Auch eine Bundeskanzlerin darf nicht sagen, was unbedingt zu sagen ist

Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat die ehemalige Bundeskanzlerin Angela Merkel durch eine im Rahmen einer Pressekonferenz mit dem Präsidenten der Republik Südafrika am 6.02.2020 in Pretoria getätigte Äußerung zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen und deren anschließende Veröffentlichung auf den Internetseiten der Bundeskanzlerin und der Bundesregierung die Partei Alternative für Deutschland (AfD) in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.

Die Bundeskanzlerin hat durch die im Rahmen einer Pressekonferenz mit dem Präsidenten der Republik Südafrika am 6.02.2020 in Pretoria getätigte Äußerung „Die Wahl dieses Ministerpräsidenten war ein einzigartiger Vorgang, der mit einer Grundüberzeugung gebrochen hat, für die CDU und auch für mich, nämlich, dass keine Mehrheiten mit Hilfe der AfD gewonnen werden sollen. Da dies absehbar war in der Konstellation, wie im dritten Wahlgang gewählt wurde, muss man sagen, dass dieser Vorgang unverzeihlich ist und deshalb auch das Ergebnis wieder rückgängig gemacht werden muss. Zumindest gilt für die CDU, dass die CDU sich nicht an einer Regierung unter dem gewählten Ministerpräsidenten beteiligen darf. Es war ein schlechter Tag für die Demokratie.“ die AfD in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes verletzt.

Die Bundeskanzlerin und die Bundesregierung haben durch die Veröffentlichung der wiedergegebenen Äußerung unter der Überschrift „Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem Präsidenten der Republik Südafrika, Cyril Ramaphosa“ auf den Internetseiten der Bundeskanzlerin und der Bundesregierung am 6.02.2020 die AfD in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes verletzt.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, mit der dem Gebot der parteipolitischen Neutralität der Staatsorgane der Vorrang vor der grundgesetzlichen Konzeption einer wehrhaften Demokratie eingeräumt wurde, erging mit der denkbar kleinsten Mehrheit von 5:3 Stimmen.

Im Februar 2020 war der FDP-Politiker Thomas Kemmerich im dritten Wahlgang zum Ministerpräsidenten des Freistaats Thüringen gewählt worden. An der Wahl wurde wegen der Mitwirkung von Abgeordneten sowohl der AfD- als auch der CDU-Landtagsfraktion heftige öffentliche Kritik geübt. Die Bundeskanzlerin äußerte sich dazu am Tag nach der Wahl im Rahmen eines Staatsempfangs mit dem Präsidenten der Republik Südafrika dahingehend, dass die Ministerpräsidentenwahl mit einer „Grundüberzeugung“ gebrochen habe, „für die CDU und auch für mich“, wonach mit „der AfD“ keine Mehrheiten gewonnen werden sollten. Der Vorgang sei „unverzeihlich“, weshalb das Ergebnis rückgängig gemacht werden müsse. Es sei „ein schlechter Tag für die Demokratie“ gewesen.

Bundeskanzlerin Merkel hat, so die Mehrheit der Bundesverfassungsrichter, mit der getätigten Äußerung in amtlicher Funktion die AfD negativ qualifiziert und damit in einseitiger Weise auf den Wettbewerb der politischen Parteien eingewirkt. Der damit verbundene Eingriff in das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am Prozess der politischen Willensbildung aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ist weder durch den Auftrag des Bundeskanzlers zur Wahrung der Stabilität der Bundesregierung sowie des Ansehens der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft gerechtfertigt, noch handelt es sich um eine zulässige Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Durch die anschließende Veröffentlichung der Äußerung auf den Internetseiten der Bundeskanzlerin und der Bundesregierung haben die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung außerdem auf Ressourcen zurückgegriffen, die allein ihnen zur Verfügung standen. Indem sie auf diese Weise das in der Äußerung enthaltene negative Werturteil über die AfD verbreitet haben, haben sie die AfD eigenständig in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb verletzt.

1. Für den Bundeskanzler gelten die Maßgaben zur Abgrenzung des Handelns in amtlicher Funktion von der nicht amtsbezogenen Teilnahme am politischen Wettbewerb grundsätzlich in gleicher Weise wie für die sonstigen Mitglieder der Bundesregierung.
2. Aus der Kompetenzordnung innerhalb der Bundesregierung folgt zwar – verglichen mit den übrigen Kabinettsmitgliedern – ein gegenständlich weiteres Äußerungsrecht des Bundeskanzlers, nicht jedoch ergeben sich daraus andere Anforderungen mit Blick auf die Beachtung des Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebots.
3. Gründe, die Ungleichbehandlungen rechtfertigen und der Bundesregierung eine Befugnis zum Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien verleihen, müssen durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein, das dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann.
4. Als der Chancengleichheit der Parteien gleichwertige Verfassungsgüter kommen der Schutz der Stabilität und Handlungsfähigkeit der Bundesregierung sowie das Ansehen und das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft in Betracht.
5. Der Bundeskanzler verfügt bei der Frage, welcher Maßnahmen es zur Erhaltung der Stabilität und Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung bedarf, ebenso wie im Bereich der auswärtigen Politik über einen weiten Einschätzungsspielraum. Bei Eingriffen in den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien muss plausibel dargelegt werden können oder in sonstiger Weise ersichtlich sein, dass die einen solchen Eingriff rechtfertigenden Verfassungsgüter tatsächlich betroffen sind und einen Eingriff in das Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG erforderlich gemacht haben.

Die Thüringer Ministerpräsidentenwahl 2020

Am 5.02.2020 fand im Thüringer Landtag die Wahl zum Ministerpräsidenten des Freistaats Thüringen statt. In den ersten beiden Wahlgängen traten Bodo Ramelow als gemeinsamer Kandidat der Fraktionen von SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN¹ sowie Christoph Kindervater als Kandidat der Fraktion der AfD² an. Keiner der Wahlvorschläge erhielt die gemäß Art. 70 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Freistaats Thüringen (Verf TH) notwendige absolute Stimmenmehrheit. Daraufhin nominierte die Fraktion der FDP Thomas Kemmerich als weiteren Kandidaten für den dritten Wahlgang³, in dem gemäß Art. 70 Abs. 3 Satz 3 Verf TH gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält⁴. Dieser wurde mit 45 von 90 Stimmen bei einer Enthaltung, 44 Stimmen für den Kandidaten Ramelow und keiner Stimme für den Kandidaten Kindervater gewählt⁵.

An der Wahl des Ministerpräsidenten wurde wegen der angenommenen Mitwirkung von Abgeordneten der AfD heftige öffentliche Kritik geübt⁶. Zu den Kritikern gehörte auch die damalige CDU-Bundesvorsitzende, Annegret Kramp-Karrenbauer, die noch am selben Tag äußerte, dass eine Unterstützung des Kandidaten Kemmerich auch durch Abgeordnete der CDU-Fraktion gegen die Beschlusslage der CDU Deutschlands verstoße, die eine Zusammenarbeit mit der AfD ausschließe; es sei geboten, dass der Ministerpräsident zurücktrete⁷.

Die Bundeskanzlerin, die zu diesem Zeitpunkt kraft Amtes Mitglied des Präsidiums der CDU Deutschlands war (§ 29 Abs. 2 Satz 6, § 33 Abs. 1 Nr. 2 des Statuts der CDU Deutschlands), befand sich auf einer Dienstreise nach Südafrika und Angola. Am 6.02.2020 gab sie gemeinsam mit dem Präsidenten der Republik Südafrika, Cyril Ramaphosa, in Pretoria eine Pressekonferenz, bei der sie vor den Flaggen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Südafrika an einem mit dem offiziellen staatlichen Wappen der Republik Südafrika versehenen Pult stand. Nachdem der Präsident Angela Merkel in ihrer Funktion als Bundeskanzlerin begrüßt, die strategische Partnerschaft Deutschlands und Südafrikas betont sowie einige Themen der im Rahmen des Besuchs geführten Gespräche skizziert hatte, äußerte sich die Bundeskanzlerin wie folgt:

„Meine Damen und Herren, ich hatte dem Präsidenten schon gesagt, dass ich aus innenpolitischen Gründen eine Vorbemerkung machen möchte, und zwar bezogen auf den gestrigen Tag, an dem ein Ministerpräsident in Thüringen gewählt wurde. Die Wahl dieses Ministerpräsidenten war ein einzigartiger Vorgang, der mit einer Grundüberzeugung für die CDU und auch für mich gebrochen hat, dass nämlich keine Mehrheiten mit Hilfe der AfD gewonnen werden sollen. Da dies in der Konstellation, in der im dritten Wahlgang gewählt wurde, absehbar war, muss man sagen, dass dieser Vorgang unverzeihlich ist und deshalb das Ergebnis rückgängig gemacht werden muss. Zumindest gilt für die CDU, dass sich die CDU nicht an einer Regierung unter dem gewählten Ministerpräsidenten beteiligen darf.

Es war ein schlechter Tag für die Demokratie. Es war ein Tag, der mit den Werten und Überzeugungen der CDU gebrochen hat. Jetzt muss alles getan werden, damit deutlich wird, dass dies in keiner Weise mit dem, was die CDU denkt und tut, in Übereinstimmung gebracht werden kann. Daran wird in den nächsten Tagen zu arbeiten sein.

Jetzt komme ich zu dem Land Südafrika, das ich mit Freude und zum dritten Mal als Bundeskanzlerin besuche. Ich war 2007 und 2010 hier. Es hat jetzt zehn Jahre gedauert bis ich wiedergekommen bin. Vor fast genau 30 Jahren wurde Nelson Mandela freigelassen, am 11.02.1990. Diese Zeit hat für Südafrika einen großen Wandel mit sich gebracht. […].“

Bei der sich anschließenden Befragung durch die anwesenden Journalisten wurde die Bundeskanzlerin auch zur Wahl des Ministerpräsidenten in Thüringen befragt. Auf die Frage, ob der Vorfall dazu führen könne, dass die Große Koalition in Berlin scheitere, und ob sie in dieser Sache bereits mit dem Vizekanzler oder dem SPD-Vorsitzenden telefoniert habe, äußerte die Bundeskanzlerin, dass sie mit beiden Kontakt gehabt habe und sie sich darauf geeinigt hätten, den Koalitionsausschuss einzuberufen. Auf eine weitere Frage nach möglichen Folgen antwortete sie, dass Neuwahlen in Thüringen eine Option seien. Das Erste sei aus ihrer Sicht, dass die CDU sich nicht an einer Regierung unter dem Ministerpräsidenten Kemmerich beteilige. Mit Blick auf die Koalition in Berlin glaube sie, dass unter anderem die Äußerungen der CDU-Vorsitzenden und des CSU-Vorsitzenden den Vorgang eingeordnet hätten, was für die Koalition sehr wichtig gewesen sei.

Eine Mitschrift der Pressekonferenz einschließlich der streitgegenständlichen Äußerung wurde unter der Überschrift „Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem Präsidenten der Republik Südafrika, Cyril Ramaphosa“ sowie mit den Hinweisen „Mitschrift Pressekonferenz“ und „Im Wortlaut“ auf den Internetseiten der Bundeskanzlerin sowie der Bundesregierung veröffentlicht. Sie war dort abrufbar, bis die Veröffentlichung unter Verweis auf das vorliegende Verfahren entfernt wurde. Auf den Internetseiten findet sich jeweils das offizielle Dienstwappen der Bundeskanzlerin beziehungsweise der Bundesregierung, welches neben dem Bundesadler den Schriftzug „Die Bundeskanzlerin“ beziehungsweise „Die Bundesregierung“ trägt. Im Impressum der Internetseiten wird jeweils das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung als Anbieter ausgewiesen.

Die Organklagen der AfD

Mit Schreiben an die Bundeskanzlerin vom 18.02.2020 machte die Alternative für Deutschland (AfD), Bundesverband, geltend, dass die Äußerung, wonach niemals Mehrheiten mit der AfD gewonnen werden dürften, dies unverzeihlich sei und die Ministerpräsidentenwahl rückgängig gemacht werden müsse, ihre Rechte aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 3 GG verletze. Gleiches rügte sie am selben Tag gegenüber der Bundesregierung mit Blick auf die Veröffentlichung der Äußerung auf deren Internetseite.

Die Anträge der AfD, die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG bis zu einer Entscheidung über die Organklage in der Hauptsache, längstens für die Dauer von sechs Monaten, zu verpflichten, die streitgegenständliche Äußerung auf der Internetseite der Bundeskanzlerin beziehungsweise der Bundesregierung zu löschen, haben die Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärt, nachdem die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung die Mitschrift der Pressekonferenz von ihrer jeweiligen Internetseite entfernt hatten. 

Mit ihren Anträgen zur Hauptsache begehrt die AfD festzustellen, dass die in den Anträgen wiedergegebene Äußerung der Bundeskanzlerin sowie deren Veröffentlichung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung sie in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt hat.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Die Zulässigkeit der Anträge

Die Anträge sind zulässig.

Die AfD ist eine politische Partei, die regelmäßig an Bundestags- und Landtagswahlen teilnimmt. Als solche ist sie im Organstreit parteifähig, soweit sie eine Verletzung ihres Rechts auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb geltend macht und sich damit auf ihren besonderen, in Art. 21 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status beruft⁸.

Die Bundeskanzlerin ist im Organstreitverfahren parteifähig. Dabei kann die konkrete Herleitung der Parteifähigkeit des Bundeskanzlers aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG dahinstehen, da sie – wie auch diejenige von Bundesministern⁹ – im Ergebnis zweifelsfrei gegeben ist¹⁰.

Die Bundeskanzlerin hat die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren nicht dadurch verloren, dass ihr Amt gemäß Art. 69 Abs. 2 GG mit dem Zusammentritt des 20. Deutschen Bundestages am 26.10.2021 geendet hat. Maßgeblich für die Beurteilung der Parteifähigkeit eines Beteiligten im Organstreit ist sein Status zu dem Zeitpunkt, zu dem der Verfassungsstreit anhängig gemacht worden ist¹¹.

Die Parteifähigkeit der Bundesregierung folgt aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 63 BVerfGG.

Antragsgegenstand ist lediglich die in den Anträgen der AfD ausdrücklich bezeichnete Passage der am 6.02.2020 abgegebenen Erklärung der Bundeskanzlerin und die diesbezüglichen Veröffentlichungen; gegen die Erklärung in ihrer Gesamtheit wendet die AfD sich nicht. Im Organstreit wird der Streitgegenstand durch die im Antrag genannte Maßnahme oder Unterlassung und durch die Bestimmungen des Grundgesetzes begrenzt, gegen die die Maßnahme oder Unterlassung verstoßen haben soll (§ 64 Abs. 2 BVerfGG). An diese Begrenzung des Streitstoffs ist das Bundesverfassungsgericht gebunden¹². Daher ist allein darüber zu entscheiden, ob die AfD durch den angegriffenen Teil der Erklärung in ihrem Recht aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt worden ist. Bei der angegriffenen Äußerung und ihrer nachfolgenden Veröffentlichung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung handelt es sich um taugliche Gegenstände des Organstreitverfahrens im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG, da sie grundsätzlich geeignet sind, in die Rechtsstellung der AfD einzugreifen¹³.

Die AfD ist antragsbefugt. Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die streitgegenständliche Äußerung und ihre Veröffentlichung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung die verfassungsrechtlichen Grenzen der Äußerungsbefugnisse des Bundeskanzlers überschritten und dadurch die AfD in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt haben. Die AfD hat unter Rückgriff auf die in der angegriffenen Äußerung enthaltenen Aussagen und die bisherigen Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts zu Äußerungsbefugnissen von Regierungsmitgliedern nachvollziehbar dargelegt, dass die streitgegenständliche Äußerung (jedenfalls auch) gegen die AfD gerichtet gewesen und unter spezifischer Inanspruchnahme der Amtsautorität und staatlicher Ressourcen getätigt beziehungsweise veröffentlicht worden sei. Für die Äußerung folgt dies bereits aus ihrem äußeren Rahmen – einer Pressekonferenz der Bundeskanzlerin im Rahmen eines Staatsbesuchs. Darüber hinaus ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Äußerung jedenfalls auch eine negative und für den Parteienwettbewerb relevante Bewertung der explizit bezeichneten AfD zu entnehmen ist. Damit erscheint es zumindest möglich, dass die AfD durch die Äußerung und deren Verbreitung in ihrem Recht aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt worden ist.

