfas­sen­de Kon­trol­le der Recht­mä­ßig­keit von Hand­lun­gen der Uni­on gewähr­leis­ten müs­sen, und zwar auch sol­cher Hand­lun­gen, mit denen Reso­lu­tio­nen des Sicher­heits­rats der Ver­ein­ten Natio­nen umge­setzt wer­den 4. Daher ent­schied der Uni­ons­ge­richts­hof, dass die Ver­pflich­tun­gen aus einer inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft nicht den Grund­satz beein­träch­ti­gen dür­fen, dass bei den Hand­lun­gen der Uni­on die Grund­rech­te beach­tet wer­den müs­sen. Infol­ge­des­sen erklär­te er die Ver­ord­nung, mit der der Name von Herrn Kadi in die Lis­te der mit Osa­ma bin Laden in Ver­bin­dung ste­hen­den Per­so­nen auf­ge­nom­men wor­den war, für nich­tig, weil die­se Ver­ord­nung meh­re­re Grund­rech­te ver­letz­te, die Herrn Kadi nach dem Uni­ons­recht zuste­hen (Ver­tei­di­gungs­rech­te, Recht auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz). Herrn Kadi waren näm­lich kei­ne der ihm zur Last geleg­ten Umstän­de, nicht ein­mal die Grün­de für sei­ne Auf­nah­me in die Lis­te, mit­ge­teilt wor­den.

Auf die­ses Urteil hin über­sand­te die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on Herrn Kadi die ihr vom Sank­ti­ons­aus­schuss über­mit­tel­te Begrün­dung für sei­ne Auf­nah­me in die Lis­te. Nach­dem sie dazu eine Stel­lung­nah­me von Herrn Kadi erhal­ten hat­te, beschloss sie, in einer neu­en Ver­ord­nung 1190/​2008 vom 28. Novem­ber 2008 5 sei­nen Namen auf der Lis­te der Uni­on mit den Per­so­nen, gegen­über denen restrik­ti­ve Maß­nah­men Anwen­dung fin­den, zu belas­sen.

In Aus­le­gung des Urteils Kadi des Uni­ons­ge­richts­hofs erklär­te das Uni­ons­ge­richt die neue Ver­ord­nung der Kom­mis­si­on für nich­tig 6, da es eine umfas­sen­de und stren­ge gericht­li­che Kon­trol­le der Recht­mä­ßig­keit die­ses Rechts­akts zu gewähr­leis­ten habe, die sich auf die Infor­ma­tio­nen und Bewei­se erstre­cke, auf denen die Begrün­dung des Rechts­akts beru­he. Da die­se Infor­ma­tio­nen und Bewei­se nicht über­mit­telt wor­den waren und die Anga­ben in der vom Sank­ti­ons­aus­schuss über­mit­tel­ten Begrün­dung dem Uni­ons­ge­richt ins­ge­samt zu vage erschie­nen, kam es zu dem Ergeb­nis, dass die Ver­tei­di­gungs­rech­te und das Recht auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz von Herrn Kadi ver­letzt sei­en.

