Überlange Verfahrensdauer vor dem Finanzgericht

Wird ein Finanzgericht in einem einfach gelagerten Klageverfahren zwischen dem Eingang des letzten Schriftsatzes eines der Beteiligten und der Anberaumung der mündlichen Verhandlung fünfeinhalb Jahre lang –abgesehen von einer Aktenanforderung und einer kurzen Anfrage an den Kläger– nicht tätig, ist die Verfahrensdauer als unangemessen anzusehen.

Überlange Verfahrensdauer vor dem Finanzgericht

War die finanzgerichtliche Klage unschlüssig, d.h. bereits nach dem eigenen Tatsachenvortrag des Klägers erkennbar unbegründet, hatte das verzögerte Verfahren für den Entschädigungskläger objektiv keine besondere Bedeutung. In einem solchen Fall genügt für die erforderliche Wiedergutmachung die Feststellung der Verfahrensverzögerung durch das Entschädigungsgericht; der Zuerkennung einer Geldentschädigung für immaterielle Nachteile bedarf es nicht.

Das Entschädigungsgericht kann eine Verfahrensverzögerung auch dann feststellen, wenn eine Verzögerungsrüge gar nicht oder –in den Übergangsfällen des Art. 23 Satz 2 ÜberlVfRSchG– nicht unverzüglich erhoben worden ist.

Hat der Kläger die Zuerkennung einer Geldentschädigung beantragt, beschränkt sich das Entschädigungsgericht aber auf die bloße Feststellung einer unangemessenen Verfahrensdauer, ist dem Beklagten gleichwohl der weitaus überwiegende Teil (75 %) der Kosten des Entschädigungsklageverfahrens aufzuerlegen, wenn tatsächlich eine erhebliche Verfahrensverzögerung gegeben ist, deren Größenordnung weitgehend mit derjenigen Zeitspanne deckungsgleich ist, die der Kläger seiner monetären Entschädigungsforderung zugrunde gelegt hat, und der Kläger die Höhe seiner Entschädigungsforderung auf den gesetzlichen Regelbetrag des § 198 Abs. 2 Satz 3 GVG beschränkt hat.

Eine Entschädigungsklage wegen der Dauer eines Verfahrens vor dem Finanzgericht Berlin-Brandenburg ist gegen das Bundesland zu richten, gegen dessen Verwaltungshandeln sich der spätere Entschädigungskläger in dem von ihm eingeleiteten finanzgerichtlichen Verfahren gewandt hat. Die Anordnung, dass das beklagte Bundesland in Entschädigungsklageverfahren durch den Präsidenten des Finanzgerichts vertreten wird, bedarf keiner Regelung durch ein Gesetz.

Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren im Dezember 2011 haben die Beteiligten die Möglichkeit, die unangemessene Dauer eines solchen Verfahrens zu rügen und hierfür Wiedergutmachung, ggf. auch in Form einer Geldentschädigung, zu erlangen (§ 198 GVG). Für Entschädigungsklageverfahren aus dem Bereich der Finanzgerichtsbarkeit ist in erster und letzter Instanz der Bundesfinanzhof zuständig.

Jetzt stellte der Bundesfinanzhof in seiner ersten Sachentscheidung hierzu fest, dass die Dauer eines Verfahrens vor dem Finanzgericht Berlin-Brandenburg unangemessen lang war. Die Feststellung fiel allerdings insoweit leicht, weil der Bundesfinanzhof eine Möglichkeit fand, es bei der Feststellung der überlangen Verfahrensdauer zu belassen und gleichzeitig trotzdem die beantragte Geldentschädigung abzulehnen:

Das – nach Einschätzung des Bundesfinanzhofs eher einfach gelagerte – Ausgangsverfahren war mehr als sechs Jahre beim Finanzgericht Berlin-Brandenburg anhängig. Während eines Zeitraums von fünfeinhalb Jahren war das Finanzgericht weitestgehend untätig geblieben.

Für die Entscheidung dieses Verfahrens konnte sich der Bundesfinanzhof auf die Feststellung beschränken, dass die Verfahrensverzögerung durch das Finanzgericht sich „in der Nähe“ des vom Kläger genannten Zeitraums von vier Jahren bewegt hat. Nähere Festlegungen zu der im Regelfall noch als angemessen anzusehenden Dauer finanzgerichtlicher Verfahren brauchte der Bundesfinanzhof noch nicht zu treffen, da er von der Festsetzung einer Geldentschädigung abgesehen und die Entschädigungsklage insoweit abgewiesen hat. Dies beruhte darauf, dass der Kläger vor dem Finanzgericht in seiner eigenen, zu Beginn des dortigen Verfahrens eingereichten Klagebegründung Tatsachen vorgetragen hatte, aus denen sich für den Bundesfinanzhof zweifelsfrei ergab, dass seine Klage unbegründet war. Steht die Erfolglosigkeit eines Verfahrens für jeden Rechtskundigen von vornherein fest, ist dessen Verzögerung für den Beteiligten objektiv nicht von besonderer Bedeutung. Dies rechtfertigt es nach Ansicht des Bundesfinanzhofs, statt der begehrten Geldentschädigung Wiedergutmachung im Wege einer entsprechenden feststellenden Entscheidung zu leisten.

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Richtiger Beklagter beim Finanzgericht Berlin-Brandenburg[↑]

Der Kläger hat mit dem Land Berlin den richtigen Beklagten bezeichnet.