Das im Organstreitverfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ((vgl. BVerfGE 148, 11 <21 Rn. 33> 152, 35 <45 f. Rn. 27> stRspr)) liegt vor. Das Organstreitverfahren dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis¹⁴. Das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben, wenn und solange über die behauptete Rechtsverletzung zwischen den Beteiligten Streit besteht¹⁵. Diese Anforderungen sind erfüllt. Das Rechtsschutzbedürfnis ist nicht dadurch entfallen, dass die Äußerung abgeschlossen ist und ihr Gegenstand sich zwischenzeitlich erledigt hat (a). Gleiches gilt für die Entfernung der streitgegenständlichen Presseerklärung von den Internetseiten der Bundeskanzlerin wie der Bundesregierung. Auch der Umstand, dass das Amt der Bundeskanzlerin gemäß Art. 69 Abs. 2 GG beendet ist, führt zu keiner anderen Bewertung.

Das Rechtsschutzbedürfnis ist nicht deshalb entfallen, weil die streitgegenständliche Äußerung bereits abgeschlossen und ihr Gegenstand, die Wahl von Thomas Kemmerich zum Ministerpräsidenten des Freistaats Thüringen, durch seinen Rücktritt und die Wahl eines anderen Ministerpräsidenten mittlerweile weggefallen ist. Im Organstreitverfahren entfällt das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich nicht allein dadurch, dass die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit stattgefunden hat und bereits abgeschlossen ist¹⁶. Selbst wenn man in diesen Fällen ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse forderte, läge dieses hier in Form eines objektiven Klarstellungsinteresses vor¹⁷. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Mitglieder der Bundesregierung zukünftig in einer der streitgegenständlichen Aussage ähnlichen Weise äußern. Für die AfD besteht daher ein erhebliches Interesse an der Klärung der Frage, ob derartige Aussagen sie in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzen.

Auch in Bezug auf die Veröffentlichung der Äußerung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung ist das Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Hieran ändert nichts, dass die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung den Text freiwillig von ihren Internetseiten entfernt haben¹⁸. Sie halten an ihrer Auffassung fest, dass die Veröffentlichung verfassungsrechtlich unbedenklich sei, und haben deutlich gemacht, die Mitschrift der Pressekonferenz nur mit Blick auf die laufenden Verfahren und lediglich vorläufig von ihren Internetseiten entfernt zu haben. Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden, dass die streitgegenständliche Äußerung oder vergleichbare Aussagen erneut auf amtlichen Internetseiten publiziert werden.

Schließlich steht dem Rechtsschutzbedürfnis der AfD aus den oben genannten Gründen das Ausscheiden der Bundeskanzlerin aus dem Amt der Bundeskanzlerin und das Ende der Amtszeit der damaligen Bundesregierung nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung nicht entgegen¹⁹.

Die Pflicht der Staatsorgane zur parteipolitischen Neutralität

Das Bundesverfassungsgericht hielt die Anträge der AfD für begründet. Sowohl die streitgegenständliche Äußerung selbst als auch ihre Veröffentlichung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung verletzen das Recht der AfD auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG:

Um die verfassungsrechtlich gebotene Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung zu gewährleisten, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen. Dies

Der von Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte verfassungsrechtliche Status der Parteien gewährleistet das Recht, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilzunehmen. Damit unvereinbar ist grundsätzlich jede Einwirkung von Staatsorganen zugunsten oder zulasten einzelner am politischen Wettbewerb teilnehmender Parteien. Nichts Anderes gilt für das einzelne Mitglied der Bundesregierung, soweit es in Wahrnehmung seines Amtes auf die politische Willensbildung des Volkes einwirkt. Ob die Äußerung eines Mitglieds der Bundesregierung in Wahrnehmung seines Amtes stattgefunden hat, ist nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles zu bestimmen. Diese Maßstäbe gelten grundsätzlich auch für das Amt des Bundeskanzlers. Eingriffe in den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien können zum Schutz gleichwertiger Verfassungsgüter gerechtfertigt sein.

Der Verfassungsrechtliche Status der Parteien

In der freiheitlichen Demokratie des Grundgesetzes geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird von ihm in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art.20 Abs. 2 GG). Demokratische Legitimation im Sinne des Art.20 Abs. 2 GG vermögen Wahlen und Abstimmungen nur zu vermitteln, wenn sie frei sind. Dies setzt nicht nur voraus, dass der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck bleibt, sondern auch, dass die Wähler ihr Urteil in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen können²⁰.

In diesem Prozess kommt in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes politischen Parteien entscheidende Bedeutung zu. Art. 21 GG verleiht dem dadurch Ausdruck, dass Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Einrichtungen für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben werden. Politische Parteien sind frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Vereinigungen, die in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinwirken, ohne diesem selbst anzugehören. Ihnen kommt eine spezifische Vermittlungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft zu. Es handelt sich um politische Handlungseinheiten, derer die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluss auf das Handeln der Staatsorgane zu ermöglichen²¹.

Gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb

Um die verfassungsrechtlich gebotene Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung zu gewährleisten, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen. Ihr Recht auf Chancengleichheit steht in engem Zusammenhang mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Von dieser Einsicht her empfängt der Verfassungsgrundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien das ihm eigene Gepräge. Der formale Charakter des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes hat zur Folge, dass auch der Verfassungsgrundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien in dem gleichen Sinne formal verstanden werden muss. Art. 21 Abs. 1 GG garantiert den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt²². Eingriffe in den Grundsatz der gleichberechtigten Teilhabe der Parteien an der politischen Willensbildung bedürfen daher verfassungsrechtlicher Rechtfertigung.

Verbot der Einwirkung von Staatsorganen zugunsten oder zulasten einzelner Parteien

Die chancengleiche Beteiligung an der politischen Willensbildung des Volkes macht es erforderlich, dass Staatsorgane im politischen Wettbewerb der Parteien Neutralität wahren. Demgemäß wird das Recht, gleichberechtigt am Prozess der Meinungs- und Willensbildung teilzunehmen, regelmäßig verletzt, wenn Staatsorgane als solche zugunsten oder zulasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern auf den Wahlkampf einwirken²³. Die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich zwar in vielfältiger und tagtäglicher Wechselwirkung. So sehr vom Verhalten der Staatsorgane Wirkungen auf die Meinungs- und Willensbildung der Wählerinnen und Wähler ausgehen, so sehr ist es den Staatsorganen in amtlicher Funktion aber verwehrt, durch besondere Maßnahmen darüber hinaus auf die Willensbildung des Volkes bei Wahlen und in ihrem Vorfeld einzuwirken und dadurch Herrschaftsmacht in Staatsorganen zu erhalten oder zu verändern. Staatsorgane haben als solche allen zu dienen und sich neutral zu verhalten. Einseitige Parteinahmen während des Wahlkampfs verstoßen gegen die Neutralität des Staates gegenüber politischen Parteien und verletzen die Integrität der Willensbildung des Volkes durch Wahlen und Abstimmungen²⁴.

Auch außerhalb von Wahlkampfzeiten erfordert der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität. Der Prozess der politischen Willensbildung ist nicht auf den Wahlkampf beschränkt, sondern findet fortlaufend statt. Zwar mag der politische Wettbewerb zwischen den Parteien im Wahlkampf mit erhöhter Intensität ausgetragen werden; er herrscht aber auch außerhalb von Wahlkämpfen und wirkt auf die Wahlentscheidung der Wähler zurück²⁵. Ob in Zeiten des Wahlkampfs das Neutralitätsgebot zu verschärften Anforderungen an das Verhalten staatlicher Organe führt, hat das Bundesverfassungsgericht bisher offengelassen²⁶. Das Gebot staatlicher Neutralität gilt jedenfalls nicht nur für den Wahlvorgang und die Wahlvorbereitung, sondern für sämtliche Betätigungen der Parteien, die auf die Erfüllung des ihnen durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesenen Verfassungsauftrags gerichtet sind. Insoweit schützt Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG das Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb in seiner Gesamtheit²⁷.

Neutralitätsgebot für einzelne Mitglieder der Bundesregierung

Für die Äußerungsbefugnisse eines einzelnen Mitglieds der Bundesregierung gilt nichts Anderes als für die Bundesregierung als Ganzes. Handelt das Regierungsmitglied in Wahrnehmung seines Ministeramtes, hat es gemäß Art.20 Abs. 3 GG in gleicher Weise wie die Bundesregierung den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu beachten²⁸.

Dies schließt nicht aus, dass Regierungsmitglieder außerhalb ihrer amtlichen Funktion am politischen Meinungskampf teilnehmen. Die bloße Übernahme eines Regierungsamtes hat nicht zur Folge, dass dem Regierungsmitglied die Möglichkeit parteipolitischen Engagements nicht mehr offensteht, da die regierungstragenden Parteien anderenfalls in nicht gerechtfertigter Weise benachteiligt würden. Es muss aber sichergestellt sein, dass ein Rückgriff auf die mit dem Regierungsamt verbundenen Mittel und Möglichkeiten, die den politischen Wettbewerbern verschlossen sind, unterbleibt²⁹.

Dem Neutralitätsgebot steht nicht entgegen, dass die Inhaber von Regierungsämtern regelmäßig in ihrer Doppelrolle als Regierungsmitglieder einerseits und Parteipolitiker andererseits wahrgenommen werden. Zwar mögen aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger aufgrund der Verschränkung von staatlichem Amt und parteipolitischer Zugehörigkeit gegenüber einem Regierungsmitglied nur begrenzte Neutralitätserwartungen bestehen. Unabhängig davon bleibt es aber verfassungsrechtlich geboten, den Prozess der politischen Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen durch die chancengleiche Teilnahme der Parteien am politischen Wettbewerb im weitest möglichen Umfang zu gewährleisten. Dass eine strikte Trennung der Sphären von „Bundesminister“, „Parteipolitiker“ und politisch handelnder „Privatperson“ nicht möglich ist, führt deshalb nicht zur Unanwendbarkeit des Neutralitätsgebots im amtlichen Tätigkeitsbereich eines Regierungsmitglieds³⁰.

Eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb liegt daher vor, wenn Regierungsmitglieder sich am politischen Meinungskampf beteiligen und dabei auf durch das Regierungsamt eröffnete Möglichkeiten und Mittel zurückgreifen, über welche die politischen Wettbewerber nicht verfügen. Demgemäß verstößt eine Partei ergreifende Äußerung eines Bundesministers im politischen Meinungskampf gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und verletzt die Integrität des freien und offenen Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen, wenn sie entweder unter Einsatz der mit dem Ministeramt verbundenen Ressourcen oder unter erkennbarer Bezugnahme auf das Regierungsamt erfolgt, um ihr damit eine aus der Autorität des Amtes fließende besondere Glaubwürdigkeit oder Gewichtung zu verleihen³¹.

Demgegenüber kann nicht darauf verwiesen werden, die Anwendung des Neutralitätsgrundsatzes auf regierungsamtliche Äußerungen erschwere den Mitgliedern der Bundesregierung die Wahrnehmung ihrer parlamentarischen Verantwortlichkeit und führe zu einer Entpolitisierung des Regierungshandelns. Eine solche Argumentation lässt außer Betracht, dass das Neutralitätsgebot die Bundesregierung und ihre Mitglieder nicht daran hindert, politische Positionen der Regierung oder Ressorts zu vertreten, über politische Vorhaben und Maßnahmen zu informieren sowie unter Beachtung des Sachlichkeitsgebots Angriffe und Vorwürfe zurückzuweisen. Die Wahrnehmung parlamentarischer Verantwortlichkeit und das Führen der politischen Sachdebatte sind daher auch bei Geltung des Neutralitätsgrundsatzes nicht infrage gestellt. Die Mitglieder der Bundesregierung sind durch das Neutralitätsgebot lediglich daran gehindert, im Rahmen ihrer Regierungstätigkeit einseitig Partei zu ergreifen oder bei der Teilnahme am allgemeinen politischen Wettbewerb auf die spezifischen Möglichkeiten und Mittel des Ministeramtes zurückzugreifen³² und sich oder den Parteien, denen sie angehören, dadurch einen Vorteil zu verschaffen, der den politischen Mitbewerbern nicht offensteht.

Äußerung in Wahrnehmung des Amtes?

Ob die Äußerung eines Mitglieds der Bundesregierung unter spezifischer Inanspruchnahme der Autorität des Regierungsamtes oder der mit ihm verbundenen Ressourcen erfolgt, ist nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles zu bestimmen³³, wobei die Perspektive eines mündigen, verständigen Bürgers zugrunde zu legen ist³⁴.

Eine solche Inanspruchnahme liegt regelmäßig vor, wenn Bundesminister bei einer Äußerung ausdrücklich auf ihr Ministeramt Bezug nehmen oder die Äußerung ausschließlich Maßnahmen oder Vorhaben ihres jeweiligen Ministeriums zum Gegenstand hat. Amtsautorität wird ferner in Anspruch genommen, wenn sich Amtsinhaber durch amtliche Verlautbarungen etwa in Form offizieller Publikationen, Pressemitteilungen oder auf offiziellen Internetseiten ihres Geschäftsbereichs erklären³⁵. Gleiches dürfte für offizielle Konten von Regierungsmitgliedern in sozialen Medien gelten³⁶. Auch aus äußeren Umständen, wie der Verwendung von Staatssymbolen und Hoheitszeichen oder der Nutzung der Amtsräume, kann sich ein spezifischer Amtsbezug ergeben. Gleiches gilt für den äußerungsbezogenen Einsatz sonstiger Sach- oder Finanzmittel, die einem Regierungsmitglied aufgrund seines Amtes zur Verfügung stehen. Schließlich findet eine Inanspruchnahme der Autorität des Amtes statt, wenn sich Bundesminister im Rahmen einer Veranstaltung äußern, die von der Bundesregierung ausschließlich oder teilweise verantwortet wird, oder wenn die Teilnahme an einer Veranstaltung ausschließlich aufgrund des Regierungsamtes erfolgt³⁷.

Eine schlichte Beteiligung am politischen Wettbewerb ist demgegenüber insbesondere dann anzunehmen, wenn ein Regierungsmitglied im parteipolitischen Kontext agiert. Äußerungen auf Parteitagen oder vergleichbaren Parteiveranstaltungen wirken regelmäßig nicht in einer Weise auf die Willensbildung des Volkes ein, die das Recht politischer Parteien auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb tangiert, da die handelnden Personen primär als Parteipolitiker wahrgenommen werden³⁸.

Veranstaltungen des allgemeinen politischen Diskurses wie Talkrunden, Diskussionsforen, Interviews sowie die Nutzung sozialer Medien außerhalb regierungsamtlicher Konten³⁹ bedürfen differenzierter Betrachtung. Inhaber eines Regierungsamtes können hier sowohl als Regierungsmitglied als auch als Parteipolitiker oder Privatperson angesprochen sein. Die Verwendung der Amtsbezeichnung allein ist noch kein Indiz für die Inanspruchnahme von Amtsautorität, weil staatliche Funktionsträger ihre Amtsbezeichnung auch in außerdienstlichen Zusammenhängen führen dürfen⁴⁰. Insoweit kommt es für die Geltung des Neutralitätsgebots entscheidend darauf an, ob der Inhaber eines Regierungsamtes seine Aussagen in spezifischer Weise mit der Autorität des Regierungsamtes unterlegt⁴¹. Jedenfalls ist es ihm unbenommen, klarstellend darauf hinzuweisen, dass es sich um Beiträge im politischen Meinungskampf jenseits der ministeriellen Tätigkeit handelt⁴².

Äußerungen des Bundeskanzlers

Für das Amt des Bundeskanzlers gelten die Maßgaben zur Abgrenzung des Handelns in amtlicher Funktion von der nicht amtsbezogenen Teilnahme am politischen Wettbewerb grundsätzlich in gleicher Weise.

Das Gebot staatlicher Neutralität gilt im Grundsatz in gleichem Maße für alle staatlichen Organe, die nicht zugunsten oder zulasten einer Partei in den Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes eingreifen dürfen⁴³. Es verpflichtet die Bundesregierung als Kollegialorgan, denn diese kann nachhaltig auf die politische Willensbildung einwirken und den politischen Wettbewerb verzerren⁴⁴. Gleiches gilt für das einzelne Regierungsmitglied, das heißt für die Bundesminister ebenso wie für den Bundeskanzler⁴⁵, der gemäß Art. 62 GG gemeinsam mit den Bundesministern die Bundesregierung bildet. Mit Blick auf die herausgehobene Stellung des Bundeskanzlers in der Regierung, die in seiner Wahl durch den Deutschen Bundestag gemäß Art. 63 GG sowie in Art. 64, 65, 67 und 68 GG Ausdruck findet⁴⁶, liegt die Gleichsetzung mit dem Kollegialorgan Bundesregierung für ihn sogar näher als für die einzelnen Bundesminister.

