Die Spielhalle im unbeplanten Innenbereich

Ein faktisches Kerngebiet ist bei einer mehr als unerheblichen, d. h. über Ausnahmen hinausgehenden sonstigen Wohnnutzung ausgeschlossen.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall begehrte die klagende Grundstückseigentümerin begehrt einen Bauvorbescheid für die Nutzung eines Geschäftsgebäudes in der Innenstadt der Stadt als Spielhalle. Die Stadt lehnte den Antrag ab, der Widerspruch blieb erfolglos. Das Verwaltungsgericht Lüneburg gab der Klage gestützt auf § 34 Abs. 1 BauGB statt¹. Die Berufung der Stadt wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zurück². Das Vorhaben sei nach § 34 Abs. 2 BauGB i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO als Vergnügungsstätte zulässig. Die Eigenart der näheren Umgebung entspreche einem Kerngebiet im Sinne von § 7 BauNVO. Die nicht unerhebliche, aber noch untergeordnete Wohnnutzung in der näheren Umgebung des Vorhabengrundstücks stehe dieser Einordnung nicht entgegen, obwohl sie im vorhandenen Umfang nur aufgrund von Festsetzungen in einem Bebauungsplan zulässig wäre.

Auf die Revision der Stadt hob das Bundesverwaltungsgericht das Berufungsurteil auf und verwies die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück an das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht:

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des streitgegenständlichen Vorhabens beurteilt sich nach § 34 BauGB, weil das Grundstück Bestandteil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils ist. Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Vorhaben dort zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Für den Fall, dass die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete entspricht, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind, ordnet § 34 Abs. 2 BauGB an, dass sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach beurteilt, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet (allgemein oder ausnahmsweise) zulässig wäre³. Das Oberverwaltungsgericht hat bei der Festlegung der näheren Umgebung im Sinne von § 34 Abs. 1 und 2 BauGB Bundesrecht verletzt. Ferner stehen seine Annahmen zur Wohnnutzung im faktischen Kerngebiet nicht mit Bundesrecht in Einklang.

Die Abgrenzung der näheren Umgebung durch das Oberverwaltungsgericht ist mit bundesrechtlichen Maßgaben nicht vereinbar.

Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der die nähere Umgebung bildende Bereich so weit reicht, wie sich die Ausführung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens auswirken kann und wie die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst⁴. Sind diese räumlichen Bereiche nicht deckungsgleich, ist der größere maßgeblich⁵. Bei der Anwendung des § 34 Abs. 2 BauGB ist die nähere Umgebung der Umgriff, der hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgeblich ist. Denn für die Beurteilung eines Bereichs als faktisches Baugebiet im Sinne von § 34 Abs. 2 BauGB ist gleichfalls die nähere Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB maßgebend⁶. Die Grenzen der näheren Umgebung lassen sich dabei nicht schematisch festlegen, sondern sind nach der städtebaulichen Situation zu bestimmen, in die das für die Bebauung vorgesehene Grundstück eingebettet ist⁷.

Die Anwendung dieser Maßstäbe im konkreten Fall ist indes mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren. Mit der Formulierung, neben der A.straße seien „mindestens auch noch“ der nördlich gelegene M. und die Nutzungen entlang der Verbindungsstraßen A. M./?S.straße und G.straße einzubeziehen, „jedenfalls“ diese Nutzungen seien prägend für den Standort des Bauvorhabens, bleibt der konkrete Umgriff der näheren Umgebung, insbesondere südlich der A.straße, offen. Das Oberverwaltungsgericht ist auch nicht davon ausgegangen, dass es auf eine genaue Abgrenzung der näheren Umgebung im Süden nicht ankommt. Das Urteil enthält keine Feststellungen dazu, dass die Nutzungsstruktur nach jeder insoweit in Betracht kommenden Variante vergleichbar ist. Ohne abschließende Festlegung des maßgeblichen Bereichs der näheren Umgebung fehlt es aber an der notwendigen Grundlage für eine Prüfung der Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 bzw. Abs. 2 BauGB.

Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die Eigenart der näheren Umgebung entspreche einem Kerngebiet und das streitgegenständliche Vorhaben sei daher nach § 34 Abs. 2 Halbs. 1 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zulässig. Der Einordnung als faktisches Kerngebiet stehe nicht entgegen, dass im maßgeblichen Bereich – wie hier – eine nicht unerhebliche, aber noch untergeordnete Wohnnutzung vorhanden sei. Dies ist mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren.

Maßgebliche Bedeutung für die Beurteilung, ob die nähere Umgebung einem Baugebiet entspricht, das in der Baunutzungsverordnung bezeichnet ist, kommt der allgemeinen Zweckbestimmung in den Absätzen 1 der Baugebietsvorschriften zu. Bei der Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung sind zudem die in den Baugebieten (allgemein) zulässigen Nutzungen zu berücksichtigen⁸. Der Gebietscharakter wird schließlich durch das Vorkommen nur ausnahmsweise zulässiger Nutzungen noch nicht infrage gestellt, solange beispielsweise die erkennbaren „Grundzüge der Planung“ nicht berührt werden (vgl. § 31 Abs. 1 BauGB). Etwas Anderes gilt dann, wenn die vorhandenen Vorhaben sich nicht auf wirkliche Ausnahmefälle beschränken, sondern gerade als „Ausnahmen“ eine eigene prägende Wirkung auf die Umgebung ausüben⁹.

Kerngebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur (§ 7 Abs. 1 BauNVO). Zulässig sind Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter (§ 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) und sonstige Wohnungen nach Maßgabe von Festsetzungen des Bebauungsplans (§ 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO). Ausnahmsweise zugelassen werden können nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO Wohnungen, die nicht unter Absatz 2 Nummer 6 und 7 fallen. § 7 Abs. 4 BauNVO erlaubt für Teile eines Kerngebiets unter bestimmten Voraussetzungen besondere Festsetzungen zur Wohnnutzung.

Ausgehend von dieser Regelungssystematik ist ein faktisches Kerngebiet bei einer – wie hier vom Oberverwaltungsgericht festgestellten – nicht unerheblichen, d. h. über Ausnahmen hinausgehenden sonstigen Wohnnutzung ausgeschlossen. § 34 Abs. 2 BauGB verweist auf der Rechtsfolgenseite „allein“ auf die nach der Baunutzungsverordnung zulässigen Arten der baulichen Nutzung. Zu den bezeichneten Baugebieten im Sinne des Tatbestandes können daher nur diejenigen Baugebiete nach den §§ 2 ff. BauNVO gehören, für die die Baunutzungsverordnung die zulässige Art der baulichen Nutzung selbst regelt. Daran fehlt es, wenn die maßgebliche Vorschrift die Entscheidung, welche Anlagen allgemein zulässig, unzulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, nicht selbst trifft, sondern sie vom Planungsträger verlangt¹⁰. Die Verweisung auf die §§ 2 ff. BauNVO findet mithin dort eine Grenze, wo die Baunutzungsverordnung eine planerische Entscheidung der Gemeinde vorsieht¹¹. Davon ausgehend ist das Kerngebiet hinsichtlich der Wohnnutzung nur insoweit „bezeichnet“ im Sinne von § 34 Abs. 2 BauGB, wie der Verordnungsgeber die Entscheidung über die in einem Kerngebiet allgemein oder ausnahmsweise zulässige Wohnnutzung selbst getroffen hat (§ 7 Abs. 2 Nr. 6, § 7 Abs. 3 BauNVO). Die darüber hinausgehende Wohnnutzung steht unter einem Planvorbehalt (§ 7 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 BauNVO). Dieser darf bei der Anwendung des § 34 Abs. 2 BauGB nicht übergangen werden.