Die Bestimmung des Anspruchsgegners bei Entschädigungsklagen wegen überlanger Verfahrensdauer richtet sich nach § 200 Satz 1 GVG. Danach haftet das Land für Nachteile, die aufgrund von Verzögerungen bei Gerichten eines Landes eingetreten sind. Da das Finanzgericht Berlin-Brandenburg gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Staatsvertrags über die Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg vom 26.04.20041 –Staatsvertrag– ein gemeinsames Fachobergericht der Bundesländer Berlin und Brandenburg ist, seinen Sitz aber im Land Brandenburg hat, lässt sich dem Wortlaut des § 200 Satz 1 GVG unmittelbar noch keine Bestimmung des richtigen Beklagten entnehmen.

Nach Auffassung des Bundesfinanzhofs üben die gemeinsamen Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg jeweils Rechtsprechungsgewalt desjenigen Bundeslandes aus, aus dem das Ausgangsverfahren stammt. Der Bundesfinanzhof verweist insoweit auf die ausführlichen Darlegungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin im Beschluss vom 19. Dezember 20062, denen er sich anschließt. Der Verfassungsgerichtshof hat sich dabei insbesondere auf die Gesetzesmaterialien zum Staatsvertrag sowie die einfachere staatsrechtliche Handhabbarkeit gestützt. Demgegenüber hat er denjenigen Einzelregelungen im Staatsvertrag, die an das Sitzprinzip anknüpfen, keine entscheidende Bedeutung zugemessen3. Dieser Auffassung ist auch das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg4. Beiden Beschlüssen lagen jeweils Verfahren aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugrunde.

In Übereinstimmung damit hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde eines Richters am früheren Finanzgericht Berlin, der sich unmittelbar gegen den Staatsvertrag gewandt hatte, ausgeführt, das Finanzgericht Berlin-Brandenburg sei ein Gericht, „welches (auch) zur Berliner Landesgerichtsbarkeit gehört“5. Die richterliche Tätigkeit an einem länderübergreifenden Gericht stelle sich als „Ausübung der Rechtsprechung für die an dem Gericht beteiligten Länder dar“6. Damit hat auch das Bundesverfassungsgericht eine Anwendung des reinen Sitzprinzips –maßgeblich wäre danach stets der Sitz des gemeinsamen Finanzgerichts im Land Brandenburg– abgelehnt.

Vorliegend stammt das Ausgangsverfahren aus dem Land Berlin, da eine Berliner Finanzbehörde den Ablehnungsbescheid erlassen hatte, der zu der vom Kläger vor dem damals noch bestehenden Finanzgericht Berlin erhobenen Verpflichtungsklage geführt hat. Auch soweit ab dem 1. Januar 2007 das Finanzgericht Berlin-Brandenburg an die Stelle des Finanzgericht Berlin getreten ist, übte es im Ausgangsverfahren Rechtsprechungsgewalt des Landes Berlin aus, das damit Anspruchsgegner im Entschädigungsklageverfahren ist.

Vertretung des Landes Berlin durch den Finanzgerichts Berlin-Brandenburg[↑]

Die Übertragung der Vertretung des beklagten Bundeslandes Berlin auf den Präsidenten des Finanzgericht Berlin-Brandenburg7 ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Insbesondere durfte diese Übertragung durch eine Verwaltungsanweisung vorgenommen werden; ein Gesetz war nicht erforderlich.

Organisationsregelungen innerhalb eines Ressorts werden traditionell nicht dem zwingenden Gesetzesvorbehalt unterstellt. Die Exekutive hat hier eine eigene Organisationsgewalt8.

Diese Organisationsgewalt unterliegt aber in doppelter Hinsicht Begrenzungen.

Zum einen darf der Parlamentsgesetzgeber hierauf jederzeit Zugriff nehmen und ausdrückliche gesetzliche Organisationsregelungen treffen9. Solange indes derartige Spezialregelungen nicht existieren, bleibt es bei der Organisationsgewalt der Exekutive.

Zum anderen verpflichten das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip den Parlamentsgesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Dieser „Wesentlichkeitsvorbehalt“ gilt zwar vor allem für den Bereich der Grundrechtsausübung, erfasst darüber hinaus aber auch andere für das Gemeinwesen grundlegende Entscheidungen10. Danach fallen Organisationsentscheidungen dann unter den Gesetzesvorbehalt, wenn sie wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte oder anderer tragender Verfassungsprinzipien (z.B. Rechtsstaatsprinzip, Gewaltenteilung, Sicherung einer eigenständigen und unabhängigen rechtsprechenden Gewalt) oder die Wahrnehmung der Staatsleitung sind.

Für die vorliegend entscheidungserhebliche Frage der organisationsrechtlichen Zuständigkeit für die Vertretung des Landes in Entschädigungsklageverfahren sind landes- oder bundesgesetzliche Regelungen nicht ersichtlich. § 200 Satz 1 GVG bestimmt lediglich, wer in Entschädigungsfällen der richtige Beklagte ist (das Bundesland). Zu der Vertretung innerhalb des Bundeslandes enthält das GVG keine Regelungen, was in einem Bundesgesetz auch nicht möglich wäre.

Die in der Vertretungsanordnung getroffene Organisationsregelung enthält auch keine Entscheidung, die so wesentlich wäre, dass sie vom Gesetzgeber hätte getroffen werden müssen. Sie berührt weder die Verwirklichung der Grundrechte noch anderer tragender Verfassungsprinzipien oder die Wahrnehmung der Staatsleitung. Dabei ist vor allem von Bedeutung, dass der Finanzgericht-Präsident in Entschädigungsklageverfahren lediglich Vertreter eines Verfahrensbeteiligten, nicht aber entscheidungsbefugt ist.