Die Maßstäbe für Äußerungen des Bundespräsidenten⁴⁷ sind hingegen auf den Bundeskanzler nicht übertragbar. Anders als der Bundespräsident stehen die Mitglieder der Bundesregierung einschließlich des Bundeskanzlers mit den politischen Parteien im Wettbewerb um die Gewinnung politischen Einflusses⁴⁸. Durch die im Grundgesetz angelegte Verzahnung von Bundesregierung, parlamentarischer Mehrheit und den dahinterstehenden Parteien⁴⁹ liegt die Neigung der Mitglieder einer Regierung, die sie tragenden Parteien zu unterstützen, jedenfalls nahe⁵⁰. Insofern gilt für den Bundeskanzler nichts Anderes als für die übrigen Mitglieder der Bundesregierung⁵¹.

Soweit das Bundesverfassungsgericht für den Bundespräsidenten aus dem Umstand, dass dieser vorrangig Repräsentations- und Integrationsaufgaben wahrnimmt, einen weiten, nur auf die Einhaltung äußerster Grenzen hin überprüfbaren Gestaltungsspielraum abgeleitet hat⁵², ist dies auf das Amt des Bundeskanzlers nicht übertragbar. Seine vorrangige Aufgabe ist es nicht, durch sein öffentliches Auftreten die Einheit des Gemeinwesens sichtbar zu machen und diese Einheit mittels der Autorität des Amtes zu fördern. Der Bundeskanzler schlägt dem Bundespräsidenten gemäß Art. 64 Abs. 1 GG Ernennung und Entlassung der Minister vor. Er bestimmt gemäß Art. 65 Satz 1 GG die Richtlinien der Politik, trägt dafür die Verantwortung und leitet nach Art. 65 Satz 4 GG die Geschäfte der Bundesregierung. Damit bringt das Grundgesetz die besondere politische Führungsrolle des Bundeskanzlers in der Bundesregierung zum Ausdruck⁵³. Der Bundeskanzler wirkt in der Regel entscheidend an der Aufgabe der Regierung zur Staatsleitung mit, aus der jene Autorität und Ressourcenvorteile erwachsen, die für die Bindung an den Grundsatz der Chancengleichheit und die sich daraus ergebenden Neutralitätspflichten ursächlich sind⁴⁴.

Die herausgehobene Stellung des Bundeskanzlers in der Bundesregierung führt nicht dazu, dass an sein Verhalten hinsichtlich der Beachtung des Neutralitätsgebotes im Vergleich zu anderen Regierungsmitgliedern großzügigere (aa) oder strengere (bb) Maßstäbe anzulegen wären.

Dem Bundeskanzler sind mit Blick auf seine besondere Stellung innerhalb der Bundesregierung und insbesondere die ihm nach Art. 65 Satz 1 GG zustehende Richtlinienkompetenz gegenständlich weitergehende Äußerungsrechte zuzugestehen als den Bundesministern, die vorrangig auf ihren jeweiligen Ressortbereich beschränkt sind (vgl. Art. 65 Satz 2 GG; Nellesen, Äußerungsrechte staatlicher Funktionsträger, 2019, S.202). Es liegt deshalb nahe, seine Äußerungsbefugnisse auf alle der Bundesregierung als Kollegialorgan zugeschriebenen Staatsleitungsaufgaben im Sinne einer politischen Allzuständigkeit⁵⁴ zu erstrecken.

Daraus folgt jedoch nicht, dass die Grenzen der Wahrnehmung seines gegenständlich weit zu fassenden Äußerungsrechts mit Blick auf das Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot großzügiger zu ziehen wären als bei Äußerungen von Bundesministern⁵⁵. Dem steht der Sinn und Zweck des in der Chancengleichheit der Parteien und dem Grundsatz freier politischer Willensbildung wurzelnden Gebots staatlicher Neutralität entgegen. Selbst wenn der Bundeskanzler sich zu allen politischen Fragen namens der Bundesregierung äußern darf, entbindet ihn dies nicht von der Pflicht, den Anspruch der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb und damit das Neutralitätsgebot zu beachten.

An den Bundeskanzler sind mit Blick auf seine hervorgehobene Stellung innerhalb der Bundesregierung allerdings auch keine gesteigerten Neutralitätsanforderungen zu stellen⁵⁵. Die Rechtsprechung zu den Äußerungsrechten von Regierungsmitgliedern folgt gerade aus der Funktion, die dem Kollegialorgan Bundesregierung im demokratischen Willensbildungsprozess zukommt⁵⁶. Auch die Richtlinienkompetenz, die (nur) innerhalb der Bundesregierung gilt⁵⁷, vermag für sich genommen eine Verschärfung der Neutralitätsanforderungen an den Bundeskanzler im politischen Wettbewerb nicht zu begründen. Ebenso rechtfertigen die übrigen Intra- und Interorgankompetenzen, die das Grundgesetz nicht der Bundesregierung, sondern dem Bundeskanzler zuweist⁵⁸, keine andere Einschätzung. Die Kompetenzordnung innerhalb der Bundesregierung führt zwar zu einem gegenständlich weiteren Äußerungsrecht des Bundeskanzlers, nicht jedoch zu anderen Anforderungen mit Blick auf das Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot, als sie an Äußerungen der Bundesregierung selbst zu stellen sind.

Rechtfertigung von Eingriffen in den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien

Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien unterliegt ebenso wie die Wahlrechtsgleichheit keinem absoluten Differenzierungsverbot⁵⁹. Aufgrund seines formalen Charakters⁶⁰ hat aber grundsätzlich jeder Eingriff in die chancengleiche Teilhabe der Parteien am politischen Wettbewerb zu unterbleiben, der nicht durch einen besonderen, in der Vergangenheit als „zwingend“ bezeichneten Grund gerechtfertigt ist⁶¹. Gründe, die Ungleichbehandlungen rechtfertigen und der Bundesregierung eine Befugnis zum Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien verleihen, müssen durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein, das dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann⁶². Dabei ist jedenfalls den Grundsätzen der Geeignetheit und Erforderlichkeit zur Erreichung der verfassungsrechtlich legitimierten Zwecke Rechnung zu tragen⁶³.

Als derartige gleichwertige Verfassungsgüter kommen der Schutz der Handlungsfähigkeit und Stabilität der Bundesregierung sowie das Ansehen und das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft in Betracht. Dagegen entbindet die Aufgabe der Staatsleitung und die von ihr umfasste Befugnis der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit für sich genommen nicht von der Beachtung des Neutralitätsgebots.

Die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung stellt – vergleichbar mit der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages⁶⁴ – ein Rechtsgut von Verfassungsrang dar, das dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann. Sie sicherzustellen ist zuvörderst Aufgabe des Bundeskanzlers, dem bei der Bestimmung der hierfür erforderlichen Maßnahmen ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt.

Das Grundgesetz erstrebt mit den Regelungen in Art. 63, 67 und 68 GG die Bildung einer vom Willen der Mehrheit des Parlaments getragenen, handlungsfähigen Regierung⁶⁵.

Gemäß Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG kann der Bundestag dem Bundeskanzler – nicht hingegen einem einzelnen Bundesminister – das Misstrauen nur dadurch aussprechen, dass er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Dies dient der Gewährleistung einer stabilen, auf eine parlamentarische Mehrheit gestützten Regierung⁶⁶.

Gleiches gilt für die Regelung der Vertrauensfrage in Art. 68 GG. Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen (Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt (Art. 68 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Norm ist darauf angelegt, während der laufenden Wahlperiode dem amtierenden Bundeskanzler zu ermöglichen, ein ausreichendes Maß an parlamentarischer Unterstützung zu gewinnen oder zu festigen; sie will eine vorschnelle Auflösung des Bundestages verhindern und damit zu politischer Stabilität im Verhältnis von Bundeskanzler und Bundestag beitragen⁶⁷.

Soweit die Wahl des Bundeskanzlers in Rede steht, darf der Bundespräsident den Bundestag gemäß Art. 63 Abs. 4 GG nur auflösen, wenn die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages seinem Wahlvorschlag nicht gefolgt ist, innerhalb von 14 Tagen einen anderen Bundeskanzler nicht gewählt und in einem daraufhin stattfindenden Wahlgang der Gewählte nicht die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich vereinigt hat. Die Vorschrift zielt, wie Art. 68 GG, vorrangig darauf ab, Regierungsfähigkeit herzustellen, zu gewinnen oder zu erhalten⁶⁸.

Aus der Zusammenschau der dargestellten Bestimmungen des Grundgesetzes ergibt sich das verfassungsunmittelbare Ziel, die Regierungsaufgaben stets von einer handlungsfähigen Exekutive wahrnehmen zu lassen⁶⁹. Die Erhaltung der Handlungsfähigkeit der Regierung stellt damit ein Verfassungsgut dar, das dem Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit gleichwertig gegenübersteht.

Für die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung Sorge zu tragen, ist zuvörderst Aufgabe des Bundeskanzlers.

Innerhalb der Bundesregierung kommt dem Bundeskanzler eine herausgehobene Stellung zu. Diese findet ihre Grundlage in seiner Wahl durch den Deutschen Bundestag (Art. 63 Abs. 1 GG) und beruht weiter auf dem Kabinettsbildungsrecht (Art. 64 Abs. 1 GG) sowie darauf, dass er gemäß Art. 65 Satz 1 GG die Richtlinien der Politik bestimmt⁷⁰. Das dadurch zum Ausdruck kommende Kanzlerprinzip⁷¹ dient dazu, dass „die Festigkeit in der Führung der Politik des Bundes auch verfassungsmäßig verbürgt“ wird⁷². Dieses Prinzip soll – im Zusammenspiel mit dem Ressort- und dem Kollegialprinzip – eine funktionsgerechte Regierungsstruktur und eine handlungsfähige Bundesregierung gewährleisten⁷³.

Daraus erwächst dem Bundeskanzler die Verantwortung, politische Führung nicht nur dadurch zu ermöglichen, dass er Ziele und Maßnahmen zu einem Gesamtkonzept zusammenführt und unterschiedliche politische Auffassungen in Ausgleich bringt⁷⁴. Vielmehr obliegt ihm auch die Organisation und Gewährleistung einer stabilen und handlungsfähigen Bundesregierung für die Dauer der Wahlperiode.

Bei der Frage, welcher Maßnahmen es zur Stabilisierung oder zur Erhaltung der Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung bedarf, verfügt der Bundeskanzler über einen weiten Einschätzungsspielraum⁷⁵. Er ist insbesondere nicht auf die Wahrnehmung der ihm nach Art. 65 Satz 1 GG eingeräumten Richtlinienkompetenz oder die Möglichkeit, die personelle Zusammensetzung der Bundesregierung zu ändern, beschränkt. Vielmehr kann er auch auf weniger formelle Mittel, etwa auf regierungsinterne Gespräche oder öffentliche Äußerungen zurückgreifen⁷⁶. Soweit es um die Vorgabe allgemeinpolitischer Ziele mittels öffentlicher Redebeiträge geht, ist der Bundeskanzler nicht darauf verwiesen, ausschließlich die Bundesminister zu adressieren⁷⁷. Er kann sich auch an die die Bundesregierung tragenden Fraktionen, Abgeordneten und politischen Parteien richten. Beeinträchtigen Spannungen, die von diesen ausgehen oder zwischen ihnen bestehen, die Stabilität der Bundesregierung, steht dem Bundeskanzler auch insoweit ein richtungsbestimmendes Eingreifen zur Erhaltung der Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung offen.

Die Erhaltung des Ansehens der und des Vertrauens in die Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft stellt ebenfalls ein der Chancengleichheit der Parteien gleichwertiges Verfassungsgut dar, dessen Schutz nach der Verfassungsordnung zuvörderst der Bundesregierung und insbesondere dem Bundeskanzler anvertraut ist.

Das Grundgesetz bindet die Bundesrepublik Deutschland mit der Präambel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG in die internationale Gemeinschaft ein und hat die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf internationale Zusammenarbeit ausgerichtet⁷⁸. Um dies zu erreichen, ist die Bundesrepublik Deutschland unter anderem darauf angewiesen, in der internationalen Gemeinschaft als angesehener, berechenbarer und verlässlicher Partner wahrgenommen zu werden. Entsprechend ist die Sicherstellung der außenpolitischen Handlungs- und Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Teilhabe an der internationalen Zusammenarbeit⁷⁹ dem Grundgesetz als Ziel immanent. Es handelt sich um ein Verfassungsgut, das dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann.

Die Beachtung und Umsetzung des Verfassungsgebots der Einbindung Deutschlands in die internationale Staatengemeinschaft obliegt vorrangig der Bundesregierung und innerhalb dieser insbesondere dem Bundeskanzler.

Nach Art. 32 Abs. 1 GG ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes. Auf diese Weise stellt das Grundgesetz sicher, dass die Bundesrepublik Deutschland nach außen grundsätzlich als Einheit auftritt⁸⁰. Der Begriff der „Pflege der auswärtigen Beziehungen“ ist dabei weit zu verstehen und erfasst auch informelle, nicht-rechtsförmliche Verhaltensweisen, sofern diese geeignet sind, der Bundesrepublik Deutschland zugerechnet zu werden⁸¹. Er bezeichnet die Funktion des Staates, die die Ordnung und Gestaltung der Beziehungen nach außen zum Gegenstand hat⁸².

Der Verkehr mit anderen Staaten, die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung der Bundesrepublik Deutschland fallen grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der Bundesregierung⁸³. Die Rolle des Parlaments ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt, ohne dass die Bundesregierung insoweit außerhalb parlamentarischer Kontrolle stünde⁸⁴. Davon ausgehend, eröffnet das Grundgesetz der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weiten Spielraum zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung⁸⁵.

Innerhalb der Bundesregierung unterliegt auch die Außenpolitik der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers; dem entspricht § 1 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg), wonach der Bundeskanzler die Richtlinien der inneren und äußeren Politik bestimmt⁸⁶. Daneben regelt § 15 Abs. 1 GOBReg, dass der Bundesregierung – als Kollegium⁸⁷ – alle Angelegenheiten von allgemeiner außenpolitischer Bedeutung zur Beratung und Beschlussfassung zu unterbreiten sind. Der Bundeskanzler ist demgemäß für die Erhaltung des Ansehens und des Vertrauens in die Verlässlichkeit der Bundesrepublik Deutschland auf internationaler Ebene in besonderem Maße verantwortlich.

Die der Bundesregierung und ihren Mitgliedern obliegende Aufgabe der Staatsleitung schließt die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ein. Diese beinhaltet für sich genommen jedoch nicht das Recht, zielgerichtet in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen. Die Bundesregierung ist dadurch nicht gehindert, für Grundsätze und Wertvorgaben der Verfassung einzutreten und sich insbesondere mit verfassungsfeindlichen Parteien zu befassen.

Die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ist integraler Bestandteil der der Bundesregierung und ihren Mitgliedern obliegenden Aufgabe der Staatsleitung⁸⁸. Regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit ist nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern notwendig, um den Grundkonsens im demokratischen Gemeinwesen lebendig zu erhalten und die Bürger zur eigenverantwortlichen Mitwirkung an der politischen Willensbildung sowie der Bewältigung vorhandener Probleme zu befähigen⁸⁹.

Die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit umfasst die Darlegung und Erläuterung der Politik der Regierung hinsichtlich getroffener Maßnahmen und künftiger Vorhaben angesichts bestehender oder sich abzeichnender Probleme⁹⁰. Dazu gehören auch die Erläuterung und Verteidigung der Regierungspolitik gegen Angriffe und Kritik unter Beachtung des Sachlichkeitsgebots⁹¹. Die Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit erstreckt sich darüber hinaus auch darauf, außerhalb oder weit im Vorfeld der eigenen gestaltenden politischen Tätigkeit über Fragen und Vorgänge zu informieren, die die Bürger unmittelbar betreffen, sowie auf aktuell streitige oder die Öffentlichkeit erheblich berührende Fragen einzugehen⁹².

Die Inanspruchnahme der Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit durch staatliche Organe setzt grundsätzlich die Beachtung der bestehenden Kompetenzordnung voraus⁹³. Liegt eine im eigenen Verfassungsraum der Länder⁹⁴ autonom zu regelnde Angelegenheit vor, kann diese gleichwohl tauglicher Gegenstand der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung und ihrer Mitglieder sein, wenn deren Handeln im Rahmen ihrer Befugnis zur Staatsleitung erfolgt⁹⁵. Dies ist insbesondere der Fall, wenn landesinterne Vorgänge wegen ihres Auslandsbezugs oder ihrer länderübergreifenden Bedeutung überregionalen Charakter haben und deshalb Anlass für eine bundesweite Informationsarbeit bieten können. Äußerungen der Bundesregierung und des Bundeskanzlers zu landesinternen Vorgängen sind dann von deren Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit umfasst, wenn sie sich als Wahrnehmung gesamtstaatlicher Verantwortung darstellen.

Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die der Bundesregierung und ihren Mitgliedern zukommende Autorität und die Verfügung über staatliche Ressourcen eine nachhaltige Einwirkung auf die politische Willensbildung des Volkes ermöglichen, die das Risiko erheblicher Verzerrungen des politischen Wettbewerbs der Parteien und einer Umkehrung des Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen beinhaltet⁴⁴. Als Teil des politischen Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie sie das Grundgesetz versteht, ist es zwar hinzunehmen, dass das Regierungshandeln sich in erheblichem Umfang auf die Wahlchancen der im politischen Wettbewerb stehenden Parteien auswirkt⁹⁶. Davon zu unterscheiden ist aber der zielgerichtete Eingriff der Bundesregierung in den Wettbewerb der politischen Parteien. Es ist der Bundesregierung, auch wenn sie von ihrer Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit Gebrauch macht, von Verfassungs wegen versagt, sich mit einzelnen Parteien zu identifizieren und die ihr zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel und Möglichkeiten zu deren Gunsten oder Lasten einzusetzen⁹⁷.

Demgemäß endet die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung dort, wo Werbung für oder Einflussnahme gegen einzelne im politischen Wettbewerb stehende Personen oder Parteien beginnt. Der Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG lässt es nicht zu, dass die Bundesregierung oder ihre Mitglieder die Möglichkeit der Öffentlichkeitsarbeit nutzen, um Regierungsparteien zu unterstützen oder Oppositionsparteien zu bekämpfen⁹⁸.

Dies ändert nichts daran, dass die Bundesregierung nicht gehindert, sondern sogar verpflichtet ist, für die Grundsätze und Werte der Verfassung einzutreten⁹⁹. Im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung hat sie sich auch mit verfassungsfeindlichen Parteien zu befassen. Dabei vorgenommene Einschätzungen politischer Parteien als verfassungsfeindlich sind, soweit sie sich im Rahmen von Gesetz und Recht halten, Teil der öffentlichen Auseinandersetzung, gegen die sich die betroffene Partei mit den Mitteln des öffentlichen Meinungskampfs zur Wehr setzen muss. Sie werden erst unzulässig, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen und den Anspruch der betroffenen Partei auf gleiche Wettbewerbschancen willkürlich beeinträchtigen¹⁰⁰.

Die Äußerung der Bundeskanzlerin auf der Pressekonferenz

Nach diesen Maßstäben sind die Anträge sowohl im Hinblick auf die streitgegenständliche Äußerung als auch deren Veröffentlichung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung begründet.

Die streitgegenständliche Äußerung wurde von der Bundeskanzlerin in amtlicher Funktion getätigt. Sie greift in das Recht der AfD auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ein, ohne dass dies gerechtfertigt wäre.

Die zur Abgrenzung zwischen amtlicher Tätigkeit und parteipolitischer Teilnahme am Meinungskampf gebotene Bewertung der konkreten Umstände der streitgegenständlichen Äußerung¹⁰¹ ergibt, dass diese durch die Bundeskanzlerin in Wahrnehmung ihres Amtes als Bundeskanzlerin getätigt wurde. Dies folgt insbesondere aus dem äußeren Rahmen der Erklärung. Deren Qualifizierung als „Vorbemerkung“ rechtfertigt keine andere Einschätzung. Auch der Inhalt der Erklärung lässt nicht in ausreichendem Maße eine Betätigung der Bundeskanzlerin als Parteipolitikerin oder Privatperson erkennen. Die sonstigen Umstände des vorliegenden Falles sprechen ebenfalls für ein Handeln in amtlicher Funktion.

Die streitgegenständliche Äußerung fiel im Rahmen einer Auslandsreise, die die Bundeskanzlerin in amtlicher Funktion als Bundeskanzlerin unter anderem nach Südafrika unternahm. Anlässlich dieser Reise gab sie gemeinsam mit dem Präsidenten der Republik Südafrika eine offizielle Pressekonferenz, in deren Verlauf die streitgegenständliche Äußerung fiel. Während der Pressekonferenz standen die Bundeskanzlerin und der Präsident vor den Flaggen der Bundesrepublik Deutschland sowie der Republik Südafrika an Pulten mit dem staatlichen Wappen Südafrikas. Vor der streitgegenständlichen Äußerung drückte der Präsident unter anderem seine Freude darüber aus, „Kanzlerin Merkel, Botschafter, Minister, oberste Regierungsbeamte“ zu empfangen und sprach mehrfach von der „Kanzlerin“ und „ihrer Delegation“. Darüber hinaus wies er auf die Bedeutung Deutschlands als strategischer Partner Südafrikas hin.

Diese Umstände sprechen für ein Handeln der Bundeskanzlerin in amtlicher Funktion. Sie äußerte sich im ausschließlich amtsbezogenen Rahmen einer Regierungspressekonferenz, deren Anlass sowie vorgesehener Gegenstand die Gespräche waren, welche sie in ihrer Eigenschaft als Bundeskanzlerin im Rahmen eines Staatsbesuchs in Südafrika geführt hatte. Die streitgegenständliche Äußerung fiel mithin in einem Umfeld, das der Bundeskanzlerin allein aufgrund ihres Amtes als Bundeskanzlerin zur Verfügung stand.

Wie die Äußerung durch die anwesenden Journalisten verbreitet wurde, hing ausschließlich von redaktionellen Entscheidungen ab¹⁰². Es ist daher für die Frage, ob sie in amtlicher Funktion gefallen war, nicht ausschlaggebend.

Die Ankündigung der Bundeskanzlerin, „aus innenpolitischen Gründen eine Vorbemerkung [zu] machen […] bezogen auf den gestrigen Tag, an dem ein Ministerpräsident in Thüringen gewählt wurde“, ist nicht hinreichend, um ein Handeln der Bundeskanzlerin außerhalb der Wahrnehmung ihrer Funktion als Bundeskanzlerin anzunehmen.

Aus dem bloßen Hinweis, eine „Vorbemerkung“ machen zu wollen, kann nicht geschlossen werden, dass diese außerhalb der Ausübung der Dienstgeschäfte erfolgen sollte. Vielmehr ergab sich daraus zunächst nur, dass die Äußerung den Aussagen der Bundeskanzlerin zum eigentlichen Thema der Pressekonferenz (Inhalt und Ergebnis der Gespräche mit den Vertretern der Republik Südafrika) vorgelagert war.

Dem amtlichen Charakter der Äußerung steht auch nicht entgegen, dass die Bundeskanzlerin darauf hinwies, die Vorbemerkung „aus innenpolitischen Gründen“ zu machen. Vielmehr ist der Bundeskanzler zur verantwortlichen Leitung der Regierungspolitik in Gänze, das heißt sowohl der inneren als auch der äußeren Politik, berufen¹⁰³. Davon ist auch bei einer innenpolitischen Äußerung, die – wie hier im Rahmen einer Auslandsreise der Bundeskanzlerin – in einem außenpolitischen Kontext fällt, auszugehen. Ob eine solche Äußerung in amtlicher oder nichtamtlicher Eigenschaft erfolgt, ist aus Sicht eines verständigen Bürgers¹⁰⁴ nach dem konkreten Inhalt der Aussage und ihrem Gesamtkontext zu beurteilen¹⁰⁵.

Inhaltlich lässt die Äußerung der Bundeskanzlerin keine hinreichende Distanzierung von ihrem Amt erkennen, die die Vermutung für eine Äußerung in amtlicher Eigenschaft entkräften könnte.

Auszugehen ist dabei von der „Vorbemerkung“ in ihrer Gesamtheit. Diese beschränkt sich nicht auf die von der AfD zitierten, streitgegenständlichen Passagen. Vielmehr hat die Bundeskanzlerin im Anschluss daran weitere Ausführungen dazu gemacht, dass die CDU mit der Wahl des Ministerpräsidenten des Freistaats Thüringen mit ihren „Werten und Überzeugungen gebrochen“ habe und in den folgenden Tagen daran gearbeitet werden müsse, deutlich zu machen, dass dies in keiner Weise mit dem, was die CDU denke, in Übereinstimmung stehe. Erkennbar wird damit, dass sie in ihrer „Vorbemerkung“ die Wahl des Ministerpräsidenten vorrangig mit Blick auf das Verhalten der Landtagsabgeordneten ihrer eigenen Partei kommentierte. Dies allein rechtfertigt aber nicht den Rückschluss, dass sie sich nur als Parteipolitikerin oder Privatperson äußern wollte, zumal sie die Wahl insgesamt als „unverzeihlich“ qualifizierte und dazu aufrief, das Wahlergebnis rückgängig zu machen.

Die Bundeskanzlerin bezieht sich zwar auf einen Sachverhalt, für den eine Regelungszuständigkeit der Bundeskanzlerin oder der von ihr geführten Bundesregierung nicht besteht. Weder die Wahl der Ministerpräsidenten in den Ländern noch die Positionierung der daran beteiligten, durch ihre Abgeordneten vertretenen Parteien unterliegen dem Regelungszugriff der Bundesregierung. Dies schließt ein Handeln in amtlicher Funktion aber nicht aus. Regierungstätigkeit entfaltet sich typischerweise auch jenseits der Befugnis zu regulatorischem Handeln. Selbst ein Handeln jenseits der mit dem Regierungsamt verbundenen Kompetenzen ist ein Handeln in amtlicher Funktion, wenn dafür die Autorität des Regierungsamtes in Anspruch genommen wird. Ob eine Äußerung sich im Kompetenzbereich des Äußernden hält, ist für die Frage der Abgrenzung zwischen amtlichem und nichtamtlichem Handeln nicht von ausschlaggebender Bedeutung¹⁰⁶, sondern nur für seine Rechtmäßigkeit. Daher geht auch der Hinweis von Bundeskanzlerin und Bundesregierung fehl, einem amtlichen Handeln stehe entgegen, dass die Bundeskanzlerin nicht über die Autorität verfüge, Konflikte zwischen Parteigliederungen zu lösen. Streitgegenstand ist vorliegend nicht die Frage, ob die Bundeskanzlerin in amtlicher Eigenschaft ihren Worten auch Taten folgen lassen konnte, sondern nur, ob ihre Worte in amtlicher Eigenschaft gefallen sind.

Unbeachtlich ist auch der Umstand, dass die Bundeskanzlerin in ihrer streitgegenständlichen Äußerung auf die Nennung ihrer Amtsbezeichnung verzichtete, während sie bei den sich anschließenden Einlassungen zu Südafrika ausdrücklich auf ihre Rolle „als Bundeskanzlerin“ Bezug nahm. Dass damit eine Differenzierung in der Sprecherrolle und ein Wechsel von der Rolle der Parteipolitikerin oder Privatperson in das Amt der Bundeskanzlerin verbunden sein sollte, ist aus der Perspektive eines verständigen Bürgers nicht ausreichend deutlich. Dagegen spricht, dass sich die Ausführungen zu Südafrika der „Vorbemerkung“ unmittelbar anschlossen und die Bundeskanzlerin sie lediglich mit den Worten „Jetzt komme ich zu Südafrika“ einleitete.

Es wäre der Bundeskanzlerin unbenommen gewesen, mit hinreichender Klarheit darauf hinzuweisen, dass sie sich zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen nicht in ihrer Eigenschaft als Bundeskanzlerin, sondern als Parteipolitikerin oder Privatperson äußern werde¹⁰⁷. Von dieser Möglichkeit hat sie trotz des für ein Handeln in amtlicher Funktion sprechenden äußeren Rahmens der Pressekonferenz keinen Gebrauch gemacht.

Auch die übrigen Umstände der streitgegenständlichen Äußerung sprechen gegen ein Handeln der Bundeskanzlerin in nichtamtlicher Eigenschaft. Dass sie eine exponierte Politikerin ihrer Partei war und auch als solche wahrgenommen wurde, rechtfertigt für sich genommen den Rückschluss auf ein nichtamtliches Handeln nicht. Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung geltend machen, die Regierungskoalition habe stabilisiert und außenpolitischen Verwerfungen vorgebeugt werden müssen, streitet dies eher für eine Äußerung in amtlicher Funktion. Der Umstand, dass die Äußerung später auf den offiziellen Internetseiten der Bundesregierung beziehungsweise der Bundeskanzlerin veröffentlicht wurde, ist hingegen für die Qualifizierung der Äußerung selbst ohne Belang.

Die Bundeskanzlerin war eine exponierte Funktionsträgerin ihrer Partei. Im Zeitpunkt ihrer Einlassung war sie zwar nicht mehr Parteivorsitzende, jedoch kraft Amtes Mitglied des CDU-Präsidiums und des CDU-Bundesvorstandes. Daraus folgt jedoch nicht, dass jede Äußerung zu parteipolitischen Themen stets in der Funktion als Parteipolitikerin erfolgte, zumal, wenn der äußere Rahmen, wie vorliegend, eindeutig einen Bezug zum Regierungsamt aufwies. Gegen einen Rückschluss von der parteipolitischen Funktion auf eine parteipolitische Äußerung dürfte zudem sprechen, dass die streitgegenständliche Aussage zu einem Zeitpunkt fiel, als sich die damalige CDU-Bundesvorsitzende zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen bereits geäußert hatte, worauf die Bundeskanzlerin im weiteren Verlauf der Pressekonferenz auch verwies. Obwohl insofern keine ausschließliche Zuständigkeit der Parteivorsitzenden besteht, ist aus der Sicht eines objektiven Empfängers vor diesem Hintergrund nicht ohne Weiteres ersichtlich, dass die Bundeskanzlerin eine zusätzliche politische Standortbestimmung für die CDU Deutschlands beabsichtigte.

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung geltend machen, dass die angegriffene Äußerung (auch) dazu gedient habe, das gegenseitige Vertrauen der die Regierung tragenden Koalitionspartner wiederherzustellen und eine Gefährdung der Stabilität der Bundesregierung zu verhindern, spricht dies ebenfalls dafür, dass die Äußerung der Bundeskanzlerin in amtlicher Funktion erfolgte. Dass ihr als Privatperson oder Mitglied des CDU-Präsidiums und des CDU-Bundesvorstandes eigene Verantwortung für die Stabilität der Bundesregierung zugewiesen sein sollte, erschließt sich nicht. Eine dahingehende Verantwortung resultierte vielmehr aus ihrer Funktion als Bundeskanzlerin, der nach Maßgabe von Art. 64 und 65 GG die Leitung der Bundesregierung und der Erhalt ihrer Arbeitsfähigkeit obliegt. Diente die Äußerung diesem von der Bundeskanzlerin vorgetragenen Zweck, ist davon auszugehen, dass sie damit die ihr in amtlicher Funktion zugewiesene Aufgabe der Führung der Geschäfte der Bundesregierung wahrgenommen hat.

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung weiter geltend machen, die Ministerpräsidentenwahl in Thüringen sei mittelbar außenpolitisch relevant gewesen, da sie von der internationalen Presseöffentlichkeit mit großer Aufmerksamkeit und Skepsis verfolgt worden sei, legt auch dies ein Handeln in amtlicher Funktion nahe. Die Sicherstellung der „Glaubwürdigkeit der Bundesregierung“ und die „Erhaltung des Vertrauens der ausländischen Partner der Bundesrepublik Deutschland“ obliegt der Bundeskanzlerin kraft ihres Amtes. Dass sie insoweit auch als Parteipolitikerin oder gar als Privatperson gefordert gewesen wäre, erschließt sich nicht.

Für die Frage, ob die Äußerung der Bundeskanzlerin ein Handeln in amtlicher Funktion darstellt, kommt es nicht darauf an, dass die Äußerung später auf den offiziellen Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung veröffentlicht wurde. Die Veröffentlichung mag zwar amtlichen Charakter haben, dies macht aber nicht zwangsläufig auch die Äußerung selbst zu einer solchen in amtlicher Funktion¹⁰⁸.

Die streitgegenständliche Äußerung beinhaltet negative Qualifizierungen der AfD. Hierdurch hat die Bundeskanzlerin in einseitiger Weise auf den Wettbewerb der politischen Parteien eingewirkt.

Die Bundeskanzlerin beschränkt sich in der streitgegenständlichen Äußerung nicht auf eine Bewertung der Wahl des Thüringer Ministerpräsidenten und des diesbezüglichen Verhaltens der Landtagsabgeordneten der CDU. Vielmehr beinhaltet die Äußerung auch eine grundsätzliche Stellungnahme zum Umgang mit der AfD und deren Verortung im demokratischen Spektrum.

Entscheidend dafür, wie die Äußerung eines Regierungsmitglieds inhaltlich zu verstehen ist, ist nicht die jeweilige Intention des Äußernden, sondern die Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont¹⁰⁹. Die Chancengleichheit der Parteien kann durch die Äußerung eines Regierungsmitglieds in amtlicher Eigenschaft unabhängig davon beeinträchtigt werden, ob sich der Äußernde bewusst und zweckgerichtet negativ zu einer bestimmten Partei verhält.