Aus der Verordnungshistorie folgt nichts Anderes. Der Verordnungsgeber hat – trotz entsprechender Vorschläge¹² – die Wohnnutzung weder im Jahr 1977 noch im Zuge der späteren Novellierungen in die Zweckbestimmung des § 7 Abs. 1 BauNVO aufgenommen oder den Planvorbehalt in § 7 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 BauNVO gestrichen. Die Zulässigkeit der über Ausnahmen hinausgehenden Wohnnutzung im Kerngebiet bleibt daher an eine bewusste Entscheidung des Plangebers gebunden, die eine darauf bezogene Abwägung erfordert. Diese hat insbesondere das sich aus dem Nebeneinander von gewerblicher Nutzung und Wohnnutzung ergebende Konfliktpotential planerisch zu bewältigen¹³. Eine solche planerische Konfliktbewältigung scheidet im faktischen Kerngebiet aus. Der Intention des Verordnungsgebers widerspräche es, bei der Beurteilung, ob nach § 34 Abs. 2 BauGB ein faktisches Kerngebiet vorliegt, die Vorschriften des § 7 Abs. 2 Nr. 7 oder Abs. 4 BauNVO heranzuziehen.

Das Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Bundesverwaltungsgericht kann keine abschließende Entscheidung treffen. Es fehlen insbesondere die notwendigen tatsächlichen Feststellungen zur Beurteilung der Wirksamkeit der nach Abschluss des Berufungsverfahrens erlassenen Veränderungssperre. Diese Rechtsänderung ist für das Revisionsverfahren beachtlich, weil sie von der Vorinstanz, wenn sie jetzt entschiede, berücksichtigt werden müsste¹⁴. Eine Klage auf Verpflichtung zur Erteilung eines Vorbescheides ist nur begründet, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein Anspruch auf dessen Erlass besteht¹⁵. Ungeachtet dessen wäre dem Bundesverwaltungsgericht mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz weder eine abschließende Bestimmung der näheren Umgebung im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB noch eine Beurteilung der Frage möglich (gewesen), ob sich das Vorhaben einfügt.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Mai 2025 – 4 C 2.24

1. VG Lüneburg, Urteil vom 03.12.2020 – 2 A 404/18[↩]
2. Nds. OVG, Urteil vom 14.12.2023 – 1 LC 11/21[↩]
3. BVerwG, Urteil vom 16.09.2010 – 4 C 7.10, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 212 Rn. 15[↩]
4. BVerwG, Urteil vom 08.12.2016 – 4 C 7.15, BVerwGE 157, 1 Rn. 9 m. w. N.[↩]
5. vgl. BVerwG, Urteile vom 21.11.1980 – 4 C 30.78 – ?Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 79 S. 85; und vom 19.09.1986 ?- 4 C 15.84, BVerwGE 75, 34 <41 f.>[↩]
6. BVerwG, Beschluss vom 14.10.2019 – 4 B 27.19, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 225 Rn. 7 m. w. N.[↩]
7. BVerwG, Beschluss vom 14.10.2019 – 4 B 27.19, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 225 Rn. 8 m. w. N.[↩]
8. vgl. BVerwG, Urteil vom 06.06.2019 – 4 C 10.18, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 224 Rn.20 ff.; Söfker/?Hellriegel, in: Ernst/?Zinkahn/?Bielenberg/?Krautzberger, BauGB, Stand November 2024, § 34 Rn. 79[↩]
9. vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.02.2000 ?- 4 B 1.00, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr.197 S. 14 f.[↩]
10. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.09.2010 – 4 C 7.10, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 212 Rn. 16[↩]
11. so Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Januar 2025, § 34 Rn. 135; vgl. ferner BVerwG, Beschlüsse vom 12.02.1990 ?- 4 B 240.89, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 133 S. 37 f.; und vom 11.12.1992 – 4 B 209.92, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 154 S. 71[↩]
12. siehe Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau [Hrsg.], Arbeitsgruppe „Baunutzungsverordnung“ beim Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Materialien zur Baunutzungsverordnung, 1988, S. 40[↩]
13. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, BVerwGE 147, 379 Rn. 17 m. w. N.[↩]
14. stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 07.12.2023 ?- 4 CN 6.22, BVerwGE 181, 99 Rn. 53 m. w. N.; und vom 24.04.2024 ?- 1 C 8.23, BVerwGE 182, 174 Rn. 22[↩]
15. vgl. BVerwG, Urteil vom 29.01.2009 – 4 C 16.07, BVerwGE 133, 98 Rn. 11[↩]