Unangemessene Verfahrensverzögerung[↑]

Das finanzgerichtliche Verfahren ist unangemessen verzögert worden. Diese –auf den konkreten Streitfall bezogene– Würdigung ist möglich, ohne dass der Bundesfinanzhof bereits den vorliegenden Einzelfall zum Anlass nehmen müsste, allgemeine Leitlinien für die vom Rechtsschutzsuchenden im Regelfall noch hinzunehmende Dauer eines finanzgerichtlichen Verfahrens zu entwickeln.

Nach § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG richtet sich die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter.

Diese gesetzlichen Maßstäbe beruhen auf der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, wonach die Angemessenheit der Verfahrensdauer im Lichte der Umstände der Rechtssache sowie unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles, des Verhaltens des Entschädigungsklägers und der zuständigen Behörden sowie der Bedeutung des Rechtsstreits für den Beschwerdeführer zu beurteilen ist11.

Auch das Bundesverfassungsgericht geht von vergleichbaren Kriterien aus. Danach lässt sich nicht generell festlegen, ab wann von einer überlangen, die Gewährung effektiven Rechtsschutzes unzumutbar beeinträchtigenden und deshalb verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbaren Verfahrensdauer auszugehen ist; dies ist vielmehr eine Frage der Abwägung und Entscheidung im Einzelfall. Dabei sind vor allem die Bedeutung der Sache für die Parteien (Beteiligten), die Schwierigkeit der Sachmaterie, das den Parteien zuzurechnende Verhalten sowie vom Gericht nicht oder nur eingeschränkt beeinflussbare Tätigkeiten Dritter, etwa von Sachverständigen, in Rechnung zu stellen. Mit zunehmender Verfahrensdauer verdichtet sich allerdings die Pflicht des Gerichts, sich nachhaltig um eine Förderung, Beschleunigung und Beendigung des Verfahrens zu bemühen12. Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht in seiner jüngeren Rechtsprechung entschieden, dass bei einem Instanzgericht jedenfalls ein Abwarten von 30 Monaten den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht mehr genügt13. Vor dem Bundesverfassungsgericht selbst kann mit Rücksicht auf den abweichenden Wortlaut der maßgeblichen Vorschriften (vgl. § 97a BVerfGG einerseits und § 198 GVG andererseits) sowie die besonderen Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts eine längere Verfahrenslaufzeit hinzunehmen sein, insbesondere wenn ein Pilotverfahren ausgewählt wird und entsprechende Parallelverfahren vorerst zurückgestellt werden14.

Diese vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und dem Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien sind nach dem Willen des Gesetzgebers, der im Wortlaut und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes –bei dem es sich um eine Reaktion auf die häufigen Verurteilungen der Bundesrepublik Deutschland durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte handelt– zum Ausdruck kommt, auch der Prüfung nach § 198 GVG zugrunde zu legen15.

Da im Ausgangsverfahren der Wechsel der vorbereitenden Schriftsätze zwischen den Beteiligten am 2. Juni 2006 endete, war das erstmalig am 17. Februar 2010 erkennbare Tätigwerden des Finanzgericht (Aktenanforderung) erheblich zu spät. Geht man mit der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon aus, dass „jedenfalls ein Abwarten von 30 Monaten“ den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt16, das Gericht also im Regelfall nach etwa 24 bis 30 Monaten tätig werden muss, hätte das Finanzgericht das Ausgangsverfahren im ersten Halbjahr 2008 zumindest in die Richtung einer Entscheidung vorantreiben müssen.

Der Staat kann sich zur Rechtfertigung einer überlangen Verfahrensdauer nicht auf Umstände innerhalb seines Verantwortungsbereichs berufen17. Deshalb ist die Zusammenlegung der Finanzgerichte Berlin und Brandenburg zum 1. Januar 2007 bereits dem Grunde nach kein Umstand, der vom Kläger zu vertreten wäre und eine Verlängerung der noch als angemessen anzusehenden Verfahrensdauer rechtfertigen könnte. Danach kann der BFH offenlassen, ob der Beklagte sein Vorbringen, der Umzug des Finanzgericht Berlin nach Cottbus habe zu einer zehnmonatigen Unterbrechung der Arbeitsfähigkeit des vormaligen Finanzgericht Berlin und des späteren Finanzgericht Berlin-Brandenburg geführt, hinreichend substantiiert hat.

Dem Kläger ist allerdings im Rahmen der Prüfung der Gründe für die eingetretene Verzögerung der Umstand zuzurechnen, dass er es unterlassen hat, auf die Anfrage des Finanzgericht vom 01. März 2010 zu reagieren. Nicht beizupflichten ist jedoch dem Beklagten darin, dass die unterbliebene Reaktion des Klägers das Finanzgericht für das gesamte Jahr 2010 von der Pflicht zur weiteren Förderung des Verfahrens befreit hat. Das Schweigen des Klägers auf die Anfrage hätte für das Gericht angesichts der bereits in diesem Zeitpunkt eingetretenen Verzögerung des Verfahrens vielmehr entweder Anlass sein müssen, den Kläger an die ausstehende Antwort zu erinnern, oder dem Finanzgericht die Möglichkeit eröffnet, ohne Berücksichtigung der betroffenen Akten –und ggf. unter Anwendung eines reduzierten Beweismaßes zu Lasten des insoweit nicht an der Sachaufklärung mitwirkenden Klägers18– zu entscheiden. Denn mit zunehmender Verfahrensdauer verdichtet sich –wie oben dargelegt– die Pflicht des Gerichts, sich nachhaltig um eine Beschleunigung des Verfahrens zu bemühen. Gleichwohl ist das Finanzgericht erst wieder am 18. Januar 2012 tätig geworden.

Danach bewegt sich die dem Beklagten zuzurechnende Verzögerung des Verfahrens jedenfalls in der Nähe des vom Kläger seiner Entschädigungsforderung zugrunde gelegten Zeitraums von vier Jahren, ohne dass der Bundesfinanzhof –der sich auf den Ausspruch einer Feststellung der Unangemessenheit der Verfahrensdauer beschränkt — im Streitfall nähere Festlegungen treffen müsste.