Nach dieser Maßgabe lässt sich der streitgegenständlichen Äußerung eine negative Qualifizierung der AfD entnehmen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass die Bundeskanzlerin sich nicht unmittelbar an die AfD wandte, sondern vorrangig das Verhalten der Landtagsabgeordneten ihrer eigenen Partei adressierte. Die Äußerung enthält jedenfalls auch ein negatives Urteil über die in ihr konkret bezeichnete AfD.

Die Aussage der Bundeskanzlerin, dass die Ministerpräsidentenwahl mit einer „Grundüberzeugung“ gebrochen habe, mit „der AfD“ keine Mehrheiten bilden zu sollen, qualifiziert die AfD insgesamt als eine Partei, mit der jedwede (parlamentarische) Zusammenarbeit von vornherein ausscheidet. Dies beinhaltet eine vom konkreten Anlass der Äußerung losgelöste Ausgrenzung der AfD aus dem Prozess parlamentarisch-demokratischer Willensbildung. Diese Bewertung wird dadurch verstärkt, dass die Bundeskanzlerin den Kooperationsvorgang bei der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen als „unverzeihlich“ bezeichnet und gefordert hat, dessen Ergebnis müsse rückgängig gemacht werden.

Dabei hat sich die Bundeskanzlerin nicht darauf beschränkt, der AfD aus Sicht ihrer eigenen Partei, der CDU, die Kooperationsfähigkeit abzusprechen. Vielmehr mündete die streitgegenständliche Äußerung in der Aussage, die Ministerpräsidentenwahl in Thüringen sei „ein schlechter Tag für die Demokratie“ gewesen. Damit hat die Bundeskanzlerin deutlich gemacht, dass sie die Beteiligung der AfD an der Bildung parlamentarischer Mehrheiten generell als demokratieschädlich erachtet, und implizit ein insgesamt negatives Werturteil über die Koalitions- und Kooperationsfähigkeit der AfD im demokratischen Gemeinwesen gefällt.

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung demgegenüber geltend machen, die Bundeskanzlerin habe lediglich darauf verwiesen, dass keine Mehrheiten mithilfe der AfD gewonnen werden „sollen“, und folglich eine politisch-moralische Erwartungshaltung formuliert, rechtfertigt dies keine andere Bewertung. Die Bundeskanzlerin hat nämlich im Weiteren geäußert, dass der Vorgang rückgängig gemacht werden „muss“. Die streitgegenständliche Äußerung im Sinne einer bloßen Erwartungshaltung zu interpretieren, erscheint daher fernliegend. Jedenfalls relativierte eine solche Deutung nicht den negativen Gehalt der Äußerung mit Blick auf die Koalitions- und Kooperationsfähigkeit der AfD.

Gleiches gilt, soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung vortragen, die Bundeskanzlerin habe nur auf „Grundüberzeugungen“ ihrer Person sowie ihrer Partei und nicht auf amtliche Positionen der Bundesregierung verwiesen. Auch ein solcher Verweis vermag den negativen Gehalt der Äußerung nicht zu relativieren. Unabhängig davon, ob es sich um eine persönliche oder parteiliche Grundüberzeugung handelte, hat die Bundeskanzlerin zum Ausdruck gebracht, dass die Bildung parlamentarischer Mehrheiten unter Beteiligung der AfD abzulehnen ist und diese als Koalitions- oder Kooperationspartner von vornherein nicht in Betracht kommt.

Die negative Bewertung der AfD stellt sich als Eingriff in das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am Prozess der politischen Willensbildung aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG dar. Die von der AfD vorgebrachte Qualifizierung der streitgegenständlichen Äußerung als „in ungeheuerlicher Diktion vernichtendes Werturteil“, „Boykottaufruf“ oder Brandmarkung der AfD als „, Aussätzige‘ und ‚Feindin‘ der Demokratie“ überzeichnet deren objektiven Aussagegehalt zwar erheblich. Ungeachtet dessen hat die Bundeskanzlerin mit der streitgegenständlichen Äußerung aber in einseitiger Weise auf den politischen Wettbewerb eingewirkt.

Ob die Äußerung eines Regierungsmitglieds eine Verletzung des Neutralitätsgebots darstellt, ist danach zu bestimmen, ob sie sich im Einzelfall aus Sicht eines verständigen Bürgers als offene oder versteckte Werbung für oder Einflussnahme gegen einzelne im politischen Wettbewerb stehende Parteien darstellt¹¹⁰. Eine solche Einflussnahme kann nicht nur durch direkte Wahl- oder Nichtwahlaufrufe, sondern auch durch die negative Qualifizierung des Handelns oder der Ziele einzelner Parteien erfolgen.

Dies zugrunde gelegt, greift die streitgegenständliche Äußerung zulasten der AfD in den politischen Wettbewerb ein. Die Bundeskanzlerin hat mit ihr die durch das Neutralitätsgebot vorgegebenen inhaltlichen Grenzen ihrer Äußerungsbefugnisse überschritten, indem sie ein negatives Werturteil über die konkret benannte AfD als eine im politischen Wettbewerb stehende Partei gefällt und ihr jegliche Kooperations- und Koalitionsfähigkeit abgesprochen hat. Die dagegen erhobenen Einwände von Bundeskanzlerin und Bundesregierung gehen fehl.

Auch insoweit ist es ohne Belang, dass die Äußerung die AfD nur mittelbar betrifft und primär das Verhalten der Abgeordneten der CDU-Landtagsfraktion in Thüringen zum Gegenstand hat. Es liegt damit zwar keine unmittelbare Einwirkung auf die Wettbewerbsposition der AfD vor. Die mit der Äußerung der Bundeskanzlerin verbundene Ausgrenzung der AfD aus dem Kreis der kooperationsfähigen politischen Parteien stellt sich aber als ein Eingriff in den politischen Wettbewerb dar, der in seiner Wirkung nicht hinter einem unmittelbaren Angriff auf die AfD zurückbleibt.

Die Bundeskanzlerin hat offensichtlich gegen die AfD Partei ergriffen, indem sie – mittelbar, aber unmissverständlich – zum Ausdruck gebracht hat, dass eine für die Mehrheitsverhältnisse relevante parlamentarische Zusammenarbeit mit dieser nicht in Betracht komme. Dabei spricht sie sich mit der Formulierung „Es war ein schlechter Tag für die Demokratie“ für einen Ausschluss der AfD bei der Bildung parlamentarischer Mehrheiten nicht nur mit Blick auf die eigene Partei, sondern auch mit Blick auf das parlamentarische System in seiner Gesamtheit aus. Die Bundeskanzlerin grenzt die AfD aus dem Kreis der im demokratischen Spektrum koalitions- und kooperationsfähigen Parteien aus und beeinträchtigt damit (mittelbar) deren Position im politischen Wettbewerb.

Ebenso geht der Einwand von Bundeskanzlerin und Bundesregierung fehl, dass ein Eingriff in das Recht der AfD auf Chancengleichheit schon deshalb nicht vorliege, weil sich die Bundeskanzlerin nicht zu deren Wählbarkeit geäußert habe.

Die streitgegenständliche Äußerung beinhaltet implizit ein negatives Urteil über die Wählbarkeit der AfD. Dem steht der Hinweis von Bundeskanzlerin und Bundesregierung, dass die Landtagswahl in Thüringen zum Zeitpunkt der Äußerung bereits abgeschlossen gewesen sei, nicht entgegen. Die Bundeskanzlerin hat mit ihrer Wortwahl über die Bewertung des konkreten Ereignisses hinaus ein negatives Urteil über die Koalitions- und Kooperationsfähigkeit der AfD zum Ausdruck gebracht, das potenziell auch für zukünftige Wahlen Wirkung entfaltet. Es ist jedenfalls nicht fernliegend, dass sich ein solches Urteil negativ auf das Ansehen der AfD bei den Wählerinnen und Wählern und damit auf deren Wahlchancen auswirkt. Wenn davon auszugehen ist, dass die AfD vom parlamentarischen Mehrheitsbildungsprozess ausgeschlossen ist oder sein sollte, kann dies Veranlassung sein, die AfD bei der Stimmabgabe nicht zu unterstützen.

Daher kommt es auch nicht darauf an, dass sich die streitgegenständliche Äußerung mit der Ministerpräsidentenwahl auf einen Vorgang bezog, der der Landtagswahl nachgelagert ist. Bei der politischen Willensbildung handelt es sich um einen permanenten Prozess. Aus diesem Grund verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien auch außerhalb von Wahlkampfzeiten die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität²⁵. Die Äußerung der Bundeskanzlerin stellt eine Parteinahme zulasten der AfD dar, die über die zurückliegende Landtagswahl in Thüringen hinausreicht und auch in Zukunft deren Stellung im politischen Meinungskampf negativ zu beeinflussen vermag.

Eine andere Bewertung folgt auch nicht aus dem Hinweis von Bundeskanzlerin und Bundesregierung auf die Beachtung des Sachlichkeitsgebots. Dass die Bundeskanzlerin sich weder unsachlich noch polemisch zur AfD geäußert hat, schließt eine unzulässige Partei ergreifende Einflussnahme auf den politischen Wettbewerb nicht aus. Das Sachlichkeitsgebot betrifft nicht die Eingriffsrelevanz einer Äußerung, sondern entfaltet seine Bedeutung erst bei der Frage, ob eine Äußerung, die sich auf die Chancengleichheit der Parteien auswirkt, im Rahmen regierungsamtlicher Informations- und Öffentlichkeitsarbeit gerechtfertigt werden kann¹¹¹.

Schließlich kommt es nicht darauf an, dass die AfD, wie die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung ausführen, mit Blick auf den in Art. 21 Abs. 1 GG garantierten Parteienwettbewerb keinen Anspruch darauf hat, als Kooperations- oder Koalitionspartnerin anerkannt zu werden. Die Parteinahme zulasten der AfD erwächst vorliegend daraus, dass die Bundeskanzlerin in amtlicher Funktion geäußert hat, im demokratischen Gemeinwesen dürfe mit der AfD in keiner Weise koaliert oder kooperiert werden und das Ergebnis der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen müsse daher rückgängig gemacht werden. Hierdurch hat sie die Wählbarkeit der AfD infrage gestellt und in der Folge deren Wettbewerbslage nachteilig beeinflusst.

Der Eingriff in das Recht der AfD auf Chancengleichheit ist nicht gerechtfertigt. Gründe, die von der Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, die dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten können, liegen nicht vor. Eine Rechtfertigung der Äußerung der Bundeskanzlerin ergibt sich weder aus dem Schutz der Arbeitsfähigkeit und Stabilität der Bundesregierung noch mit Blick auf die Wahrung des Ansehens der und des Vertrauens in die Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft. Ebenso wenig handelt es sich bei der streitbefangenen Äußerung um eine zulässige Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit der Bundeskanzlerin.

Weder aus dem Vorbringen von Bundeskanzlerin und Bundesregierung noch im Übrigen ist erkennbar, dass die Äußerung der Bundeskanzlerin zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit und Stabilität der Bundesregierung geboten war. Zwar ist die Wahl des Ministerpräsidenten des Freistaats Thüringen durch die Koalitionsparteien auf Bundesebene heftig kritisiert worden und hat zur Einberufung des Koalitionsausschusses geführt. Dass dies zu einer Gefährdung der Stabilität und Handlungsfähigkeit der Bundesregierung geführt hätte, die den mit der öffentlichen Einlassung der Bundeskanzlerin verbundenen Eingriff in die Rechte der AfD hätte rechtfertigen können, erschließt sich aber nicht.

Bundeskanzlerin und Bundesregierung haben nachvollziehbar dargelegt, dass die Abläufe bei der Ministerpräsidentenwahl von den Koalitionspartnern im Bund als Bruch mit den Grundwerten, die der Arbeit der Regierungskoalition zugrunde gelegen hätten, angesehen worden seien. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass sich im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD aus dem Jahr 2018 kein expliziter Ausschluss von Kooperationen der Regierungsparteien mit der AfD findet, da nicht alle der Zusammenarbeit einer Koalitionsregierung zugrundeliegenden Vorstellungen ausdrücklich in den Koalitionsvereinbarungen ausgewiesen sein müssen¹¹².

Der Hinweis auf die Reaktionen auf die Ministerpräsidentenwahl in Thüringen allein vermag die Annahme, die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung sei infrage gestellt gewesen, aber nicht zu tragen. Dass dem Bundeskanzler bei der Beurteilung der Frage, welcher Maßnahmen es zur Erhaltung der Stabilität und der Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung bedarf, ein weiter Einschätzungsspielraum zusteht, entbindet nicht davon, dass plausibel dargelegt werden oder in sonstiger Weise ersichtlich sein muss, dass die Stabilität der Bundesregierung im Einzelfall tatsächlich betroffen gewesen ist und einen Eingriff in das Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG erforderlich gemacht hat. Daran fehlt es.

 Allein die kritischen Äußerungen führender Vertreter der Koalitionsparteien SPD und CSU im unmittelbaren Anschluss an die Ministerpräsidentenwahl in Thüringen genügen nicht, um eine Gefahr für die Stabilität und Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung zu belegen. Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung darauf verweisen, der SPD-Vorsitzende habe von einem „unverzeihlichen Dammbruch“ gesprochen und der Vizekanzler habe erklärt, „sehr ernste Fragen“ an die CDU-Spitze zu haben, markiert dies zwar, dass politischer Diskussions- und Klärungsbedarf bestand. Daraus folgt aber noch nicht die Absicht, die Zusammenarbeit in der Bundesregierung – unabhängig vom Ergebnis des eingeforderten Klärungsprozesses – nicht weiterzuführen. Hinzu kommt, dass sich auch die CDU durch ihre Parteivorsitzende bereits am 5.02.2020 vom Ergebnis der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen distanziert und deutlich gemacht hatte, dass die Unterstützung des Kandidaten Kemmerich durch Abgeordnete der CDU-Landtagsfraktion in Thüringen gegen die – eine Zusammenarbeit mit der AfD ausschließende – Parteilinie verstoße. Zudem forderte die CDU-Vorsitzende den gewählten Kandidaten zum Rücktritt vom Amt des Ministerpräsidenten auf. Angesichts der von allen Koalitionsparteien einmütig geäußerten Kritik an der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen erschließt sich nicht, dass durch diese Wahl die Stabilität und Handlungsfähigkeit der Bundesregierung infrage gestanden hätten.

Außerdem hat die Bundeskanzlerin im Rahmen der Pressekonferenz selbst dargelegt, dass sie wegen der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen mit dem SPD-Vorsitzenden und dem Vizekanzler persönlich gesprochen und sich mit ihnen auf die Einberufung des Koalitionsausschusses verständigt habe. Auch dies spricht dagegen, dass zum Zeitpunkt der streitgegenständlichen Äußerung die Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung in einer Weise gefährdet war, die den vorliegenden Eingriff in das Recht der AfD aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG rechtfertigen könnte.

Dabei ist davon auszugehen, dass dem Koalitionsausschuss, der ebenso wie die Koalitionsvereinbarungen im Grundgesetz nicht geregelt ist, die Aufgabe zukommt, die Arbeit der Koalitionsparteien untereinander und mit der Regierung abzustimmen, Entscheidungen vorzubereiten und Meinungsverschiedenheiten auszuräumen¹¹³. Diese Aufgabenzuschreibung wird durch den Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, welcher im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Äußerung in Kraft war, bestätigt¹¹⁴.

Der Koalitionsausschuss ist folglich ein Instrument der Politikorganisation¹¹⁵, das dazu dient, die Regierungskoalition über die Dauer der Legislaturperiode handlungsfähig zu halten und im Konfliktfall zu stabilisieren; mit seiner Einrichtung wird ein Verfahren geschaffen, das den Durchgriff des Politischen auf den Bestand der Koalition jedenfalls verzögert¹¹⁶.

Mit der Verständigung über die Einberufung des Koalitionsausschusses war somit der im Koalitionsvertrag vorgesehene Mechanismus zur Bewältigung krisenhafter Situationen in der Regierungsarbeit im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Äußerung bereits betätigt worden. Dass die Stabilität und Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung bis zu dessen Zusammentritt trotzdem gefährdet waren, sodass der vorliegende Eingriff in das Recht der AfD durch die streitbefangene Äußerung zum Schutz dieses gleichwertigen Verfassungsgutes erfolgte, erschließt sich aus den Darlegungen von Bundeskanzlerin und Bundesregierung nicht und ist auch ansonsten nicht ersichtlich.

