Verfassungsmäßigkeit von Säumniszuschlägen – ab 2019

Gegen die gesetzliche Höhe des Säumniszuschlags nach § 240 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung (AO) bestehen für den Bundesfinanzhof auch für Zeiträume nach dem 31.12.2018 keine verfassungsrechtlichen Bedenken1. Gegen § 240 Abs. 1 Satz 1 AO bestehen auch keine unionsrechtlichen Bedenken. § 240 Abs. 1 Satz 1 AO steht auch im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

Verfassungsmäßigkeit von Säumniszuschlägen – ab 2019

Soweit vertreten wird, die Erhebung von Säumniszuschlägen sei verfassungsrechtlich deshalb (teilweise) unzulässig, weil die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 08.07.20212 herausgearbeiteten Grundsätze, nach denen die Verzinsung nach den §§ 233a, 238 AO in Höhe von 0, 5 % pro Monat für Verzinsungszeiträume ab dem 01.01.2014 mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist, auf Säumniszuschläge zu übertragen seien, ist die Verfassungsmäßigkeit des § 240 AO in der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs auch für hier streitige Zeiträume nach dem 31.12.2018 bestätigt worden3.

Der hier XI. Senat des Bundesfinanzhofs schließt sich dieser Rechtsprechung aus den dort genannten Gründen an. Er teilt insbesondere die Auffassung, dass der Liquiditätsvorteil nur Nebenzweck ist4.

Die vom III., V. und VIII. Senat des Bundesfinanzhofs im Verfahren der Aussetzung der Vollziehung zwischenzeitlich geäußerten ernstlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Säumniszuschläge5 sind nach Auffassung des hier XI. Senats durch die -im Hauptsacheverfahren ergangenen- Entscheidungen des VII. und X. Senats des Bundesfinanzhofs überholt. Dies gilt auch für die vom VIII. Senat im Beschluss vom 22.09.20236 geäußerten Zweifel7.

Ebenso ist kein Verstoß gegen unionsrechtliche Grundsätze festzustellen. Der Bundesfinanzhof verweist dazu auf die Begründungen der hierzu bereits ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) und des Bundesfinanzhofs8.

Eine Verletzung von Art. 6 Abs. 2 EMRK ist auch nicht gegeben. Die Verwirkung von Säumniszuschlägen ist nicht als „Straftat“ im Sinne des Art. 6 Abs. 2 EMRK anzusehen.

Nach Art. 6 Abs. 2 EMRK gilt jede Person, die einer Straftat angeklagt ist, bis zum gesetzlichen Beweis ihrer Schuld als unschuldig.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) sieht den in Art. 6 Abs. 2 EMRK verwendeten Begriff der „Straftat“ als autonom und daher nicht durch das innerstaatliche Recht der Vertragsstaaten determiniert an. Grund hierfür ist, dass die Reichweite der Art. 6 und 7 EMRK dem freien Willen der Vertragsstaaten unterläge, wenn diese nach Belieben eine Verfehlung als nichtstrafrechtlichen Verstoß definieren könnten9.

Der EGMR legt den Begriff der „Straftat“ sehr weit aus. Er hat dazu drei -auch als „Engel-Kriterien“ bezeichnete- Merkmale entwickelt, anhand derer zu prüfen ist, ob eine Sanktion strafrechtlicher Natur ist10. Dabei geht es um die Einordnung der maßgebenden Norm nach der Rechtstechnik des betroffenen Staates, nach der Art der Zuwiderhandlung sowie nach der Art und Schwere der angedrohten Sanktion11.

Für die Zuordnung einer Norm zum Strafrecht im Sinne des Art. 6 Abs. 2 EMRK genügt es, wenn entweder das zweite oder das dritte „Engel-Kriterium“ erfüllt ist. Die „Engel-Kriterien“ stehen grundsätzlich selbständig nebeneinander. Wenn allerdings die Einzelbetrachtung der Kriterien noch keine eindeutigen Schlussfolgerungen zulässt, kann auch eine kumulative Würdigung geboten sein12.

Unter Zugrundlegung dieser Grundsätze ist der in § 240 AO vorgesehene Säumniszuschlag nicht dem Bereich des Strafrechts zuzurechnen. Zwar ist dafür die im deutschen Recht vorgenommene Einordnung als verwaltungsrechtliche Geldleistung nicht ausschlaggebend. Weder die Art der Zuwiderhandlung noch die Art und Schwere der Sanktion lassen aber -sowohl bei alternativer als auch bei kumulativer Prüfung- eine Zuordnung zum Strafrecht zu.