Kurzfristiges Verfahrensende nach Erhebung der Verzögerungsrüge[↑]

Ein auf § 198 GVG gestützter Feststellungs- oder Entschädigungsanspruch des Klägers ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil das Finanzgericht das Ausgangsverfahren kurzfristig nach Erhebung der Verzögerungsrüge vom 14. Februar 2012 zu Ende geführt hat.

Die gegenteilige vom Beklagten vertretene Rechtsauffassung kann jedenfalls in Fällen, die –wie vorliegend– eine Verzögerung betreffen, die bereits vor Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG eingetreten ist, nicht zutreffend sein. Denn schon vor Inkrafttreten des genannten Gesetzes war die Bundesrepublik Deutschland aufgrund Art. 6 Abs. 1 EMRK verpflichtet, Rechtsschutz in angemessener Zeit zu gewähren. Ferner musste die Bundesrepublik Deutschland gewährleisten, dass für Fälle der Verletzung des genannten Anspruchs eine wirksame Beschwerdemöglichkeit zur Verfügung stand (Art. 13 EMRK). Würde nun eine vor Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG eingetretene Verzögerung dadurch rückwirkend „geheilt“, dass das Gericht das Verfahren kurzfristig nach einer –erstmals ab dem Inkrafttreten des Gesetzes überhaupt möglichen– Verzögerungsrüge beendet, stünde dem Betroffenen hinsichtlich der eingetretenen Verzögerung weder ein wirksamer Rechtsbehelf noch ein Entschädigungsanspruch zu. Dies wäre mit den aus der Europäischen Menschenrechtskonvention folgenden und vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte mehrfach festgestellten Pflichten Deutschlands unvereinbar.

Im Übrigen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrecht19 ausgeführt: „Es versteht sich, dass in Ländern, in denen eine Konventionsverletzung wegen der Dauer des Verfahrens schon eingetreten ist, ein nur auf Beschleunigung gerichteter Rechtsbehelf, so wünschenswert er für die Zukunft ist, zur Wiedergutmachung nicht ausreicht, wenn das Verfahren offensichtlich schon übermäßig lang gedauert hat.“ In diesem Sinne ist die vom deutschen Gesetzgeber nunmehr geschaffene Verzögerungsrüge ein „nur auf Beschleunigung gerichteter Rechtsbehelf“, der allein aber zur Wiedergutmachung einer in der Vergangenheit liegenden Verzögerung nicht ausreichen kann, wenn der neue Rechtsbehelf in der Vergangenheit noch gar nicht zur Verfügung stand.

In seinen Entscheidungen, die nach Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG ergangen sind, verweist der EGMR die Beschwerdeführer auch in solchen Verfahren, die bei ihm bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes anhängig waren, auf den nationalen Rechtsbehelf der Entschädigungsklage. Er führt aber zugleich aus, dass er diese Position in Zukunft überprüfen werde, was insbesondere von der Fähigkeit der innerstaatlichen Gerichte abhängig sei, im Hinblick auf das ÜberlVfRSchG eine konsistente und den Erfordernissen der EMRK entsprechende Rechtsprechung zu etablieren20. Vor diesem Hintergrund hat der Bundesfinanzhof bei der Auslegung der durch das ÜberlVfRSchG in das deutsche Recht aufgenommenen Normen auch die Erfordernisse eines effektiven Menschenrechtsschutzes zu berücksichtigen. Mit diesem wäre es unvereinbar, wenn eine bereits eingetretene Verzögerung durch nachträgliches staatliches Handeln ohne Zuerkennung einer Wiedergutmachung ungeschehen gemacht werden könnte.

Rechtsmißbräuchliche Entschädigungsklage[↑]

Ein Anspruch des Klägers scheitert auch nicht daran, dass die Erhebung der Entschädigungsklage als rechtsmissbräuchlich anzusehen wäre.

Der Beklagte meint insoweit, der Kläger habe die Verzögerungsrüge angesichts des drohenden Prozessverlusts im Ausgangsverfahren als Druckmittel einsetzen wollen, um eine ihm günstige Kostenentscheidung zu erreichen. Da dies nicht gelungen sei, sei die spätere Erhebung der Entschädigungsklage als „Trotzreaktion“ anzusehen, die rechtlich unbeachtlich sei.

Dem ist nicht beizupflichten. Nach allgemeinen Grundsätzen sind Prozesshandlungen im Interesse der erforderlichen Rechtsklarheit bedingungsfeindlich21. Grund hierfür ist das im gerichtlichen Verfahren in besonderer Weise bestehende Bedürfnis nach Rechtssicherheit und -klarheit. Daraus folgt aber zugleich, dass auch eine Motivforschung in Bezug auf Prozesshandlungen –insbesondere hinsichtlich der Gründe für die Erhebung einer Klage– ausscheidet.

Kein Entschädigungsanspruch trotz Feststellung der überlangen Verfahrensdauer[↑]

Nach den besonderen Umständen des vorliegenden Falles ist die Feststellung einer unangemessenen Verfahrensdauer ausreichend für die erforderliche Wiedergutmachung; ein Entschädigungsanspruch in Geld steht dem Kläger nicht zu.

Gemäß § 198 Abs. 2 Satz 1 GVG wird ein Nachteil, der nicht Vermögensnachteil ist, vermutet, wenn ein Gerichtsverfahren unangemessen lange gedauert hat. Dies beruht auf der Rechtsprechung des Europäischen Gerichshofs für Menschenrechte, der „eine starke, aber widerlegbare Vermutung“ dafür annimmt, dass die überlange Verfahrensdauer einen Nichtvermögensschaden verursacht hat22.