Ebenso wenig ist erkennbar, dass infolge der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen das Ansehen der und das Vertrauen in die Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft in einer Weise betroffen waren, dass dadurch die mit der öffentlichen Erklärung der Bundeskanzlerin verbundene Parteinahme zulasten der AfD gerechtfertigt sein könnte.

Zwar ist davon auszugehen, dass dem Bundeskanzler auch bei der Beurteilung der Frage, ob die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland infrage steht und welche Maßnahmen insoweit zu ergreifen sind, ein weiter Einschätzungsspielraum eingeräumt ist. Dennoch muss von Bundeskanzlerin und Bundesregierung dargelegt werden oder in sonstiger Weise ersichtlich sein, dass infolge der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen Zweifel ausländischer Partner an der Verlässlichkeit oder Vertrauenswürdigkeit der Bundesrepublik Deutschland, welche die außenpolitische Handlungsfähigkeit bedrohten, bestanden oder vermutet werden konnten. Auch daran fehlt es.

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung vortragen, dass angesichts des vermuteten Zusammenwirkens von Abgeordneten der CDU mit Abgeordneten der AfD bei der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen international die Erwartung bestanden habe, dass sich die CDU als stärkste Regierungspartei positioniere, war eine solche Positionierung zum Zeitpunkt der Äußerung der AfD zu I. durch die CDU-Parteivorsitzende bereits erfolgt.

Schon angesichts der einmütigen Kritik der die Bundesregierung tragenden Parteien an der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen ist nicht ersichtlich, dass das Ansehen, die außenpolitische Handlungsfähigkeit oder das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Äußerung der Bundeskanzlerin beschädigt oder auch nur gefährdet waren. Zweifel bestehen daran schon deshalb, weil es sich bei der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen um einen Vorgang im Verfassungsraum eines Landes und nicht des Bundes handelte. Es kommt hinzu, dass der gewählte Ministerpräsident zwar von den Landtagsabgeordneten der AfD unterstützt wurde. Er war aber weder seitens der AfD vorgeschlagen, noch war oder ist er deren Mitglied. Außerdem distanzierten sich sämtliche Regierungsparteien auf Bundesebene unverzüglich und klar von der Mehrheitsbildung bei der Ministerpräsidentenwahl. Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, dass die landespolitischen Vorgänge bei der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen das Ansehen der oder das Vertrauen in die Bundesrepublik Deutschland in relevantem, die außenpolitische Handlungsfähigkeit einschränkenden Umfang erschütterten. Dahingehende Reaktionen ausländischer Staatsorgane sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die von Bundeskanzlerin und Bundesregierung zur Begründung der internationalen Breitenwirkung vorgelegten Presseartikel rechtfertigen keine andere Einschätzung. Diese beschränken sich darauf, das Ergebnis der Ministerpräsidentenwahl sowie die Reaktionen der deutschen Politik darauf wiederzugeben. Sofern in den Artikeln von einem „Tabubruch“ oder „Dammbruch“ die Rede ist, handelt es sich im Wesentlichen um die Wiedergabe von Aussagen deutscher Akteure oder allgemeine Bewertungen, die eine außenpolitische Relevanz der Vorgänge nicht erkennen lassen. Politische Reaktionen ausländischer Entscheidungsträger werden auch in den vorgelegten Presseartikeln nicht berichtet. Soweit der Berichterstattung teilweise zu entnehmen ist, die deutliche Verurteilung der Vorgänge durch die deutsche Politik habe bestätigt, dass das Tabu einer Kooperation mit der AfD fortbestehe, knüpft diese Bewertung auch, aber nicht ausschließlich an die streitgegenständliche Äußerung der Bundeskanzlerin an. Vielmehr wird insoweit auch auf die Bewertung durch die CDU-Parteivorsitzende abgestellt.

Vor diesem Hintergrund fehlt es an hinreichenden objektiven Anknüpfungspunkten für eine Gefährdung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit oder des Vertrauens in die Bundesrepublik Deutschland, auf deren Grundlage der Eingriff in das Recht auf Chancengleichheit der AfD gerechtfertigt sein könnte. Allein eine dahingehende subjektive Einschätzung der Bundeskanzlerin reicht demgegenüber nicht aus, da ansonsten dem Bundeskanzler umfängliche, letztlich kaum eingrenzbare Möglichkeiten eröffnet würden, unter Inanspruchnahme der Amtsautorität einseitig in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen.

Der Eingriff in das Recht auf Chancengleichheit der AfD aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ist auch nicht durch die Befugnis der Bundeskanzlerin zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit gerechtfertigt. Es kann dahinstehen, inwieweit die Bewertung der Ministerpräsidentenwahl in Thüringen überhaupt einen tauglichen Gegenstand der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung und ihrer Mitglieder darstellt. Jedenfalls hat die Bundeskanzlerin mit ihrer Äußerung das dabei grundsätzlich zu beachtende Neutralitätsgebot verletzt.

Zweifel daran, dass die streitbefangene Äußerung einen tauglichen Gegenstand der Öffentlichkeitsarbeit der Bundeskanzlerin betrifft, folgen aus dem Umstand, dass sie sich nicht auf die eigene Regierungstätigkeit des Bundeskanzlers oder der Bundesregierung bezog. Weder diente sie der Darlegung oder Erörterung eigener Maßnahmen oder Vorhaben noch der Verteidigung der Politik der Bundesregierung gegen Angriffe oder Kritik.

Hinzu kommt, dass die Wahl eines Ministerpräsidenten als Teil der Bildung der Landesregierung dem Verfassungsraum der Länder zuzuordnen ist. Regelungs- oder sonstige Einwirkungsbefugnisse hinsichtlich der Ministerpräsidentenwahl stehen der Bundeskanzlerin oder der Bundesregierung – vom Fall des Art. 37 GG abgesehen – nicht zu. Die Ministerpräsidentenwahl in Thüringen könnte daher allenfalls unter dem Gesichtspunkt einer über den Verfassungsraum des Freistaats Thüringen hinausreichenden Stellungnahme zu einer aktuell streitigen, die Öffentlichkeit erheblich berührenden Frage von der Befugnis der Bundeskanzlerin zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit umfasst sein¹¹⁷.

Einer Rechtfertigung der Äußerung der Bundeskanzlerin durch ihre Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit steht aber jedenfalls die Verletzung des insoweit zu beachtenden Neutralitätsgebots entgegen. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien lässt es – wie dargelegt – nicht zu, dass die Bundesregierung oder ihre Mitglieder die Möglichkeit der Öffentlichkeitsarbeit nutzen, um Regierungsparteien zu unterstützen oder Oppositionsparteien zu bekämpfen. Dies gilt insbesondere bei öffentlichen Stellungnahmen zu außerhalb der eigenen Regierungsverantwortung liegenden Sachverhalten. Damit ist die streitbefangene Äußerung der Bundeskanzlerin nicht zu vereinbaren. Sie beinhaltet eine negative Qualifizierung der AfD, der jegliche Koalitions- oder Kooperationsfähigkeit im demokratischen Spektrum abgesprochen wird. Die Bundeskanzlerin hat damit in einseitiger Weise auf den politischen Wettbewerb eingewirkt.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Äußerung zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung vor verfassungsfeindlichen Bestrebungen erfolgte. Die Bundeskanzlerin bezeichnete zwar die Wahl des Ministerpräsidenten in Thüringen wegen der mutmaßlichen Mehrheitsbeschaffung durch Landtagsabgeordnete der AfD als „schlechten Tag für die Demokratie“ und forderte dazu auf, deren Ergebnis rückgängig zu machen. Sie verband dies aber nicht mit dem Hinweis darauf, dass die AfD verfassungsfeindliche Positionen vertrete und die Verweigerung jeglicher Zusammenarbeit mit ihr zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung geboten sei. Aus welchem Grund die Bildung einer parlamentarischen Mehrheit unter Beteiligung der Abgeordneten der AfD einen „schlechten Tag für die Demokratie“ bedeuten und Grundüberzeugungen der CDU widersprechen sollte, bleibt vielmehr offen. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob eine Qualifizierung der AfD als verfassungsfeindliche Partei die hierfür von Verfassungs wegen geltenden Grenzen gewahrt hätte.

Die Veröffentlichung auf den Internetseiten der Bundesregierung

Soweit die streitgegenständliche Äußerung unter dem Titel „Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem Präsidenten der Republik Südafrika, Cyril Ramaphosa“ auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung veröffentlicht wurde, ist der Antrag ebenfalls begründet. Bundeskanzlerin und Bundesregierung haben damit auf amtliche Ressourcen zurückgegriffen und diese zum politischen Meinungskampf eingesetzt, ohne dass dies gerechtfertigt war.

Die Veröffentlichung der streitgegenständlichen Äußerung auf den offiziellen Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung stellt sich als amtliches Handeln dar, da in spezifischer Weise regierungsamtliche Autorität in Anspruch genommen und auf Ressourcen zurückgegriffen wurde, die allein der Bundeskanzlerin beziehungsweise der Bundesregierung zur Verfügung standen. Dem amtlichen Charakter der Veröffentlichung steht dabei nicht entgegen, dass die Äußerung der Bundeskanzlerin in dem veröffentlichten Text als „Vorbemerkung“ bezeichnet und in der streitgegenständlichen Passage selbst auf die Amtsbezeichnung verzichtet wurde. Dies ändert am amtlichen Charakter der Äußerung selbst nichts. Umso mehr gilt dies für die anschließenden Veröffentlichungen auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung. Diese stellen sich mit Blick auf die Verwendung des jeweiligen Dienstwappens, welches neben dem Bundesadler den Schriftzug „Die Bundeskanzlerin“ beziehungsweise „Die Bundesregierung“ trägt, sowie aufgrund der gewählten Überschrift, welche explizit auf das Amt der Bundeskanzlerin verweist, nach ihrem objektiven Erscheinungsbild zweifelsfrei als amtlich dar.

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung dem entgegenhalten, dass sie sich mit Veröffentlichungen auf ihren offiziellen Internetseiten nicht notwendig auch die veröffentlichten Äußerungen als amtlich zu eigen machten, und beispielhaft auf Fragen von Medienvertretern sowie die Einlassungen des Präsidenten der Republik Südafrika verweisen, führt dies nicht zu einer anderen Bewertung. Vorliegend geht es gerade nicht um Äußerungen Dritter, sondern um eine Erklärung der Bundeskanzlerin, die bereits in amtlicher Eigenschaft erfolgte und deren Veröffentlichung auf den offiziellen Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung mit der Bezeichnung „BK‘in Merkel:“ eingeleitet wurde.

Im Übrigen kommt es für die Frage, ob die Veröffentlichung der Äußerung auf der offiziellen Internetseite den Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt, allein darauf an, ob die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung mit der Veröffentlichung der streitbefangenen Äußerung in Partei ergreifender Weise staatliche, der AfD nicht zur Verfügung stehende Ressourcen im politischen Meinungskampf eingesetzt haben¹¹⁸. Eine andere Bewertung dürfte daher selbst dann nicht angezeigt sein, wenn die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung die Veröffentlichung der streitgegenständlichen Äußerung mit dem Hinweis versehen hätten, dass die Bundeskanzlerin sich insoweit als Parteipolitikerin geäußert habe. Andernfalls ließen sich die äußerungsrechtlichen Anforderungen an staatliche Funktionsträger leicht umgehen¹¹⁹, und es ergäben sich umfassende Möglichkeiten parteipolitischer Instrumentalisierung amtsbezogener Ressourcen¹²⁰.

Bundeskanzlerin und Bundesregierung haben die in Anspruch genommenen amtlichen Ressourcen auch zur Beteiligung am politischen Meinungskampf eingesetzt. Die Veröffentlichung der im Rahmen der Pressekonferenz gefallenen „Vorbemerkung“ der Bundeskanzlerin diente jedenfalls auch der weiteren Verbreitung der darin enthaltenen streitgegenständlichen Äußerung. Da diese ein negatives Werturteil über die AfD enthält und dieser Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien vorliegend nicht gerechtfertigt ist, führt die Veröffentlichung dieser Äußerung auf den Internetseiten von Bundeskanzlerin und Bundesregierung zu einer eigenständigen Verletzung des Rechts der AfD auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG.

Der Eingriff ist nicht gerechtfertigt. Eine Rechtfertigung folgt weder aus einer Pflicht zur authentischen Dokumentation von Regierungshandeln, noch ergibt sie sich mit Blick auf Informationsansprüche Dritter.

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung darauf verweisen, dass es zur Wahrung der Authentizität der Dokumentation unvertretbar gewesen sei, den streitgegenständlichen Teil der Presseerklärung von der Veröffentlichung auszunehmen, vermag dies den durch die Veröffentlichung erfolgten Eingriff in das Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien bereits unter Zugrundelegung des Vortrags von Bundeskanzlerin und Bundesregierung nicht zu rechtfertigen, wonach es sich bei der streitgegenständlichen Äußerung um eine Verlautbarung der Bundeskanzlerin als Parteipolitikerin gehandelt habe. Dass bezüglich einer solchen Äußerung die Verpflichtung zu einer authentischen Dokumentation durch das Informations- und Presseamt der Bundesregierung in Wahrnehmung seiner „Chronistenfunktion“ besteht, erschließt sich nicht. In diesem Fall fiele es vielmehr anderen Stellen, namentlich dem Bundesverband der Partei der Bundeskanzlerin, zu, die Äußerung zu veröffentlichen beziehungsweise sie zu dokumentieren und auf entsprechende Anfragen herauszugeben¹²¹.

Vorliegend ist die streitgegenständliche Äußerung allerdings als eine solche der Bundeskanzlerin in amtlicher Funktion einzuordnen. Das in diesem Fall grundsätzlich anzu Interesse an einer vollständigen und authentischen Dokumentation des Regierungshandelns, das auch Auslandsbesuche des Bundeskanzlers erfasst, erstreckt sich aber nicht auf die Verbreitung von Erklärungen, die in nicht gerechtfertigter Weise in das Recht auf politische Chancengleichheit einer politischen Partei aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG eingreifen. Anderenfalls könnten Äußerungen von Regierungsmitgliedern, die unter Verletzung des Neutralitätsgebots getätigt werden, unter Verweis auf die Pflicht zur Dokumentation des Regierungshandelns amtlich verbreitet und der damit verbundene Eingriff in das Recht der politischen Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG perpetuiert und vertieft werden¹¹⁸.

Zu keiner anderen Bewertung führt die Argumentation von Bundeskanzlerin und Bundesregierung, vorliegend sei nicht eine als unzulässig qualifizierte Äußerung „selbstständig und intentional“ verbreitet worden. Dies scheint auf eine Differenzierung danach abzuzielen, ob eine Äußerung insgesamt oder nur in Teilen unzulässig ist. Ob eine das Neutralitätsgebot verletzende Äußerung eines Regierungsmitglieds veröffentlicht werden darf, hängt aber nicht davon ab, ob sie isoliert abgegeben wurde. Es dürfte der Regelfall sein, dass unzulässige Aussagen von Äußerungen begleitet werden, die das Neutralitätsgebot (noch) achten beziehungsweise gerechtfertigt sind¹²².

Soweit die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung darauf verweisen, dass die Veröffentlichung die Erfüllung ihrer nach dem Informationsfreiheitsgesetz beziehungsweise den Pressegesetzen ohnehin bestehenden Informationspflicht lediglich in allgemeiner Weise vorwegnehme, kann dahinstehen, ob ein solcher Anspruch bestünde. Dafür könnte sprechen, dass die Ausnahmetatbestände des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes vorliegend nicht einschlägig sein dürften¹²³.

Indes entstünde eine solche Auskunftspflicht erst mit Vorliegen eines entsprechenden Antrags und zudem nur in dem im Einzelfall begehrten Umfang. Es ist aber grundlegend anders zu bewerten, wenn einerseits die amtliche Mitschrift der streitgegenständlichen Äußerung auf eine konkrete Anfrage Dritter hin herausgegeben werden muss (und anschließend gegebenenfalls nichtamtlich veröffentlicht wird) als wenn sich andererseits die ehemalige Bundeskanzlerin und die Bundesregierung auf ihren offiziellen Internetseiten von sich aus an die Öffentlichkeit wenden. Letzteres stellt eine aktive Verbreitung einer einseitig zulasten der AfD Partei ergreifenden Äußerung dar und setzt staatliche, politischen Wettbewerbern nicht verfügbare Ressourcen im politischen Meinungskampf ein. Dadurch wird das Recht der AfD auf Chancengleichheit unabhängig vom Bestand individueller Auskunftsansprüche verletzt.