Die Kom­mis­si­on, der Rat und das Ver­ei­nig­te König­reich haben die­ses Urteil mit den vor­lie­gen­den Rechts­mit­teln ange­foch­ten. Beim Uni­ons­ge­richts­hof kann ein auf Rechts­fra­gen beschränk­tes Rechts­mit­tel gegen ein Urteil oder einen Beschluss des Uni­ons­ge­richts ein­ge­legt wer­den. Das Rechts­mit­tel hat grund­sätz­lich kei­ne auf­schie­ben­de Wir­kung. Ist das Rechts­mit­tel zuläs­sig und begrün­det, hebt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die Ent­schei­dung des Gerichts ers­ter Instanz auf. Ist die Rechts­sa­che zur Ent­schei­dung reif, kann der Uni­ons­ge­richts­hof den Rechts­streit selbst ent­schei­den. Andern­falls ver­weist er die Rechts­sa­che an das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on zurück, das an die Rechts­mit­tel­ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs gebun­den ist.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil weist der Gerichts­hof zunächst dar­auf hin, dass die zustän­di­ge Uni­ons­be­hör­de im Rah­men eines Ver­fah­rens, mit dem der Name einer Per­son in die Lis­te der Per­so­nen, die ver­däch­tigt wer­den, mit dem Ter­ro­ris­mus in Ver­bin­dung zu ste­hen, auf­ge­nom­men oder auf ihr belas­sen wer­den soll, dem Betrof­fe­nen die Umstän­de mit­tei­len muss, die ihrer Ent­schei­dung zugrun­de lie­gen. So muss der Betrof­fe­ne zumin­dest die vom Sank­ti­ons­aus­schuss über­mit­tel­te Begrün­dung erhal­ten kön­nen, auf der des­sen Ent­schei­dung beruht, ihm gegen­über restrik­ti­ve Maß­nah­men anzu­wen­den. Zudem muss die zustän­di­ge Uni­ons­be­hör­de es dem Betrof­fe­nen ermög­li­chen, sei­nen Stand­punkt zu den gegen ihn her­an­ge­zo­ge­nen Grün­den in sach­dien­li­cher Wei­se vor­zu­tra­gen, und die Stich­hal­tig­keit die­ser Grün­de im Licht sei­ner Stel­lung­nah­me prü­fen. In die­sem Zusam­men­hang muss sie gege­be­nen­falls den Sank­ti­ons­aus­schuss und über ihn den UNO-Mit­glied­staat, der die Ein­tra­gung des Betrof­fe­nen in die kon­so­li­dier­te Lis­te vor­ge­schla­gen hat, um Zusam­men­ar­beit bit­ten, damit ihr Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se, sei­en sie ver­trau­lich oder nicht, über­mit­telt wer­den, die es ihr ermög­li­chen, eine sorg­fäl­ti­ge und unpar­tei­ische Prü­fung der Stich­hal­tig­keit der frag­li­chen Grün­de vor­zu­neh­men.

Eben­so kann der Uni­ons­rich­ter, der beur­tei­len muss, ob die­se Grün­de die Auf­nah­me des Betrof­fe­nen in die von der zustän­di­gen Uni­ons­be­hör­de auf­ge­stell­te Lis­te stüt­zen kön­nen, im Rah­men sei­ner Kon­trol­le der Recht­mä­ßig­keit die­ser Grün­de von die­ser Behör­de die Vor­la­ge der betref­fen­den Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se ver­lan­gen. Im Streit­fall ist es näm­lich Sache die­ser Behör­de, die Stich­hal­tig­keit der gegen den Betrof­fe­nen vor­lie­gen­den Grün­de nach­zu­wei­sen, und nicht Sache des Betrof­fe­nen, den nega­ti­ven Nach­weis zu erbrin­gen, dass die­se Grün­de nicht stich­hal­tig sind. Ist es der zustän­di­gen Uni­ons­be­hör­de nicht mög­lich, dem Ver­lan­gen des Uni­ons­rich­ters nach­zu­kom­men, hat sich die­ser allein auf die Anga­ben zu stüt­zen, die ihm über­mit­telt wur­den, d. h. hier auf die Anga­ben in der vom Sank­ti­ons­aus­schuss über­mit­tel­ten Begrün­dung, auf die Stel­lung­nah­me des Betrof­fe­nen und die von ihm gege­be­nen­falls vor­ge­leg­ten Ent­las­tungs­be­wei­se sowie auf die Ant­wort der Behör­de auf die­se Stel­lung­nah­me. Lässt sich die Stich­hal­tig­keit eines Grun­des anhand die­ser Anga­ben nicht fest­stel­len, schließt der Uni­ons­rich­ter ihn als Grund­la­ge der frag­li­chen Ent­schei­dung über die Auf­nah­me in die Lis­te oder die Belas­sung auf ihr aus.