Vorliegend ist diese gesetzliche Vermutung weder durch das Vorbringen des beklagten Land noch durch den sonstigen Akteninhalt widerlegt.

Ist die Vermutungsregel –wie hier– nicht widerlegt, ordnet § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG hinsichtlich der Rechtsfolgen bei Erleiden eines solchen Nichtvermögensnachteils an, dass eine Geldentschädigung „nur beansprucht werden [kann], soweit nicht nach den Umständen des Einzelfalles Wiedergutmachung auf andere Weise gemäß Absatz 4 ausreichend ist“. Die Feststellung der Unangemessenheit der Verfahrensdauer durch das Entschädigungsgericht ist im Gesetz ausdrücklich als eine der Möglichkeiten bezeichnet, Wiedergutmachung auf andere Weise als durch Zuerkennung eines Geldanspruchs zu leisten (§ 198 Abs. 4 Satz 1 GVG).

Für das Verhältnis zwischen den Rechtsfolgen „Geldentschädigung“ einerseits und „Feststellungsausspruch“ andererseits gilt danach weder ein Vorrang der Geldentschädigung noch eine anderweitige Vermutungsregel. Damit ist jedenfalls nach dem Gesetzeswortlaut vor der Zuerkennung einer Geldentschädigung jeweils konkret zu prüfen, ob Wiedergutmachung durch einen bloßen Feststellungsausspruch möglich ist.

Soweit demgegenüber in der Literatur vereinzelt die Auffassung vertreten wird, ein Feststellungsausspruch müsse sich auf diejenigen Ausnahmefälle beschränken, in denen sich der Entschädigungskläger im Ausgangsverfahren rechtsmissbräuchlich verhalten habe23, vermag der Bundesfinanzhof dem nicht zu folgen. Das von dieser Auffassung als Beleg angeführte EGMR-Urteil „Corigliano“24 enthält zwar einen bloßen Feststellungsausspruch. Allerdings lässt sich der genannten Entscheidung nicht entnehmen, dass dieser Ausspruch auf einem rechtsmissbräuchlichen Verhalten des dortigen Beschwerdeführers beruht. Vielmehr führt der EGMR aus, bereits durch die Feststellung der Verletzung des Art. 6 Abs. 1 EMRK sei eine hinreichende Entschädigung für den immateriellen Schaden bewirkt worden. Das darüber hinaus angeführte EGMR-Urteil „M.O./Deutschland“25 ist als Beleg für die Gegenauffassung schon deshalb ungeeignet, weil dem dortigen Beschwerdeführer –eine Person, die einer breiten Öffentlichkeit bekannt war– durch die überlange Dauer eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens und dessen Öffentlichkeitswirkung unstreitig ein erheblicher immaterieller Schaden entstanden war.

Nach den Gesetzesmaterialien26 soll ein derartiger Feststellungsausspruch beispielsweise in Verfahren ausreichen, die für „einen Verfahrensbeteiligten“ (gemeint kann indes nur der Entschädigungskläger sein, nicht aber dessen Gegner im Ausgangsverfahren) keine besondere Bedeutung hatten, in denen ein Verfahrensbeteiligter durch sein Verhalten erheblich zur Verzögerung beigetragen hat oder der Beklagte darlegt, dass der Entschädigungskläger –abgesehen von der Überlänge des Verfahrens als solcher– keinen weitergehenden immateriellen Schaden erlitten hat.

Auch in Bezug auf diese Rechtsfrage bietet der Streitfall keine Veranlassung, allgemeine Grundsätze zur Auslegung des § 198 Abs. 4 GVG aufzustellen oder sich abschließend zu den in den Gesetzesmaterialien angestellten Erwägungen zu äußern.

Die angeführten Erwägungen des Gesetzgebers könnten allerdings insoweit auf Bedenken stoßen, als eine dem Entschädigungskläger zuzurechnende Verzögerung bereits bei der Prüfung zu berücksichtigen ist, ob überhaupt der Tatbestand einer unangemessenen Verfahrensdauer erfüllt ist, und dann nicht nochmals bei der Entscheidung über die Rechtsfolgen einer als unangemessen zu beurteilenden Verfahrensdauer berücksichtigt werden darf. Auch könnte das Verlangen nach einem Nichtvermögensschaden, der über das Erdulden der Überlänge als solcher hinausgeht, in einem Spannungsverhältnis zu der Forderung des EGMR nach einem effektiven Rechtsschutz gegen Verfahrensverzögerungen stehen. Im Streitfall kommt hinzu, dass dem finanzgerichtlichen Verfahren –jedenfalls abstrakt– auch eine „besondere Bedeutung“ für den Kläger nicht abzusprechen war, da Gegenstand seiner Klage immerhin ein streitiger Steuerbetrag im Umfang von ca. einem Drittel der insgesamt für den Veranlagungszeitraum 2002 gegen den Kläger festgesetzten Einkommensteuer war.

Im Streitfall ist die Beschränkung auf einen bloßen Feststellungsausspruch aber deshalb gerechtfertigt, weil die Klage unschlüssig, d.h. bereits auf der Grundlage des eigenen Tatsachenvortrags des Klägers erkennbar unbegründet war. Denn der Kläger hat schon in der –kurz nach Klageerhebung eingereichten– Klagebegründung vom 24.03.2006 eingeräumt, dass im Nachlass genügend Masse vorhanden war, um die Steuernachzahlung begleichen zu können. Damit hätte die vom Kläger begehrte Beschränkung seiner Erbenhaftung auf den Nachlass aber von vornherein nicht zu einer Reduzierung seiner Pflicht zur Zahlung der festgesetzten Einkommensteuer führen können.