Das Sondervotum der Verfassungsrichterin Wallrabenstein

Die Richterin am Bundesverfassungsgericht Wallrabenstein hat in einem dissenting vote begründet, warum die Bundeskanzlerin hat keinen Verfassungsverstoß begangen hat; äußere sich die Bundeskanzlerin zu politischen Fragen, unterliege der Aussageinhalt keiner Neutralitätskontrolle durch das Bundesverfassungsgericht:

Bei der Durchführung dieser Kontrolle lässt die Senatsmehrheit anerkannte Argumentationsfiguren der verfassungsgerichtlichen Praxis außer Betracht.

Den Aussagegehalt der streitgegenständlichen Äußerung will die Senatsmehrheit aus der Perspektive eines objektiven Empfängerhorizonts bestimmen. Warum sie dabei aber keine äußerungsfreundliche und damit debattenfördernde Interpretation in Betracht zieht, wie sie im Kontext der für ein demokratisches Gemeinwesen zentralen Meinungsfreiheit geboten ist¹²⁴, erläutert sie nicht.

Eingriffe in die Chancengleichheit der Parteien sollen gerechtfertigt werden können. Dass hierfür Staatswohlgründe in Betracht kommen, ist im Kontext des Art. 21 GG, der Parteien bis zur Grenze der Verfassungsfeindlichkeit schützt, mindestens begründungsbedürftig.

Akzeptiert man solche Rechtfertigungsgründe, verletzt die Senatsmehrheit die Einschätzungsprärogative, die der Regierung für diesen genuin politischen Bereich aus Gründen der Gewaltenteilung zuzugestehen ist.

Bereits bei der entscheidenden Weichenstellung für den Einstieg in dieses Kontrollprogramm – bei der Einordnung der Äußerung der Bundeskanzlerin als Amtsausübung – will die Senatsmehrheit den objektiven Empfängerhorizont eines mündigen und verständigen Bürgers einnehmen. Dieser Maßstab ist jedoch für die Abgrenzung zwischen Amtsausübung und davon zu trennender Stellungnahme einer Parteipolitikerin ungeeignet.

Inhaber von Regierungsämtern werden regelmäßig in ihrer Doppelrolle wahrgenommen. Aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger bestehen aufgrund der Verschränkung von staatlichem Amt und parteipolitischer Zugehörigkeit gegenüber einem Regierungsmitglied nur begrenzte Neutralitätserwartungen. Beides hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung¹²⁵ sowie auch hier erkannt. Er zieht daraus aber keine Konsequenzen. Die Einordnung einer Äußerung der Bundeskanzlerin als ebensolche bereitet gerade wegen ihrer Doppelrolle keine Schwierigkeiten. Zweifelhaft und unbewiesen ist hingegen die Hypothese, sie könne diese Vermutung mit einer hinreichenden Distanzierung von ihrem Amt entkräften. Eher wäre darauf abzustellen, ob ausnahmsweise ein Regierungsmitglied ausschließlich in Wahrnehmung seines Amtes spricht, sich also deutlich von seiner Parteifunktion distanziert.

Dass zudem die redaktionelle Einordnung der Äußerung durch die in der Pressekonferenz anwesenden Journalistinnen und Journalisten unbeachtlich sein soll, geht nicht nur an der Wirklichkeit vorbei, in der Bürgerinnen und Bürger für ihre persönliche politische Willensbildung auf die mediale Berichterstattung angewiesen sind. Die Senatsmehrheit blendet damit auch konzeptionell den vielschichtigen Kommunikationsprozess einer demokratischen Gesellschaft und damit die Grundlage des politischen Willensbildungsprozesses aus, dessen Schutz die Äußerungsbeschränkungen der Bundeskanzlerin gerade dienen sollen.

Zum „Schutz des politischen Willensbildungsprozesses vom Volk hin zu den Staatsorganen vor seiner Umkehrung“ hat das Bundesverfassungsgericht zunächst nur die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung in Wahlkampfzeiten begrenzt¹²⁶. Die hierbei aufgestellten Maßstäbe hat er in Verfahren über Äußerungen von Regierungsmitgliedern zur NPD beziehungsweise AfD zunächst im Wahlkampf¹²⁷, sodann zu Parteiaktivitäten¹²⁸ und schließlich allgemein¹²⁹ zu einer Neutralitätspflicht für Äußerungen von Regierungsmitgliedern weiterentwickelt. Dies führt dazu, dass das Bundesverfassungsgericht auf den Organstreitantrag einer Partei hin Äußerungen von Regierungsmitgliedern einer inhaltlichen Neutralitätskontrolle unterzieht.

Bereits für die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung – im Sinne der Selbstdarstellung der Regierungsarbeit – waren¹³⁰ und sind¹³¹ diese inhaltlichen Neutralitätsmaßstäbe umstritten. Ich halte sie für verfehlt.

Die Selbstdarstellung der Regierung ist etwas anderes als die sachbezogene Öffentlichkeitsarbeit, etwa die Aufklärung über Gesundheitsrisiken, Sozialleistungen und Verbraucherrechte oder auch über demokratiefeindliche Bestrebungen. Diese ist, auch wenn sie von einer Ministerin oder einem Minister ausgeübt wird, eine spezifische Form der Verwaltungstätigkeit und unterliegt – dementsprechend justiziablen – Vorgaben wie Richtigkeit, Sachlichkeit und Zurückhaltung.

Ich kann nicht erkennen, dass bei der Selbstdarstellung der Regierung eine Neu- tralitätspflicht dem Schutz der Richtung des Willensbildungsprozesses vom Volk zu den Staatsorganen vor seiner Umkehrung dienen könnte. Eine offene Parteinahme der Regierungsmitglieder für die Parteien, die die Regierung tragen, ist hierfür nicht das Problem. Wie erwähnt, erwarten Bürgerinnen und Bürger von den Regierungsmitgliedern nur begrenzt Neutralität, nämlich insoweit, als sie Funktionen der Fachverwaltung ausüben.

Das Konzept einer Trennung, das das Bundesverfassungsgericht verfolgt, wäre daher nicht zwischen Amtsausübung und Parteitätigkeit, sondern zwischen Exekutiv- und Regierungstätigkeit zu verorten. Indem das Bundesverfassungsgericht stattdessen die Amtsausübung eines Regierungsmitglieds insgesamt den Vorgaben unterstellt, die ihrem Grunde nach für Exekutivhandeln gelten, verkennt er die eigentliche Regierungsfunktion, die im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes vom Parlament der Bundeskanzlerin und ihrem Kabinett überantwortet ist.

Dieses Regierungshandeln soll auch in der Erwartung der Bürgerinnen und Bürger gerade nicht neutral sein. Regierungsarbeit ist politisch und in einer Parteiendemokratie parteipolitisch geprägt. Eine neutrale, womöglich expertokratische, Regierung ist für eine Parteiendemokratie ein Krisenphänomen. Die Sorge, dass die Richtung des politischen Willensbildungsprozesses umgekehrt werden könnte, wird gerade durch den Anschein von Neutralität des Regierungshandelns begründet. Themensetzung, Gewichtung der Belange, Auswahl der Expertise, Bewertung von Argumenten, also alle politischen Leitungsentscheidungen stellen eben Entscheidungen dar. Sie sind nie neutral, sondern beruhen auf Prägungen, Überzeugungen und Wirklichkeitswahrnehmungen, die in einer Gesellschaft sehr unterschiedlich sind. Wahlen dienen dazu, bei diesen Entscheidungen einen Unterschied zu machen. „Neutralität“ einer Regierung würde diese in einer Parteiendemokratie gewollte Rückbindung verschleiern und könnte dazu beitragen, die Macht der regierenden Parteien dadurch zu erhalten, dass Bürgerinnen und Bürger die parteipolitischen Vorprägungen vermeintlich neutraler Entscheidungen nicht erkennen.

Daher spricht bereits bei der Selbstdarstellung der Regierungstätigkeit nichts für eine Neutralitätspflicht¹³².

Äußerungen einzelner Regierungsmitglieder zu konkreten politischen Fragen sind erst recht nicht einer Neutralitätspflicht unterworfen.

Geht man mit dem Bundesverfassungsgericht davon aus, dass für die – selbstdarstellende – Öffentlichkeitsarbeit der Regierung Neutralitätspflichten gelten, müsste ein genereller Maßstab für alle Äußerungen von Regierungsmitgliedern format- und situationsbezogen präzisiert werden. Oder er müsste so gefasst sein, dass die Kontextbedingungen einer Äußerung berücksichtigt werden können.

Das Bundesverfassungsgericht wählt mit dem Trennungskonzept einen anderen Weg. Er unterwirft regierungsamtliche Äußerungen engen Neutralitätsvorgaben und verweist die Auseinandersetzung mit politischen Parteien auf den Bereich „außerhalb der amtlichen Funktion“¹³³. Damit soll einerseits Regierungsmitgliedern die Wahrnehmung parlamentarischer Verantwortlichkeit und das Führen der politischen Sachdebatte ermöglicht und andererseits verhindert werden, dass sie bei Teilnahme am allgemeinen politischen Wettbewerb auf die „spezifischen Möglichkeiten und Mittel des Ministeramtes“ zurückgreifen.

Bezogen auf den Wahlkampf hat die Unterscheidung zwischen der Regierungsarbeit zuzuordnender Selbstdarstellung und parteipolitischer Wahlwerbung ihren Sinn. Regierungsmitglieder sollen ihre Ressourcen nicht für den Wahlkampf verwenden dürfen, sondern ihn ebenso mit persönlichem Einsatz führen müssen, wie andere Parteipolitiker auch. Auch die Differenzierung zwischen „dienstlichen“ und privaten Meinungsäußerungen hat in zahlreichen Kontexten ihre Berechtigung. Sie erlaubt die Wahrnehmung persönlicher Freiheiten und bewahrt zugleich die Institution, der eine Person „dienstlich“ angehört, davor, mit deren Auffassungen oder Verhaltensweisen gleichgesetzt zu werden. Weder das eine noch das andere ist aber angezeigt, wenn Regierungsmitglieder sich zu politischen Fragen parteinehmend äußern. Regierungsmitglieder stehen auch – und gerade – persönlich in der politischen Verantwortung. Umgekehrt dient die Möglichkeit der Parteinahme in ihrem Fall nicht nur der Verwirklichung persönlicher Freiheiten.

Das berechtigte Anliegen, das das Bundesverfassungsgericht mit dieser Trennung verfolgt, findet sich nicht auf der Seite der Amtsausübung des Regierungsmitglieds, sondern auf der Seite seiner parteipolitischen Betätigung. Bei letzterer soll es nicht auf die spezifischen Möglichkeiten und Mittel des Ministeramtes zurückgreifen dürfen. Es geht also nicht um ein inhaltliches Äußerungsverbot, sondern um ein Ressourcennutzungsverbot.

Dies entspricht dem Rechtsschutzziel der Organklage gegen eine exzessive Öffentlichkeitsarbeit der Regierung im Wahlkampf¹³⁴. Es besteht darin, die Nutzung von Regierungsressourcen für parteispezifische Zwecke, nämlich den Wahlkampf, zu unterbinden. Ein solches Ressourcennutzungsverbot dient dem Ziel, den politischen Wettbewerb zu sichern, damit aktuelle parlamentarische Minderheiten über Wahlen die Möglichkeit haben, zur Mehrheit zu werden¹³⁵. Zu seiner Geltendmachung ist die Organklage konkurrierender Parteien ein geeignetes Instrument.

Allerdings ist ein solches Verbot nur für die Nutzung wirtschaftlicher Ressourcen plausibel. Durch den Rückgriff auf sie ersparen sich Regierungsparteien eigene Aufwendungen. Dies und nicht der Inhalt der – selbstdarstellenden – Öffentlichkeitsarbeit kann den Parteienwettbewerb verzerren. Dass eine regierende Partei ihre Wahlprogramme umsetzt und damit auch in kommenden Wahlen überzeugen will, ist gerade Folge der in den vorangegangenen Wahlen zum Ausdruck gekommenen Präferenzen der Wählerinnen und Wähler.

Daher ist es verfehlt, der Nutzung der Ressourcen die Nutzung der Amtsautorität gleichzustellen. In seiner Entscheidung zur Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf hat das Bundesverfassungsgericht dies gerade nicht getan, sondern sich auf die monetären Ressourcen beschränkt. Nur Geiger stellte in seinem konkurrierenden Sondervotum¹³⁶ – mit energischem Widerspruch von Rottmann¹³⁷ – der wirtschaftlichen Ressourcennutzung auch die Nutzung von Amts- autorität gleich.

Indem das Bundesverfassungsgericht diese bewusste Beschränkung auf die wirtschaftlichen Ressourcen aufgegeben und auch die Amtsautorität als Regierungsressource angesehen hat¹³⁸, hat er die Grundlage dafür geschaffen, dass aus der Chancengleichheit der Parteien nicht nur ein Ressourcennutzungsverbot für die Regierung folgt, sondern ein Äußerungsverbot für Regierungsmitglieder geltend gemacht werden kann. Der demokratischen Willensbildung und ihrer Realisierung im parlamentarischen Regierungssystem ist damit nicht gedient.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 15. Juni 2022 – 2 BvE 4/20 – 2 BvE 5/20