Über­mit­telt die zustän­di­ge Uni­ons­be­hör­de dage­gen rele­van­te Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se, muss der Uni­ons­rich­ter die Stich­hal­tig­keit der vor­ge­tra­ge­nen Tat­sa­chen anhand die­ser Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se prü­fen und deren Beweis­kraft anhand der Umstän­de und im Licht etwai­ger dazu abge­ge­be­ner Stel­lung­nah­men, ins­be­son­de­re des Betrof­fe­nen, wür­di­gen.

In die­sem Zusam­men­hang erkennt der Uni­ons­ge­richts­hof an, dass zwin­gen­de Grün­de der Sicher­heit oder der Gestal­tung der inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen der Uni­on oder ihrer Mit­glied­staa­ten der Mit­tei­lung bestimm­ter Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se an den Betrof­fe­nen ent­ge­gen­ste­hen kön­nen. In einem sol­chen Fall muss aller­dings der Uni­ons­rich­ter, dem die Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit oder Ver­trau­lich­keit die­ser Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann, alle von der zustän­di­gen Uni­ons­be­hör­de bei­gebrach­ten recht­li­chen und tat­säch­li­chen Umstän­de sowie die Stich­hal­tig­keit der Grün­de prü­fen, die die­se Behör­de ange­führt hat, um eine der­ar­ti­ge Mit­tei­lung abzu­leh­nen.

Kommt der Uni­ons­rich­ter zu dem Schluss, dass die­se Grün­de der zumin­dest teil­wei­sen Mit­tei­lung der betref­fen­den Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se nicht ent­ge­gen­ste­hen, gibt er der zustän­di­gen Uni­ons­be­hör­de die Mög­lich­keit, sie dem Betrof­fe­nen mit­zu­tei­len. Lehnt die Behör­de es ab, die­se Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se ganz oder teil­wei­se zu über­mit­teln, prüft der Uni­ons­rich­ter die Recht­mä­ßig­keit des ange­foch­te­nen Rechts­akts allein anhand der Umstän­de, die dem Betrof­fe­nen mit­ge­teilt wur­den.

Zeigt sich dage­gen, dass die von der zustän­di­gen Uni­ons­be­hör­de ange­führ­ten Grün­de der Mit­tei­lung der dem Uni­ons­rich­ter vor­ge­leg­ten Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se an den Betrof­fe­nen tat­säch­lich ent­ge­gen­ste­hen, sind die Erfor­der­nis­se, die mit dem Recht auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz ver­bun­den sind und die­je­ni­gen, die sich aus der Sicher­heit oder der Gestal­tung der inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen der Uni­on oder ihrer Mit­glied­staa­ten erge­ben, in ange­mes­se­ner Wei­se in Aus­gleich zu brin­gen. Bei die­sem Aus­gleich kann auf Mög­lich­kei­ten wie die Über­mitt­lung einer Zusam­men­fas­sung des Inhalts der frag­li­chen Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se zurück­ge­grif­fen wer­den. Unab­hän­gig davon hat der Uni­ons­rich­ter jedoch zu beur­tei­len, ob und inwie­weit die Tat­sa­che, dass die ver­trau­li­chen Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se dem Betrof­fe­nen gegen­über nicht offen­ge­legt wer­den und es ihm damit unmög­lich ist, zu ihnen Stel­lung zu neh­men, die Beweis­kraft der ver­trau­li­chen Bewei­se beein­flus­sen kann.