Soweit der Kläger erstmals im Entschädigungsklageverfahren –ohne Substantiierung durch Vorlage von Unterlagen– behauptet, ab dem Jahr 2001 seien weitere Forderungen gegen den Nachlass geltend gemacht worden, was im Jahr 2004 zum Antrag auf Eröffnung eines Nachlassinsolvenzverfahrens geführt habe, ist dies für die Beurteilung durch den BFH ohne Bedeutung. Denn ob eine Klage sich als unschlüssig darstellt, ist aus der –verobjektivierten– Sicht des zur Entscheidung über diese Klage berufenen Spruchkörpers zu beurteilen. Im Übrigen vermag der Bundesfinanzhof dieses neue Vorbringen nicht nachzuvollziehen, da es zu den früheren Tatsachenbehauptungen des Klägers in Widerspruch steht. So hat er nicht nur in der Klagebegründung vom 24.03.2006 –lange nach der angeblichen Erhebung weiterer Forderungen und dem behaupteten Antrag auf Eröffnung eines Nachlassinsolvenzverfahrens–, sondern nochmals im Schreiben vom 02.02.2012 erklärt, letztlich habe sich herausgestellt, dass der Nachlass ergiebig gewesen sei.

In einem solchen Fall, in dem sich allein aus der kurz nach Klageerhebung eingereichten Klagebegründung ohne weitere Ermittlungshandlungen des Gerichts die Unschlüssigkeit des Klagevorbringens ergibt, hat das verzögerte Verfahren –jedenfalls bei konkreter Betrachtung– für den Entschädigungskläger objektiv keine besondere Bedeutung. Denn dann ist für jeden Rechtskundigen von Anfang an klar, dass die Klage keine Aussicht auf Erfolg haben kann.

Selbst wenn sich –was der Bundesfinanzhof vorliegend nicht zu entscheiden braucht– aus einer EMRK-konformen Auslegung des § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG ein gewisser Vorrang der Geldentschädigung ergeben könnte, zeigt die Rechtsprechung des EGMR, dass auch dieser in vielen Fällen lediglich einen Feststellungsausspruch als Wiedergutmachung ausreichen lässt27. Es sind aber kaum Fallgruppen denkbar, in denen die Betroffenheit des Klägers durch eine überlange Verfahrensdauer geringer ist als bei einer nach dem eigenen Klagevorbringen bereits unschlüssigen Klage. Die Betroffenheit durch die Verzögerung beschränkt sich in diesen Fällen auf den Umstand, dass der Abschluss des finanzgerichtlichen Verfahrens lange auf sich hat warten lassen. Angesichts der von Beginn an feststehenden Unschlüssigkeit der Klage sind mit der Verzögerung aber keine weiteren Risiken oder Nachteile für die prozessuale oder sonstige Situation des Klägers verbunden.

Betrachtet man die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte bis zum Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG, ist zwar festzustellen, dass der EGMR Deutschland in Fällen überlanger Verfahrensdauer zunehmend zur Zahlung von Geldentschädigungen verurteilt und sich nicht auf die –gemäß Art. 41 EMRK ebenfalls mögliche– bloße Feststellung einer Verletzung der EMRK beschränkt hat. Bei genauer Betrachtung liegt dies aber daran, dass der EGMR im Zeitablauf zu der Erkenntnis gelangt ist, dass in Deutschland seinerzeit ein strukturelles Problem vorhanden gewesen sei. Deutschland wurde daher in den jüngeren Entscheidungen nicht allein wegen einer Verletzung des Art. 6 EMRK (Recht auf ein faires Verfahren innerhalb angemessener Frist) verurteilt, sondern vor allem auch wegen einer Verletzung des in Art. 13 EMRK garantierten Rechts auf eine wirksame Beschwerde gegen Verletzungen der EMRK bei einer innerstaatlichen Instanz28. Eine solche Beschwerdemöglichkeit in Fällen überlanger Gerichtsverfahren (Untätigkeitsbeschwerde, Verzögerungsrüge) fehlte in Deutschland bis zum Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG; dieses strukturelle Problem der deutschen Gesetzgebung –und nicht nur die tatsächliche Verzögerung eines gerichtlichen Verfahrens im Einzelfall– hat der EGMR mit der Zuerkennung von Geldentschädigungen sanktionieren wollen29.

Mit dem Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG ist das strukturelle Problem beseitigt worden. Im Vordergrund steht nunmehr wieder die Einzelfallbetrachtung der Umstände des konkreten Verfahrens. Damit würde –hätte der EGMR über einen derartigen Fall zu entscheiden– wieder die Grundregel des Art. 41 EMRK zur Anwendung kommen, wonach der EGMR nur dann über die bloße Feststellung einer Konventionsverletzung hinaus eine „gerechte Entschädigung“ (Geldentschädigung für Nichtvermögensschäden) zuspricht, wenn das innerstaatliche Recht „nur eine unvollkommene Wiedergutmachung für die Folgen dieser Verletzung“ gestattet. Die Hauptsacheentscheidung des EGMR liegt in der Feststellung einer Konventionsverletzung; die darüber hinausgehende Zuerkennung einer Geldentschädigung ist nur eine unselbständige Nebenentscheidung30. Der EGMR spricht nur dann eine Geldentschädigung zu, wenn der Betroffene aufgrund der Rechtsverletzung nachweislich einen „spürbaren Nachteil“ erlitten hat31.

Unverzüglich erhobene Verzögerungsrüge?[↑]

Der Bundesfinanzhof kann offenlassen, ob der Kläger seine am 14. Februar 2012 beim Finanzgericht eingegangene Verzögerungsrüge „unverzüglich nach Inkrafttreten“ des ÜberlVfRSchG erhoben hat.

