Abschnitts­wei­se Pla­nung

Die pla­nen­de Gemein­de kann grund­sätz­lich sol­che Betrof­fen­hei­ten unbe­rück­sich­tigt las­sen, die sich unmit­tel­bar erst in ande­ren, regel­mä­ßig spä­te­ren Pla­nun­gen mit ande­rem Gel­tungs­be­reich rea­li­sie­ren; eine Aus­nah­me von die­sem Grund­satz ist gebo­ten, wenn ein enger kon­zep­tio­nel­ler Zusam­men­hang zwi­schen den Pla­nungs­be­rei­chen besteht, auf den die Gemein­de erkenn­bar abstellt und der Grund­la­ge ihrer Abwä­gung im vor­aus­ge­hen­den Pla­nungs­ge­biet ist. Unter die­sen Vor­aus­set­zun­gen sind die spä­ter betrof­fe­nen Grund­ei­gen­tü­mer bereits im Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren gegen den vor­aus­ge­hen­den Bebau­ungs­plan antrags­be­fugt.

Abschnitts­wei­se Pla­nung

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antrags­be­fugt ist jede natür­li­che oder juris­ti­sche Per­son, die gel­tend macht, durch die zur gericht­li­chen Über­prü­fung gestell­te Rechts­vor­schrift oder deren Anwen­dung in ihren Rech­ten ver­letzt zu sein oder in abseh­ba­rer Zeit ver­letzt zu wer­den. An die Gel­tend­ma­chung einer Rechts­ver­let­zung sind kei­ne höhe­ren Anfor­de­run­gen zu stel­len als an die Kla­ge­be­fug­nis nach § 42 Abs. 2 VwGO; aus­rei­chend ist, wenn der Antrag­stel­ler hin­rei­chend sub­stan­ti­iert Tat­sa­chen vor­trägt, die es zumin­dest als mög­lich erschei­nen las­sen, dass er durch den zur Prü­fung gestell­ten Rechts­satz in einem sub­jek­ti­ven Recht ver­letzt wird 1. An die­ser Mög­lich­keit fehlt es, wenn Rech­te des Klä­gers unter Zugrun­de­le­gung des Kla­ge­vor­brin­gens offen­sicht­lich und ein­deu­tig nach kei­ner Betrach­tungs­wei­se ver­letzt sein kön­nen 2.

Eine die Antrags­be­fug­nis begrün­den­de sub­jek­ti­ve Rechts­po­si­ti­on ist zuvör­derst das im Plan­ge­biet befind­li­che Grund­ei­gen­tum, des­sen Inhalt und Schran­ken durch die pla­ne­ri­schen Fest­set­zun­gen eines Bebau­ungs­plans unmit­tel­bar und rechts­satz­mä­ßig bestimmt und aus­ge­stal­tet wer­den (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Eine in die­sem Sin­ne unmit­tel­bar pla­nungs­be­ding­te Ver­let­zung ihrer Eigen­tü­mer­po­si­ti­on kön­nen die Antrag­stel­ler nicht gel­tend machen, weil sich der Gel­tungs­be­reich der streit­ge­gen­ständ­li­chen Bebau­ungs­plä­ne nicht auf ihre Grund­stü­cke erstreckt. Hier­von ist auch der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof aus­ge­gan­gen.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat fer­ner ange­nom­men, dass die Antrag­stel­ler auch nicht des­halb antrags­be­fugt sei­en, weil ihnen in Anleh­nung an die im Fach­pla­nungs­recht ent­wi­ckel­te Recht­spre­chung zur Anfech­tung von Zwangs­punk­ten einer Pla­nung die­sel­ben Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten zuzu­spre­chen gewe­sen wären wie einem unmit­tel­bar plan­be­trof­fe­nen Grund­ei­gen­tü­mer. Das Vor­lie­gen von Zwangs­punk­ten hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof in tat­säch­li­cher Hin­sicht ver­neint. Ob die Zwangs­punkt­Recht­spre­chung auf Fäl­le wie den vor­lie­gen­den über­haupt über­trag­bar ist und ob der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof sei­nen tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen gege­be­nen­falls ein zutref­fen­des Ver­ständ­nis des Zwangs­punkts zugrun­de gelegt hat, kann der Senat offen las­sen, weil die Antrags­be­fug­nis der Antrag­stel­ler aus ande­ren Grün­den zu beja­hen ist.