Gelangt der Uni­ons­rich­ter im Rah­men sei­ner Kon­trol­le der Recht­mä­ßig­keit der ange­foch­te­nen Ent­schei­dung zu der Auf­fas­sung, dass zumin­dest einer der Grün­de, die in der vom Sank­ti­ons­aus­schuss über­mit­tel­ten Begrün­dung ange­führt sind, hin­rei­chend prä­zi­se und kon­kret ist, dass er nach­ge­wie­sen ist und dass er für sich genom­men eine hin­rei­chen­de Grund­la­ge für die­se Ent­schei­dung dar­stellt, kann der Umstand, dass dies auf ande­re Grün­de nicht zutrifft, die Nich­tig­erklä­rung der frag­li­chen Ent­schei­dung nicht recht­fer­ti­gen. Im umge­kehr­ten Fall erklärt der Uni­ons­rich­ter die ange­foch­te­ne Ent­schei­dung für nich­tig.

Im vor­lie­gen­den Fall ist nach Ansicht des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on, ent­ge­gen der Beur­tei­lung durch das Gericht ers­ter Instanz, der über­wie­gen­de Teil der Grün­de, die gegen Herrn Kadi vor­lie­gen, hin­rei­chend prä­zi­se und kon­kret, um eine sach­dien­li­che Aus­übung der Ver­tei­di­gungs­rech­te und eine gericht­li­che Kon­trol­le der Recht­mä­ßig­keit des ange­foch­te­nen Rechts­akts zu ermög­li­chen. Da jedoch kei­ne Infor­ma­tio­nen oder Bewei­se zur Unter­maue­rung der von Herrn Kadi ent­schie­den zurück­ge­wie­se­nen Behaup­tun­gen, wonach er in Tätig­kei­ten ver­wi­ckelt sei, die mit dem inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus im Zusam­men­hang stün­den, ange­führt wur­den, kön­nen die­se Behaup­tun­gen den Erlass restrik­ti­ver Maß­nah­men gegen ihn auf Uni­ons­ebe­ne nicht recht­fer­ti­gen.

Infol­ge­des­sen ist nach Auf­fas­sung des Gerichts­hofs die neue Ver­ord­nung der Kom­mis­si­on unge­ach­tet der Rechts­feh­ler, die das Gericht bei der Aus­le­gung der Ver­tei­di­gungs­rech­te und des Rechts auf gericht­li­chen Rechts­schutz began­gen hat, für nich­tig zu erklä­ren. Daher weist der Gerichts­hof die von der Kom­mis­si­on, vom Rat und vom Ver­ei­nig­ten König­reich ein­ge­leg­ten Rechts­mit­tel zurück.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 18. Juli 2013 – C‑584/​10 P, C‑593/​10 P und C‑595/​10 P [Kom­mis­si­on, Rat und Ver­ei­nig­tes König­reich /​Yas­sin Abdul­lah Kadi]

  1. Ver­ord­nung (EG) Nr. 881/​2002 des Rates über die Anwen­dung bestimm­ter spe­zi­fi­scher restrik­ti­ver Maß­nah­men gegen bestimm­te Per­so­nen und Orga­ni­sa­tio­nen, die mit Osa­ma bin Laden, dem Al-Qai­da-Netz­werk und den Tali­ban in Ver­bin­dung ste­hen ((ABl.EU L 139, S. 9[]
  2. EuG, Urtei­le vom 21. 09.2005 – T‑306/​01 u.a. [Yus­uf und Al Bara­ka­at Inter­na­tio­nal Foundation/​Rat und Kom­mis­si­on,][]
  3. EuG, Urteil vom 21.09.2005 – T315/​01 [Kadi /​Rat und Kom­mis­si­on][]
  4. EuGH, Urteil vom 03.09.2008 – C‑402/​05 P und C‑415/​05 P [Kadi und Al Bara­ka­at Inter­na­tio­nal Foundation/​Rat und Kom­mis­si­on][]
  5. Ver­ord­nung (EG) Nr. 1190/​2008 der Kom­mis­si­on vom 28.11.2008 zur 101. Ände­rung der Ver­ord­nung Nr. 881/​2002, ABl.EU L 322, S. 25[]
  6. EuG, Urteil vom 30.09.2010 – T‑85/​09 [Yas­sin Abdul­lah Kadi /​Euro­päi­sche Kom­mis­si­on][]