1. vgl. LTDrucks 7/204[↩]
2. vgl. LTDrucks 7/240[↩]
3. vgl. LTDrucks 7/242[↩]
4. vgl. hierzu Dressel/Gogolin, LKV 2015, S. 433 <434 ff.>[↩]
5. vgl. insgesamt LT-Plenarprotokoll 7/7, S. 441 f., 444 ff.[↩]
6. vgl. nur FAZ.net vom 05.02.2020[↩]
7. vgl. nur ZEIT ONLINE vom 06.02.2020[↩]
8. vgl. BVerfGE 4, 27 <30 f.> 148, 11 <19 Rn. 27> 154, 320 <330 f. Rn. 36> stRspr[↩]
9. vgl. BVerfGE 90, 286 <338> 138, 102 <107 Rn. 22> 148, 11 <19 Rn. 28> 154, 320 <331 Rn. 36>[↩]
10. vgl. für eine Einordnung als „oberstes Bundesorgan“: Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfGG, § 63 Rn. 40 ; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl.2020, § 63 Rn. 10; jeweils m.w.N.; für eine Einordnung als „Organteil“ Barczak, in: ders., BVerfGG, 2018, § 63 Rn. 46; Schorkopf, in: Burkiczak/Dollinger/ders., BVerfGG, 2. Aufl.2022, § 63 Rn. 44; für eine Einordnung als „anderer Beteiligter“ Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl.2020, § 4 Rn. 464[↩]
11. vgl. BVerfGE 148, 11 <19 f. Rn. 29> m.w.N.[↩]
12. vgl. BVerfGE 138, 102 <108 Rn. 23> m.w.N.[↩]
13. vgl. BVerfGE 154, 320 <331 Rn. 37>[↩]
14. vgl. BVerfGE 151, 191 <198 Rn.20> 152, 35 <45 f. Rn. 27> stRspr[↩]
15. vgl. BVerfGE 147, 31 <37 Rn. 18> m.w.N.; 152, 35 <46 Rn. 28>[↩]
16. vgl. BVerfGE 148, 11 <22 Rn. 35> m.w.N.[↩]
17. vgl. dazu BVerfGE 148, 11 <22 Rn. 35> m.w.N.[↩]
18. vgl. BVerfGE 154, 320 <332 f. Rn. 41>[↩]
19. vgl. BVerfGE 148, 11 <22 Rn. 36>[↩]
20. vgl. BVerfGE 148, 11 <23 Rn. 40> 154, 320 <334 Rn. 44> stRspr[↩]
21. vgl. insgesamt BVerfGE 148, 11 <24 Rn. 41> 154, 320 <334 Rn. 45> jeweils m.w.N.[↩]
22. vgl. insgesamt BVerfGE 148, 11 <24 Rn. 42> 154, 320 <334 f. Rn. 46> jeweils m.w.N.[↩]
23. vgl. BVerfGE 148, 11 <25 Rn. 44 f.> 154, 320 <335 f. Rn. 47> jeweils m.w.N.[↩]
24. vgl. insgesamt BVerfGE 154, 320 <335 f. Rn. 47> m.w.N.[↩]
25. vgl. BVerfGE 148, 11 <25 f. Rn. 46> 154, 320 <336 Rn. 48> jeweils m.w.N.[↩][↩]
26. vgl. BVerfGE 148, 11 <26 Rn. 46> m.w.N.; 154, 320 <336 Rn. 48>[↩]
27. vgl. BVerfGE 148, 11 <26 Rn. 46> 154, 320 <336 Rn. 48> jeweils m.w.N.[↩]
28. vgl. BVerfGE 138, 102 <116 f. Rn. 49> 148, 11 <31 Rn. 61> 154, 320 <338 Rn. 53>[↩]
29. vgl. BVerfGE 138, 102 <117 f. Rn. 50 ff.> 148, 11 <31 f. Rn. 62> 154, 320 <338 f. Rn. 54> jeweils m.w.N.[↩]
30. vgl. BVerfGE 148, 11 <32 Rn. 63> 154, 320 <339 Rn. 55> jeweils m.w.N.[↩]
31. vgl. BVerfGE 138, 102 <118 Rn. 55> 148, 11 <33 Rn. 64> 154, 320 <339 f. Rn. 56>[↩]
32. vgl. BVerfGE 148, 11 <33 f. Rn. 65> m.w.N.; 154, 320 <340 Rn. 57>[↩]
33. vgl. BVerfGE 138, 102 <118 Rn. 56> 148, 11 <33 Rn. 66> 154, 320 <340 Rn. 58> jeweils m.w.N.[↩]
34. vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21.05.2014 – VGH A 39/14 27[↩]
35. vgl. BVerfGE 138, 102 <118 f. Rn. 57> 148, 11 <34 f. Rn. 66> 154, 320 <340 f. Rn. 59> jeweils m.w.N.[↩]
36. vgl. VerfGH Thüringen, Urteil vom 08.06.2016 – 25/15 90[↩]
37. vgl. BVerfGE 138, 102 <119 Rn. 57> 148, 11 <34 f. Rn. 66> 154, 320 <341 Rn. 59>[↩]
38. vgl. BVerfGE 138, 102 <119 Rn. 58> 154, 320 <341 Rn. 60>[↩]
39. vgl. hierzu Spitzlei, JuS 2018, S. 856 <857> Mast, K&R 2016, S. 542 <543>[↩]
40. vgl. BVerfGE 138, 102 <119 f. Rn. 59> 154, 320 <341 f. Rn. 61> jeweils m.w.N.[↩]
41. vgl. BVerfGE 138, 102 <120 Rn. 59 ff.> 154, 320 <342 Rn. 62>[↩]
42. vgl. BVerfGE 148, 11 <35 Rn. 66>[↩]
43. vgl. BVerfGE 148, 11 <25 Rn. 45> 154, 320 <335 Rn. 47> jeweils m.w.N.[↩]
44. vgl. BVerfGE 138, 102 <115 Rn. 45> 148, 11 <28 Rn. 52> 154, 320 <337 Rn. 50>[↩][↩][↩]
45. vgl. Nellesen, Äußerungsrechte staatlicher Funktionsträger, 2019, S.202[↩]
46. vgl. Schröder, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 63 Rn. 12 m.w.N.[↩]
47. vgl. BVerfGE 136, 323[↩]
48. vgl. BVerfGE 138, 102 <112 Rn. 37>[↩]
49. vgl. Kuch, in: Krüper/Pilniok, Die Organisationsverfassung der Regierung, 2021, S. 55 <58 f.> Nellesen, Äußerungsrechte staatlicher Funktionsträger, 2019, S.196; Voßkuhle/Schemmel, JuS 2020, S. 736 <738>[↩]
50. vgl. Eder, „Rote Karte“ gegen „Spinner“?, 2017, S. 130[↩]
51. vgl. BVerfGE 138, 102 <111 f. Rn. 35>[↩]
52. vgl. BVerfGE 136, 323 <332 Rn. 25, 335 f. Rn. 31 ff.>[↩]
53. vgl. nur Detterbeck, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 66 Rn. 12 ff.; Hilbert, in: Krüper/Pilniok, Die Organisationsverfassung der Regierung, 2021, S. 91 <105> jeweils m.w.N.[↩]
54. vgl. Voßkuhle/Schemmel, JuS 2020, S. 736 <738> vgl. zur Staatsleitung als Leitung des Ganzen der inneren und äußeren Politik auch BVerfGE 138, 102 <114 Rn. 39> m.w.N.[↩]
55. vgl. auch Nellesen, Äußerungsrechte staatlicher Funktionsträger, 2019, S.202[↩][↩]
56. vgl. BVerfGE 138, 102 <114 ff. Rn. 44 ff.> 148, 11 <28 ff. Rn. 52 ff.> 154, 320 <337 f. Rn. 50 ff.>[↩]
57. vgl. Hermes, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 65 Rn. 17; Voßkuhle/Schemmel, JuS 2020, S. 736 <737>[↩]
58. vgl. hierzu Eder, „Rote Karte“ gegen „Spinner“?, 2017, S. 118 ff. m.w.N.[↩]
59. vgl. BVerfGE 135, 258 <286 Rn. 51>[↩]
60. vgl. BVerfGE 8, 51 <64 f.> 85, 264 <297> 111, 54 <105> 135, 259 <286 Rn. 51> stRspr[↩]
61. vgl. BVerfGE 8, 51 <65> 14, 121 <133> 34, 160 <163> 47, 198 <227> 111, 54 <105> 135, 259 <286 Rn. 51>[↩]
62. vgl. insoweit zum Grundsatz der Gleichheit der Wahl BVerfGE 6, 84 <92 f.> 95, 408 <418> 129, 300 <320> 130, 212 <227 f.> 135, 259 <286 Rn. 51> zum Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl BVerfGE 42, 212 <340 f.> 132, 39 <48 Rn. 25> 151, 1 <19 Rn. 43>[↩]
63. vgl. BVerfGE 135, 259 <287 Rn. 53>[↩]
64. vgl. dazu BVerfGE 130, 318 <348> m.w.N.[↩]
65. vgl. BVerfGE 114, 121 <149> vgl. auch schon BVerfGE 62, 1 <40> 67, 100 <129 f.> vgl. zu diesem Verfassungsziel auch Schröder, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 65 Rn. 35; ders., in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 63 Rn. 4; jeweils m.w.N.[↩]
66. vgl. BVerfGE 112, 118 <141> vgl. zu den Beweggründen der Einführung dieses „konstruktiven Misstrauensvotums“ Der Parlamentarische Rat 1948-49, Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, 1981, S. 551 ff.[↩]
67. vgl. BVerfGE 62, 1 <35, 39> vgl. auch Epping, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 68 Rn. 1, 3; Schenke, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 1. Aufl.2021, Art. 68 Rn. 101; Herzog, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 68 Rn. 1 ; jeweils m.w.N.[↩]
68. vgl. BVerfGE 62, 1 <40 f.>[↩]
69. vgl. BVerfGE 62, 1 <74> Sondervotum Rinck; Schröder, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 65 Rn. 35 ff.; Niclauß, APuZ 1999, S. 27 <27 ff.>[↩]
70. vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl.1995, Rn. 641 f.; Detterbeck, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 66 Rn. 12 ff.; Hermes, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 62 Rn. 15; Epping, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 68 Rn. 4[↩]
71. vgl. nur Kloepfer, Handbuch der Verfassungsorgane im Grundgesetz, 2022, § 7 Rn. 299 ff.[↩]
72. vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-49, Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, 1981, S. 550[↩]
73. vgl. Schröder, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 65 Rn. 9[↩]
74. vgl. Schröder, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 65 Rn. 8; Hermes, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 65 Rn. 11[↩]
75. vgl. für den Rückgriff auf die Richtlinienkompetenz Detterbeck, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 66 Rn. 15; Brinktrine, in: Sachs, GG, 9. Aufl.2021, Art. 65 Rn. 16; Schenke, JZ 2015, S. 1009 <1011> jeweils m.w.N.[↩]
76. vgl. Detterbeck, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 66 Rn. 18 f.; zu den Erscheinungsformen der Richtlinienkompetenz Hilbert, in: Krüper/Pilniok, Die Organisationsverfassung der Regierung, 2021, S. 91 <99 ff.>[↩]
77. vgl. zu den Adressaten der Richtlinien im engeren Sinne Schröder, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 65 Rn. 22 ff.; Detterbeck, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 66 Rn. 22; Schenke, JZ 2015, S. 1009 <1012>[↩]
78. vgl. BVerfGE 63, 343 <370> 75, 1 <17> 108, 129 <137> 111, 307 <319> 112, 1 <25> 123, 267 <345 f.> 141, 220 <341 Rn. 325> vgl. auch BVerfGE 89, 155 <183>[↩]
79. vgl. hierzu BVerfGE 100, 313 <371, 382> 108, 129 <137> 141, 220 <341 f. Rn. 325> 154, 152 <225 Rn. 106 f., 233 f. Rn. 128, 240 Rn. 144, 248 Rn. 162>[↩]
80. vgl. BVerfGE 2, 347 <378> 55, 349 <368> vgl. auch Isensee, in: ders./Kirchhof, HStR II, 3. Aufl.2004, § 15 Rn. 140 m.w.N.; Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, HStR II, 3. Aufl.2004, § 17 Rn. 24; Calliess, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 3. Aufl.2006, § 83 Rn. 53; Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32 Rn. 2[↩]
81. vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 32 Rn. 33 ff., 68; Wollenschläger, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 32 Rn. 22; vgl. auch – für eine Einschätzungsprärogative des Bundes – Menzel, Internationales Öffentliches Recht, 2011, S. 477 ff., 480 f.[↩]
82. vgl. Nettesheim, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 32 Rn. 11[↩]
83. vgl. BVerfGE 68, 1 <87> 131, 152 <195>[↩]
84. vgl. BVerfGE 104, 151 <207> 131, 152 <195 f.> 143, 101 <140 Rn. 130>[↩]
85. vgl. BVerfGE 40, 141 <178> 55, 349 <365> 104, 151 <207> 131, 152 <195> 143, 101 <140 Rn. 130>[↩]
86. vgl. Calliess, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 3. Aufl.2006, § 83 Rn. 21 m.w.N.[↩]
87. vgl. für den verfassungsrechtlichen Begriff der Bundesregierung BVerfGE 26, 338 <395 f.> 91, 148 <166> 100, 249 <259> 115, 118 <149> 132, 1 <21 Rn. 54> 137, 185 <237 f. Rn. 144>[↩]
88. vgl. BVerfGE 138, 102 <114 Rn. 40> 148, 11 <27 Rn. 51> 154, 320 <336 Rn. 48> m.w.N.[↩]
89. vgl. BVerfGE 148, 11 <27 f. Rn. 51> 154, 320 <336 ff. Rn. 49> jeweils m.w.N.[↩]
90. vgl. BVerfGE 20, 56 <100> 44, 125 <147> 63, 230 <243> 138, 102 <114 Rn. 40> 148, 11 <27 f. Rn. 51> 154, 320 <337 Rn. 49>[↩]
91. vgl. BVerfGE 148, 11 <29 f. Rn. 56 f.> 154, 320 <338 Rn. 52>[↩]
92. vgl. BVerfGE 20, 56 <100> 138, 102 <114 Rn. 40> 148, 11 <28 Rn. 51> 154, 320 <337 Rn. 49> VerfGH Thüringen, Urteil vom 08.06.2016 – 25/15 102[↩]
93. vgl. BVerfGE 44, 125 <149> 105, 252 <270> 148, 11 <37 Rn. 77> 154, 320 <351 Rn. 94>[↩]
94. vgl. BVerfGE 99, 1 <11 f.>[↩]
95. vgl. BVerfGE 105, 252 <270>[↩]
96. vgl. BVerfGE 44, 125 <140> 138, 102 <114 f. Rn. 44>[↩]
97. vgl. BVerfGE 44, 125 <141 ff.> 138, 102 <115 Rn. 45> 148, 11 <28 Rn. 53> 154, 320 <337 Rn. 51>[↩]
98. vgl. BVerfGE 44, 125 <148 ff.> 138, 102 <115 Rn. 46> 148, 11 <28 f. Rn. 54> 154, 320 <338 Rn. 51>[↩]
99. vgl. BVerfGE 113, 63 <78> VerfGH Berlin, Urteil vom 20.02.2019 – 80/18 42; VerfGH Saarland, Urteil vom 08.07.2014 – Lv 5/14 40[↩]
100. vgl. BVerfGE 40, 287 <293> 138, 102 <116 Rn. 47>[↩]
101. vgl. BVerfGE 138, 102 <118 Rn. 56> 154, 320 <340 Rn. 58>[↩]
102. vgl. zur Wirkungsunsicherheit von staatlichem Informationshandeln: Mast, Staatsinformationsqualität, 2020, S. 97 ff.[↩]
103. vgl. BVerfGE 105, 279 <301>[↩]
104. vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21.05.2014 – VGH A 39/14 27; Gusy, NVwZ 2015, S. 700 <703> Eder, „Rote Karte“ gegen „Spinner“?, 2017, S. 146 ff.[↩]
105. vgl. BVerfGE 154, 320 <340 Rn. 58, 347 ff. Rn. 80 ff.>[↩]
106. vgl. Mast, K&R 2016, S. 542 <543>[↩]
107. vgl. BVerfGE 148, 11 <35 Rn. 66> vgl. zur „Kommunikatorklarheit“ Mast, K&R 2016, S. 542 <543> ders., Staatsinformationsqualität, 2020, S. 324 <329 ff., 336 ff.>[↩]
108. vgl. BVerfGE 154, 320 <347 ff. Rn. 79-96>[↩]
109. vgl. für eine solche Auslegung: BVerfGE 148, 11 <36 f. Rn. 71 ff.> 154, 320 <345 f. Rn. 72 ff.>[↩]
110. vgl. BVerfGE 138, 102 <117 ff. Rn. 53 ff.> 148, 11 <34 f. Rn. 66> 154, 320 <340 f. Rn. 58 ff.>[↩]
111. vgl. BVerfGE 154, 320 <338 Rn. 52> m.w.N.[↩]
112. vgl. Schenke, JZ 2015, S. 1009 <1012>[↩]
113. vgl. Gräfin von Schlieffen, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 49 Rn. 2; Hermes, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 63 Rn. 14; Schröder, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art. 63 Rn. 16; Kloepfer, NJW 2018, S. 1799 <1801> Kersten, JuS 2018, S. 929 <935> ders., in: Herdegen/Masing/Poscher/Gärditz, Handbuch des Verfassungsrechts, 1. Aufl.2021, § 11 Rn. 54[↩]
114. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19. Legislaturperiode, Zeilen 8236 ff.[↩]
115. vgl. Kloepfer, NJW 2018, S. 1799 <1800> vgl. zu seiner historischen Entwicklung Schreckenberger, ZParl 25 <1994>, S. 329 <333 f.> zu seiner Notwendigkeit Rudzio, ZParl 1 <1970>, S.206 <207 ff.>[↩]
116. vgl. Gräfin von Schlieffen, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 49 Rn. 2, 8[↩]
117. vgl. BVerfGE 20, 56 <100> 138, 102 <114 Rn. 40> 148, 11 <28 Rn. 51> 154, 320 <337 Rn. 49>[↩]
118. vgl. BVerfGE 154, 320 <350 f. Rn. 92>[↩][↩]
119. vgl. Nellesen, NVwZ 2020, S. 1024 <1032>[↩]
120. vgl. BVerfGE 154, 320 <351 Rn. 92>[↩]
121. vgl. für eine umfassende Dokumentationspflicht hingegen Klein, in: Koop/Bantle, Festschrift für Holger Weidemann, 2020, S. 71 <79 f.>[↩]
122. vgl. BVerfGE 154, 320 <344 ff. Rn. 69 ff.>[↩]
123. vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl.2016, § 2 Rn. 86, § 5 Rn. 25[↩]
124. vgl. BVerfGE 43, 130; 93, 266 <295 f. m.w.N.>[↩]
125. BVerfGE 138, 102 <118 Rn. 54> 148, 11 <32 Rn. 63> 154, 320 <339 Rn. 55>[↩]
126. BVerfGE 44, 125[↩]
127. vgl. noch BVerfGE 138, 102 <110 f. Rn. 30 ff.>[↩]
128. vgl. BVerfGE 148, 11 <25 ff. Rn. 46 ff.>[↩]
129. BVerfGE 154, 320 <336 Rn. 48>[↩]
130. vgl. die Sondervoten zu BVerfGE 44, 125[↩]
131. vgl. Krüper, JZ 2015, 414 ff.; Putzer, DÖV 2015, 417; Payandeh, Der Staat 55 (2016), 519; Gusy, KritV 2018, 210; Meinel, Der Staat 60, 43 <79 ff.>[↩]
132. vgl. bereits Sondervotum Rottmann, BVerfGE 44, 125 <181 ff.>[↩]
133. vgl. BVerfGE 148, 11 <31 ff. Rn. 62 ff.>[↩]
134. vgl. BVerfGE 44, 125[↩]
135. vgl. BVerfGE 5, 85 <198 f.>[↩]
136. BVerfGE 44, 125 <174 f.>[↩]
137. BVerfGE 44, 125 <184 f.>[↩]
138. BVerfGE 138, 102 <118 Rn. 55 ff.> 148, 11 <33 Rn. 64, 34 Rn. 66> 154, 320 <339 Rn. 56, 340 f. Rn. 59 f.>[↩]