Gemäß der Übergangsregelung des Art. 23 Satz 1 ÜberlVfRSchG ist das genannte Gesetz auch auf Verfahren anwendbar, die bei seinem Inkrafttreten (3. Dezember 2011) bereits anhängig waren. War ein solches anhängiges Verfahren beim Inkrafttreten des Gesetzes schon verzögert, gilt die in § 198 Abs. 3 GVG vorgesehene Obliegenheit zur Erhebung einer Verzögerungsrüge mit der Maßgabe, dass diese „unverzüglich nach Inkrafttreten erhoben werden muss“ (Art. 23 Satz 2 ÜberlVfRSchG). In diesem Fall wahrt die Verzögerungsrüge einen Anspruch nach § 198 GVG auch für den vorausgehenden Zeitraum (Art. 23 Satz 3 ÜberlVfRSchG).

Der Beklagte meint –unter Verweis auf die Rechtsprechung der Zivilgerichte zu § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB, die wiederum die für außerordentliche fristlose Kündigungen geltende zweiwöchige gesetzliche Ausschlussfrist des § 626 Abs. 2 Satz 1 BGB heranzieht32–, Verzögerungsrügen in Übergangsfällen hätten innerhalb von zwei Wochen nach dem Inkrafttreten des ÜberlVfRSchG, also bis zum 17. Dezember 2011, erhoben werden müssen, um einen Anspruch auch für die Vergangenheit zu wahren.

Der Bundesfinanzhof kann offenlassen, ob eine solche Auslegung unter Berücksichtigung anderweitiger gesetzlicher Wertungen sachgerecht und mit der Rechtsprechung des EGMR vereinbar wäre. So steht z.B. für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz eine einjährige Frist zur Verfügung (§ 93 Abs. 3 BVerfGG). Zudem gilt für die Beschwerden zum EGMR eine sechsmonatige Frist (Art. 35 Abs. 1 EMRK). Auch geht es darum, mittels der Auslegung des ÜberlVRSchG eine den Erfordernissen der Europäischen Menschenrechtskonvention entsprechende Rechtsprechung zu etablieren33.

Indes bedarf es im Streitfall, in dem lediglich die Feststellung einer Verfahrensverzögerung auszusprechen ist, der vorherigen (unverzüglichen) Erhebung einer Rüge durch den Kläger nicht. Denn die Feststellung einer unangemessenen Verfahrensdauer kann –im Gegensatz zur Zuerkennung einer Geldentschädigung– nach der ausdrücklichen Regelung des § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG auch dann ausgesprochen werden, „wenn eine oder mehrere Voraussetzungen des Abs. 3 nicht erfüllt sind“. Die Obliegenheit zur Erhebung einer Verzögerungsrüge ist aber –neben anderen– in § 198 Abs. 3 GVG genannt. Diese Obliegenheit entfällt, wenn das Entschädigungsgericht sich auf einen bloßen Feststellungsausspruch beschränkt, nicht nur im gesetzlichen Regelfall des § 198 Abs. 3 GVG, sondern auch in Fällen der –vorliegend einschlägigen– Übergangsregelung des Art. 23 Satz 2 ÜberlVfRSchG. Denn nach dieser Vorschrift „gilt § 198 Abs. 3 GVG mit der Maßgabe, dass die Verzögerungsrüge unverzüglich nach Inkrafttreten erhoben werden muss“. Von dem Verweis der genannten Übergangsregelung auf § 198 Abs. 3 GVG ist daher auch die in § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG angeordnete Ausnahme vom Erfordernis des § 198 Abs. 3 GVG umfasst.

Da der Bundesfinanzhof vorliegend einen Feststellungsausspruch als Wiedergutmachung für ausreichend hält, war die Erhebung einer Verzögerungsrüge nicht erforderlich.

Verfahrenskosten[↑]

Die Kostenquotelung 1/4 : 3/4 beruht auf § 201 Abs. 4 GVG. Danach entscheidet das Gericht über die Kosten nach billigem Ermessen, wenn –wie hier– zwar kein Entschädigungsanspruch besteht, aber eine unangemessene Verfahrensdauer festgestellt wird.

Diese Regelung soll auch dann eine „angemessene Kostenentscheidung“ ermöglichen, wenn ein Kläger seine Rügeobliegenheit nicht erfüllt hat, gleichwohl aber eine überlange Verfahrensdauer festgestellt wird34. In einem solchen Fall soll sogar eine vollständige Freistellung des Klägers von den Kosten des Entschädigungsrechtsstreits möglich sein35.

In einem Fall wie dem vorliegenden, in dem

  1. tatsächlich eine erhebliche Verfahrensverzögerung gegeben ist,
  2. deren Größenordnung weitgehend mit derjenigen Zeitspanne deckungsgleich ist, die der Kläger seiner monetären Entschädigungsforderung zugrunde gelegt hat, und
  3. der Kläger die Höhe seiner Entschädigungsforderung auf den gesetzlichen Regelbetrag des § 198 Abs. 2 Satz 3 GVG beschränkt hat,

entspricht es billigem Ermessen, dem Beklagten auch dann den weitaus überwiegenden Teil der Verfahrenskosten aufzuerlegen, wenn das Gericht letztlich keinen Entschädigungsanspruch gewährt, sondern lediglich die Unangemessenheit der Verfahrensdauer feststellt.

Auch der EGMR hat ausgeführt36 ausgeführt, die Vorschriften über die Kosten in Entschädigungsklageverfahren könnten vom allgemeinen Kostenrecht abweichen, um zu vermeiden, dass Parteien in Fällen, in denen die Klage begründet ist, eine übermäßige Last tragen.