Der Eigen­tü­mer eines außer­halb des Plan­ge­biets gele­ge­nen Grund­stücks ist auch dann antrags­be­fugt, wenn er eine mög­li­che Ver­let­zung des Abwä­gungs­ge­bots gel­tend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 Bau­GB nor­mier­te bau­pla­nungs­recht­li­che Abwä­gungs­ge­bot hat dritt­schüt­zen­den Cha­rak­ter hin­sicht­lich sol­cher pri­va­ter Belan­ge, die für die Abwä­gung erheb­lich sind. Es ver­leiht Pri­va­ten ein sub­jek­ti­ves Recht dar­auf, dass ihre Belan­ge in der Abwä­gung ihrem Gewicht ent­spre­chend „abge­ar­bei­tet“ wer­den 3. Der Antrag­stel­ler in einem Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren kann sich des­halb im Rah­men des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch dar­auf beru­fen, dass sei­ne abwä­gungs­re­le­van­ten Belan­ge mög­li­cher­wei­se feh­ler­haft abge­wo­gen wur­den. Macht er eine Ver­let­zung des Abwä­gungs­ge­bots gel­tend, so muss er einen Belang als ver­letzt bezeich­nen, der für die Abwä­gung über­haupt beacht­lich war. Nicht jeder pri­va­te Belang ist in der Abwä­gung zu berück­sich­ti­gen, son­dern nur sol­che, die in der kon­kre­ten Pla­nungs­si­tua­ti­on einen städ­te­bau­lich rele­van­ten Bezug haben. Nicht abwä­gungs­be­acht­lich sind hier­nach ins­be­son­de­re gering­wer­ti­ge oder mit einem Makel behaf­te­te Inter­es­sen sowie sol­che, auf deren Fort­be­stand kein schutz­wür­di­ges Ver­trau­en besteht, oder sol­che, die für die Gemein­de bei der Ent­schei­dung über den Plan nicht erkenn­bar waren 4.

Eine auf das Abwä­gungs­ge­bot gestütz­te Antrags­be­fug­nis hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof eben­falls ver­neint. Sei­ne Erwä­gun­gen ste­hen nicht in jeder Hin­sicht mit den bun­des­recht­li­chen Vor­ga­ben im Ein­klang.

Kein Bun­des­rechts­ver­stoß liegt aller­dings dar­in, dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof eine abwä­gungs­feh­ler­haf­te Aus­klam­me­rung der Grund­stü­cke der Antrag­stel­ler aus dem Gel­tungs­be­reich der streit­ge­gen­ständ­li­chen Bebau­ungs­plä­ne ver­neint hat. Knüpft die pla­nen­de Gemein­de bei der Abgren­zung von Teil­ab­schnit­ten an die Gren­ze eines bereits vor­han­de­nen Bebau­ungs­plans – hier: des Bebau­ungs­plans „Fried­hof Nord“ – an, so ist dies in der Regel sach­lich gerecht­fer­tigt. Ob sich eine ande­re Beur­tei­lung auf­drängt, falls die Antrags­geg­ne­rin – wie dies die Antrag­stel­ler behaup­ten – die Grund­stü­cke der Antrag­stel­ler bewusst aus dem Gel­tungs­be­reich der ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plä­ne aus­ge­klam­mert hät­te, um ihre Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten zu ver­kür­zen, kann vor­lie­gend dahin­ge­stellt blei­ben, weil Anhalts­punk­te für eine ent­spre­chen­de Motiv­la­ge der Antrags­geg­ne­rin nicht gege­ben sind.

Mit Bun­des­recht unver­ein­bar ist indes die Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, dass die Eigen­tü­mer­inter­es­sen der Antrag­stel­ler auch unter Berück­sich­ti­gung der im Fach­pla­nungs­recht gebräuch­li­chen Rechts­fi­gur der Abschnitts­bil­dung bei der Auf­stel­lung der streit­ge­gen­ständ­li­chen Bebau­ungs­plä­ne nicht hät­ten berück­sich­tigt wer­den müs­sen. Das Inter­es­se der Antrag­stel­ler, von einer Inan­spruch­nah­me ihres Grund­ei­gen­tums für den Um- und Aus­bau der süd­li­chen Euro­pa­stra­ße als Haupt­er­schlie­ßungs­stra­ße der Neu­bau­ge­bie­te ver­schont zu blei­ben, war ein abwä­gungs­re­le­van­ter Belang, der bereits bei der Pla­nung der Neu­bau­ge­bie­te zu berück­sich­ti­gen war.

