Abschnittsweise Planung

Die planende Gemeinde kann grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt lassen, die sich unmittelbar erst in anderen, regelmäßig späteren Planungen mit anderem Geltungsbereich realisieren; eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist geboten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungsbereichen besteht, auf den die Gemeinde erkennbar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vorausgehenden Planungsgebiet ist. Unter diesen Voraussetzungen sind die später betroffenen Grundeigentümer bereits im Normenkontrollverfahren gegen den vorausgehenden Bebauungsplan antragsbefugt.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird¹. An dieser Möglichkeit fehlt es, wenn Rechte des Klägers unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können².

Eine die Antragsbefugnis begründende subjektive Rechtsposition ist zuvörderst das im Plangebiet befindliche Grundeigentum, dessen Inhalt und Schranken durch die planerischen Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar und rechtssatzmäßig bestimmt und ausgestaltet werden (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Eine in diesem Sinne unmittelbar planungsbedingte Verletzung ihrer Eigentümerposition können die Antragsteller nicht geltend machen, weil sich der Geltungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht auf ihre Grundstücke erstreckt. Hiervon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner angenommen, dass die Antragsteller auch nicht deshalb antragsbefugt seien, weil ihnen in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten einer Planung dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten zuzusprechen gewesen wären wie einem unmittelbar planbetroffenen Grundeigentümer. Das Vorliegen von Zwangspunkten hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht verneint. Ob die ZwangspunktRechtsprechung auf Fälle wie den vorliegenden überhaupt übertragbar ist und ob der Verwaltungsgerichtshof seinen tatsächlichen Feststellungen gegebenenfalls ein zutreffendes Verständnis des Zwangspunkts zugrunde gelegt hat, kann der Senat offen lassen, weil die Antragsbefugnis der Antragsteller aus anderen Gründen zu bejahen ist.

Der Eigentümer eines außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks ist auch dann antragsbefugt, wenn er eine mögliche Verletzung des Abwägungsgebots geltend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht entsprechend „abgearbeitet“ werden³. Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich deshalb im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch darauf berufen, dass seine abwägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden. Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Belang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war. Nicht jeder private Belang ist in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind hiernach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren⁴.

Eine auf das Abwägungsgebot gestützte Antragsbefugnis hat der Verwaltungsgerichtshof ebenfalls verneint. Seine Erwägungen stehen nicht in jeder Hinsicht mit den bundesrechtlichen Vorgaben im Einklang.

Kein Bundesrechtsverstoß liegt allerdings darin, dass der Verwaltungsgerichtshof eine abwägungsfehlerhafte Ausklammerung der Grundstücke der Antragsteller aus dem Geltungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne verneint hat. Knüpft die planende Gemeinde bei der Abgrenzung von Teilabschnitten an die Grenze eines bereits vorhandenen Bebauungsplans – hier: des Bebauungsplans „Friedhof Nord“ – an, so ist dies in der Regel sachlich gerechtfertigt. Ob sich eine andere Beurteilung aufdrängt, falls die Antragsgegnerin – wie dies die Antragsteller behaupten – die Grundstücke der Antragsteller bewusst aus dem Geltungsbereich der angegriffenen Bebauungspläne ausgeklammert hätte, um ihre Rechtsschutzmöglichkeiten zu verkürzen, kann vorliegend dahingestellt bleiben, weil Anhaltspunkte für eine entsprechende Motivlage der Antragsgegnerin nicht gegeben sind.

Mit Bundesrecht unvereinbar ist indes die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Eigentümerinteressen der Antragsteller auch unter Berücksichtigung der im Fachplanungsrecht gebräuchlichen Rechtsfigur der Abschnittsbildung bei der Aufstellung der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht hätten berücksichtigt werden müssen. Das Interesse der Antragsteller, von einer Inanspruchnahme ihres Grundeigentums für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße als Haupterschließungsstraße der Neubaugebiete verschont zu bleiben, war ein abwägungsrelevanter Belang, der bereits bei der Planung der Neubaugebiete zu berücksichtigen war.

In der Abwägung zu berücksichtigen mit der Folge der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind auch diejenigen Interessen und Belange von Grundeigentümern, deren Eigentum zwar außerhalb der Plangrenzen, jedoch in der Nachbarschaft des Plangebiets liegt und belastenden Einwirkungen der durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird. Auch dem Plannachbarn steht gegenüber der planenden Gemeinde ein Anspruch auf gerechte Abwägung seiner privaten Belange zu, soweit sie für die Abwägung erheblich sind⁵. Auf diese Weise vermittelt das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot den Grundeigentümern der Umgebung des Plangebiets einen eigentumsrechtlichen Drittschutz, soweit die planbedingten Beeinträchtigungen in einem adäquatkausalen Zusammenhang mit der Planung stehen und nicht von geringfügiger Art sind. § 1 Abs. 7 BauGB verleiht ihnen insoweit einen Rechtsanspruch auf Beachtung und gerechte Abwägung ihrer Eigentumsposition⁶. Auch mittelbar planungsbedingte Folgen müssen, sofern sie mehr als geringfügig, nicht mit einem Makel behaftet, schutzwürdig und für die Gemeinde erkennbar sind, ebenso wie alle vergleichbaren Konflikte innerhalb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungsgebots bewältigt werden⁷.