Allein die Nichtzahlung einer Abgabe innerhalb der dafür vorgesehenen gesetzlichen Frist (§ 240 Abs. 1 Satz 1 AO) stellt keine „Tat“ dar, die ihrer Natur nach als strafbar angesehen werden könnte. Im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtabwägung13 gibt jedenfalls der eindeutige Normzweck des § 240 Abs. 1 AO den Ausschlag dafür, dass die Norm auch im Hinblick auf die Art des Verstoßes keinen strafrechtlichen Charakter hat.

Säumniszuschläge dienen dazu, den Bürger zur zeitnahen Erfüllung seiner Zahlungsverpflichtungen anzuhalten und die Verletzung eben jener Verpflichtung zu sanktionieren. Daneben ist der Säumniszuschlag Gegenleistung beziehungsweise Ausgleich für das Hinausschieben der Zahlung fälliger Steuern und dient letztlich auch dem Zweck, den Verwaltungsaufwand der Finanzbehörden auszugleichen14. Als Druckmittel eigener Art, das auf die besonderen Bedürfnisse des Steuerrechts zugeschnitten ist, haben Säumniszuschläge zwar auch repressiven und präventiven Charakter. Der VII. Senat des Bundesfinanzhofs spricht deshalb auch von einer „pönalen Funktion“15. Der repressive Charakter von § 240 Abs. 1 AO, der in der Anknüpfung an einen in der Vergangenheit liegenden Vorgang (Unterlassen) zum Ausdruck kommt, ist aber -wie auch beim Verspätungszuschlag16- nicht mit einem sozial-ethischen Unwerturteil verbunden; eine abschreckende, generalpräventive Wirkung ist nicht beabsichtigt. § 240 Abs. 1 AO hat damit nicht die vorrangige Funktion der Bestrafung von begangenem Unrecht. Vielmehr sanktioniert § 240 Abs. 1 AO lediglich eine (objektive) verfahrensrechtliche Pflichtverletzung im Hinblick auf die dadurch typischerweise bewirkte Verzögerung der Abgabeneinnahmen im Verwaltungsverfahren.

Auch sieht die Norm nicht typische strafrechtliche Sanktionen wie die Freiheitsentziehung oder die Eintragung ins Strafregister vor. Zwar können im Einzelfall die Säumniszuschläge in ihrer Summe sehr hoch sein. Auch kann nach § 328 Abs. 1 AO i.V.m. §§ 329, 334 AO eine Ersatzzwangshaft in bestimmten Fällen angeordnet werden. Dieses Zwangsmittel steht aber nicht für die Vollstreckung wegen Geldforderungen zur Verfügung17. Diese Umstände ermöglichen daher keine Einordnung der Säumniszuschläge nach ihrer Art und Schwere als „Straftat“ im Sinne des Art. 6 Abs. 2 EMRK.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 19. Februar 2025 – XI R 18/23