Zu keinem anderen Ergebnis führt die Erwägung des Beklagten, das konkrete Prozessverhalten des Klägers im Entschädigungsklageverfahren zeige, dass es diesem wirtschaftlich auf die Erlangung einer Geldentschädigung ankomme und der Feststellungsausspruch für ihn nur von untergeordneter Bedeutung sei, was sich auch in der Kostenentscheidung widerspiegeln müsse. Denn nach der menschenrechtlichen Konzeption der §§ 198 ff. GVG dient sowohl der Feststellungsausspruch als auch die Zuerkennung einer Geldentschädigung für immaterielle Schäden –auf die der Kläger seinen Antrag beschränkt hat– der Genugtuung für die erlittenen immateriellen Nachteile eines unangemessen verzögerten Gerichtsverfahrens. Vor diesem Hintergrund ist –auch– für die Kostenentscheidung der Umstand, dass das Entschädigungsgericht eine Verfahrensverzögerung in der vom Kläger geltend gemachten Größenordnung bejaht, von größerem Gewicht als die Wahl zwischen den verschiedenen Rechtsfolgenaussprüchen.

In Anwendung dieser Grundsätze legt der Bundesfinanzhof diesen „weitaus überwiegenden“, in derartigen Fällen vom Beklagten zu tragenden Teil der Verfahrenskosten typisierend auf 75 % fest.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 17. April 2013 – X K 3/12

  1. Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin 2004, 380[]
  2. VerfGH Berlin, Beschluss vom 19.12.2006 – 45/06, unter II.1.a[]
  3. VErfGH Berlin, a.a.O.[]
  4. VerfG Brandenburg, Beschluss vom 10.05.2007 – 8/07, unter B.I.1.[]
  5. BVerfG, Beschluss vom 14.07.2006 – 2 BvR 1058/05, HFR 2006, 1030, unter III.2.b aa[]
  6. BVerfG, Beschluss in HFR 2006, 1030, unter III.2.b bb[]
  7. Anordnung über die Vertretung des Landes Berlin im Geschäftsbereich der Senatsverwaltung für Justiz vom 20.09.2007, Amtsblatt Berlin 2007, 2641[]
  8. vgl. hierzu Krebs, in: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, § 108 Rz 99, m.w.N.[]
  9. Ossenbühl, in: Handbuch des Staatsrechts, a.a.O., § 101 Rz 72[]
  10. ausführlich, auch zum Folgenden: VerfGH NRW, Urteil vom 09.02.1999 – 11/98, NJW 1999, 1243, m.w.N., betr. Zusammenlegung des Innen- und Justizministeriums[]
  11. EGMR, Urteil vom 02.09.2010 – 46344/06 [Rumpf/Deutschland], NJW 2010, 3355, Rz 41, m.w.N.[]
  12. BVerfG, Beschluss vom 27.07.2004 – 1 BvR 1196/04, NJW 2004, 3320, unter II.2.a, m.w.N.[]
  13. BVerfG, Beschluss vom 13.08.2012 – 1 BvR 1098/11, EuGRZ 2012, 666, unter B.I.2.[]
  14. BVerfG, Beschluss vom 01.10.2012 – 1 BvR 170/06 – Vz 1/12[]
  15. BT-Drs. 17/3802, 18[]
  16. BVerfG, Beschluss in EuGRZ 2012, 666, unter B.I.2.[]
  17. so zutreffend BT-Drs. 17/3802, 19, unter Verweis auf die ständige Rechtsprechung des BVerfG und EGMR[]
  18. vgl. hierzu BFH, Urteil vom 23.03.2011 – X R 44/09, BFHE 233, 297, BStBl II 2011, 884, unter II.2.[]
  19. EGMR, Urteil vom 29.03.2006 – 36813/97 [Scordino/Italien], NJW 2007, 1259, Rz 185[]
  20. so ausdrücklich EGMR, Urteil vom 29.05.2012 – 53126/07 [Taron/Deutschland], EuGRZ 2012, 514, Rz 45[]
  21. vgl. BFH, Urteil vom 06.07.2005 – XI R 15/04, BFHE 210, 4, BStBl II 2005, 644, unter II.2.[]
  22. EGMR, Urteil in NJW 2007, 1259, Rz 204[]
  23. so Böcker, DStR 2011, 2173, 2177[]
  24. EGMR, Urteil vom 10.12.1982 – 8304/78 [Corigliano/Italien], EGMR-E 2, 199, Rz 53[]
  25. EGMR, Urteil vom 13.11.2008 – 26073/03 [M.O./Deutschland][]
  26. BT-Drs. 17/3802, 20[]
  27. vgl. die umfassende Zusammenstellung dieser Rechtsprechung bei Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, Kommentar, Anhang 2[]
  28. vgl. EGMR, Urteil vom 08.06.2006 75529/01 [Sürmeli/Deutschland], NJW 2006, 2389[]
  29. vgl. EGMR, Urteil in NJW 2006, 2389, Rz 136 ff.[]
  30. so Dörr, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, 2006, Kap. 33 Rz 10[]
  31. Dörr, in: Grote/Marauhn, a.a.O., Kap. 33 Rz 18[]
  32. BAG, Urteil vom 14.12.1979 – 7 AZR 38/78, BAGE 32, 237, unter IV.2.[]
  33. vgl. EGMR, Entscheidung in EuGRZ 2012, 514, Rz 45[]
  34. BT-Drs. 17/3802, 26[]
  35. BT-Drs. 17/3802, 19, zu § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG[]
  36. EGMR, Urteil in NJW 2007, 1259, Rz 201[]
  37. vgl. BVerfGE 88, 118, 123[]