Diese Rechtsprechung, die sich auf Konstellationen bezieht, in denen die Beeinträchtigung eines außerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks allein von den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans und von den durch sie ermöglichten Vorhaben ausgeht, lässt sich auf die vorliegende Fallgestaltung nicht ohne Weiteres übertragen. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die Inanspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller für die verkehrliche Erschließung der Neubaugebiete zwar in einem mittelbaren Zusammenhang mit den Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans, nämlich der Ausweisung der Neubaugebiete steht, die planerischen Grundlagen für die Inanspruchnahme aber erst durch einen weiteren Bebauungsplan geschaffen werden sollen, der die öffentlichen Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) rechtssatzmäßig festsetzt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums der Antragsteller unmittelbar ausgestaltet. Erst mit diesem weiteren Bebauungsplan ist über die künftige Zweckbestimmung der betreffenden Flächen rechtsverbindlich entschieden. Müsste die Gemeinde bereits bei Aufstellung des vorausgehenden Bebauungsplans die Möglichkeit einer späteren Betroffenheit im Rahmen ihrer Abwägungsentscheidung berücksichtigen, würde der Zweck der gebietsweisen Planung, die Planung durch Konzentration der Planungsentscheidung auf das jeweilige Gebiet erst praktikabel und effektiv zu machen, verfehlt. Die planende Gemeinde kann daher grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt lassen, die sich unmittelbar erst in anderen regelmäßig späteren Planungen mit anderem Geltungsbereich realisieren; die Abwägung der betroffenen Eigentümerbelange ist dann erst in diesem Stadium vorzunehmen. Davon können allerdings aus Gründen der Effektivität von Abwägungsanspruch und Rechtsschutz des Betroffenen Ausnahmen geboten sein.

Das ist zum einen dann der Fall, wenn die Betroffenheit im späteren Plangebiet zwangsläufige Folge der vorausgehenden Planung ist. Vor einer solchen Betroffenheit von Grundeigentümern mit Grundstücken außerhalb des Plangebiets darf die Gemeinde die Augen nicht verschließen. Eine hinreichende Konfliktbewältigung verlangt, diese Fälle bereits in die Abwägung über die vorangegangene Planung einzubeziehen, weil der Betroffenheit später nicht mehr wirksam – vor allem nicht mehr durch alternative Planungen – begegnet werden kann. Die gerichtliche Überprüfung dieser Abwägung kann – anders als der Verwaltungsgerichtshof meint – nicht auf die Frage der Unzumutbarkeit der späteren Betroffenheit beschränkt werden. Dieses Kriterium markiert lediglich die Grenze einer zulässigen Planung. Seine Anwendung müsste zu einer Verkürzung des Anspruchs des Betroffenen auf fehlerfreie Abwägung führen. Deshalb hat die planende Gemeinde rechtzeitig, d.h. bevor durch die vorausgehende Planung die Weichen für eine zwangsläufige Betroffenheit gestellt werden, auch Planungsalternativen zu erwägen, bei deren Wahl diese Betroffenheit von Eigentümerbelangen entfällt oder reduziert wird. Muss die Gemeinde somit die Fälle zwangsläufiger Betroffenheit in die Abwägungsentscheidung einbeziehen, so steht dem Betroffenen insoweit auch die Antragsbefugnis zu.

Eine weitere Ausnahme ist geboten, wenn die spätere Betroffenheit zwar nicht zwangsläufig eintritt, wohl aber Folge des planerischen Konzepts der Gemeinde ist, das der Baugebietsausweisung zugrunde liegt und deshalb als Ausdruck ihrer planerischen Selbstbindung auch in die bauleitplanerische Abwägung einbezogen werden muss. Eine bloße – etwa im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende – Planungspräferenz der Gemeinde, die sich im Laufe des Planungsverfahrens erst bewähren muss⁸, reicht für die Annahme eines entsprechenden planerischen Konzepts ebenso wenig aus wie die Anknüpfung an eine bereits durch Bebauungsplan oder Planfeststellungsbeschluss realisierte Planung. Etwas anderes muss aber gelten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungsbereichen⁹ besteht, auf den die Gemeinde erkennbar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vorausgehenden Planungsgebiet ist, weil sie aus Sicht der Gemeinde bestimmte Festsetzungen in einem anderen Planbereich voraussetzt. Auch hier muss die Gemeinde konsequenterweise die sich daraus später im folgenden Planungsbereich ergebenden Betroffenheiten einbeziehen. Damit eröffnet sich zugleich eine entsprechende Antragsbefugnis des später Betroffenen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10

1. BVerwG, Urteile vom 24.09. 1998 – 4 CN 2.98, BVerwGE 107, 215, 217, vom 17.05.2000 – 6 CN 3.99, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N. und vom 30.04.2004 – 4 CN 1.03, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 137; stRspr[↩]
2. BVerwG, Urteil vom 22.02.1994 – 1 C 24.92, BVerwGE 95, 133, 133 f. m.w.N.[↩]
3. BVerwG, Urteil vom 24.09. 1998 a.a.O. S. 221[↩]
4. stRspr; z.B. BVerwG, Urteile vom 24.09. 1998 a.a.O. S. 219 und vom 30.04.2004 a.a.O. S. 138[↩]
5. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 – 4 BN 13.08 – ZfBR 2008, 681[↩]
6. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00, BVerwGE 116, 144, 149[↩]
7. BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 a.a.O. S. 138[↩]
8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2005 – 9 VR 23.04[↩]
9. vgl. zu diesem Kriterium BVerwG, Urteil vom 23.11.2005 – 9 A 28.04, BVerwGE 124, 334, 341 f.[↩]