  1. Anschluss an BFH, Urteil vom 23.08.2023 – X R 30/21, BFHE 282, 195, BStBl II 2024, 215[↩]
  2. BVerfG, Beschluss vom 08.07.2021 – 1 BvR 2237/14, 1 BvR 2422/17, BVerfGE 158, 282[↩]
  3. vgl. BFH, Urteile vom 23.08.2023 – X R 30/21, BFHE 282, 195, BStBl II 2024, 215; vom 23.08.2022 – VII R 21/21, BFHE 278, 1, BStBl II 2023, 304, Rz 38 ff.; vom 15.11.2022 – VII R 55/20, BFHE 278, 403, BStBl II 2023, 621, Rz 19 ff.[↩]
  4. s. hierzu BFH, Urteile vom 23.08.2022 – VII R 21/21, BFHE 278, 1, BStBl II 2023, 304, Rz 44 ff.; vom 15.11.2022 – VII R 55/20, BFHE 278, 403, BStBl II 2023, 621, Rz 22 ff.; s.a. BFH, Urteil vom 23.08.2023 – X R 30/21, BFHE 282, 195, BStBl II 2024, 215, Rz 50 f.; s. hierzu auch z.B. BFH, Beschlüsse vom 09.03.2023 – VI B 31/22 (AdV), BFH-PR 2023, 574, Rz 24 ff.; vom 13.09.2023 – XI B 52/22 (AdV), BFH/NV 2024, 273, Rz 17 f.; vom 16.10.2023 – V B 49/22 (AdV), BFHE 281, 509, BStBl II 2024, 97, Rz 18; vom 16.07.2024 – XI B 37/23, BFH/NV 2024, 1357, Rz 12; vom 17.07.2024 – X B 79/23, BFH/NV 2024, 1144, Rz 9[↩]
  5. vgl. BFH, Beschlüsse vom 23.05.2022 – V B 4/22 (AdV), BFHE 276, 535, Rz 29 ff.; vom 11.11.2022 – VIII B 64/22 (AdV), BFHE 278, 36, Rz 14 ff.; vom 28.12.2022 – III B 48/22 (AdV), BFH/NV 2023, 970, Rz 13 ff.[↩]
  6. BFH, Beschluss vom 22.09.2023 – VIII B 64/22 (AdV), Deutsches Steuerrecht kurzgefasst 2023, 335, Rz 20 ff.[↩]
  7. vgl. BFH, Beschlüsse vom 16.07.2024 – XI B 37/23, BFH/NV 2024, 1357; vom 17.07.2024 – X B 79/23, BFH/NV 2024, 1144[↩]
  8. vgl. EuGH, Urteil Network One Distribution vom 05.12.2024 – C-506/23, EU:C:2024:1003, Rz 25 ff.; BFH, Beschlüsse vom 13.09.2023 – XI B 52/22 (AdV), BFH/NV 2024, 273, Rz 19; vom 23.05.2022 – V B 4/22 (AdV), BFHE 276, 535, Rz 35 f., m.w.N.; vom 16.10.2023 – V B 49/22 (AdV), BFHE 281, 509, BStBl II 2024, 97, Rz 21 f.[↩]
  9. vgl. EGMR, Urteile Engel unter anderem/Niederlande vom 08.06.1976 – 5100/71 Rz 81 und Öztürk/Deutschland vom 21.02.1984 – 8544/79, Neue Juristische Wochenschrift -NJW- 1985, 1273, Rz 49; vgl. auch BFH, Urteil vom 20.02.2019 – X R 32/17, BFHE 264, 184, BStBl II 2019, 438, Rz 39; BFH, Beschluss vom 04.06.2024 – VIII B 121/22, BFH/NV 2024, 959, Rz 11 f.[↩]
  10. vgl. EGMR, Urteile BRAGI GUÐMUNDUR KRISTJÁNSSON v. ICELAND vom 31.08.2021 – 12951/18, Rz 49; Engel unter anderem/Niederlande vom 08.06.1976 – 5100/71 Rz 82 und Öztürk/Deutschland vom 21.02.1984 – 8544/79, NJW 1985, 1273, Rz 48[↩]
  11. s. zu den „Engel-Kriterien“ im Einzelnen EGMR, Urteile Engel unter anderem/Niederlande vom 08.06.1976 – 5100/71 Rz 82; Öztürk/Deutschland vom 21.02.1984 – 8544/79, NJW 1985, 1273, Rz 53; Bendenoun/Frankreich vom 24.02.1994 – 12547/86 Rz 44, 47; Janosevic/Schweden vom 23.07.2002 – 34619/97 Rz 68; Jussila/Finnland vom 23.11.2006 – 73053/01, Rz 31, 38; Müller-Hartburg/Österreich vom 19.02.2013 – 4795/06, NJW 2014, 1791, Rz 46, 47[↩]
  12. vgl. EGMR, Urteile Janosevic/Schweden vom 23.07.2002 – 34619/97 Rz 67 und Jussila/Finnland vom 23.11.2006 – 73053/01, Rz 31[↩]
  13. vgl. hierzu EGMR, Urteil Jussila/Finnland vom 23.11.2006 – 73053/01, Rz 31[↩]
  14. vgl. BFH, Urteile vom 29.08.1991 – V R 78/86, BFHE 165, 178, BStBl II 1991, 906, unter B.II. 2.a, m.w.N.; vom 30.03.2006 – V R 2/04, BFHE 212, 23, BStBl II 2006, 612, unter II. 2., m.w.N.; vom 23.08.2022 – VII R 21/21, BFHE 278, 1, BStBl II 2023, 304, Rz 32; BFH, Beschluss vom 02.03.2017 – II B 33/16, BFHE 257, 27, BStBl II 2017, 646, Rz 32[↩]
  15. vgl. BFH, Urteil vom 23.08.2022 – VII R 21/21, BFHE 278, 1, BStBl II 2023, 304, Rz 32[↩]
  16. vgl. BFH, Beschluss vom 04.06.2024 – VIII B 121/22, BFH/NV 2024, 959, Rz 25[↩]
  17. vgl. z.B. Drüen in Tipke/Kruse, Vor §§ 328 bis 335 AO Rz 3; Hohrmann in Hübschmann/Hepp/Spitaler, § 328 AO Rz 15[↩]

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