In der Abwä­gung zu berück­sich­ti­gen mit der Fol­ge der Antrags­be­fug­nis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind auch die­je­ni­gen Inter­es­sen und Belan­ge von Grund­ei­gen­tü­mern, deren Eigen­tum zwar außer­halb der Plan­gren­zen, jedoch in der Nach­bar­schaft des Plan­ge­biets liegt und belas­ten­den Ein­wir­kun­gen der durch den Plan ermög­lich­ten Nut­zun­gen aus­ge­setzt sein wird. Auch dem Plan­nach­barn steht gegen­über der pla­nen­den Gemein­de ein Anspruch auf gerech­te Abwä­gung sei­ner pri­va­ten Belan­ge zu, soweit sie für die Abwä­gung erheb­lich sind 5. Auf die­se Wei­se ver­mit­telt das bau­pla­nungs­recht­li­che Abwä­gungs­ge­bot den Grund­ei­gen­tü­mern der Umge­bung des Plan­ge­biets einen eigen­tums­recht­li­chen Dritt­schutz, soweit die plan­be­ding­ten Beein­träch­ti­gun­gen in einem adäquat­kau­sa­len Zusam­men­hang mit der Pla­nung ste­hen und nicht von gering­fü­gi­ger Art sind. § 1 Abs. 7 Bau­GB ver­leiht ihnen inso­weit einen Rechts­an­spruch auf Beach­tung und gerech­te Abwä­gung ihrer Eigen­tums­po­si­ti­on 6. Auch mit­tel­bar pla­nungs­be­ding­te Fol­gen müs­sen, sofern sie mehr als gering­fü­gig, nicht mit einem Makel behaf­tet, schutz­wür­dig und für die Gemein­de erkenn­bar sind, eben­so wie alle ver­gleich­ba­ren Kon­flik­te inner­halb des Plan­ge­biets im Rah­men des Abwä­gungs­ge­bots bewäl­tigt wer­den 7.

Die­se Recht­spre­chung, die sich auf Kon­stel­la­tio­nen bezieht, in denen die Beein­träch­ti­gung eines außer­halb des Plan­ge­biets lie­gen­den Grund­stücks allein von den Fest­set­zun­gen des ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plans und von den durch sie ermög­lich­ten Vor­ha­ben aus­geht, lässt sich auf die vor­lie­gen­de Fall­ge­stal­tung nicht ohne Wei­te­res über­tra­gen. Die­se ist dadurch gekenn­zeich­net, dass die Inan­spruch­nah­me der Grund­stü­cke der Antrag­stel­ler für die ver­kehr­li­che Erschlie­ßung der Neu­bau­ge­bie­te zwar in einem mit­tel­ba­ren Zusam­men­hang mit den Fest­set­zun­gen des ange­foch­te­nen Bebau­ungs­plans, näm­lich der Aus­wei­sung der Neu­bau­ge­bie­te steht, die pla­ne­ri­schen Grund­la­gen für die Inan­spruch­nah­me aber erst durch einen wei­te­ren Bebau­ungs­plan geschaf­fen wer­den sol­len, der die öffent­li­chen Ver­kehrs­flä­chen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 Bau­GB) rechts­satz­mä­ßig fest­setzt und damit Inhalt und Schran­ken des Grund­ei­gen­tums der Antrag­stel­ler unmit­tel­bar aus­ge­stal­tet. Erst mit die­sem wei­te­ren Bebau­ungs­plan ist über die künf­ti­ge Zweck­be­stim­mung der betref­fen­den Flä­chen rechts­ver­bind­lich ent­schie­den. Müss­te die Gemein­de bereits bei Auf­stel­lung des vor­aus­ge­hen­den Bebau­ungs­plans die Mög­lich­keit einer spä­te­ren Betrof­fen­heit im Rah­men ihrer Abwä­gungs­ent­schei­dung berück­sich­ti­gen, wür­de der Zweck der gebiets­wei­sen Pla­nung, die Pla­nung durch Kon­zen­tra­ti­on der Pla­nungs­ent­schei­dung auf das jewei­li­ge Gebiet erst prak­ti­ka­bel und effek­tiv zu machen, ver­fehlt. Die pla­nen­de Gemein­de kann daher grund­sätz­lich sol­che Betrof­fen­hei­ten unbe­rück­sich­tigt las­sen, die sich unmit­tel­bar erst in ande­ren regel­mä­ßig spä­te­ren Pla­nun­gen mit ande­rem Gel­tungs­be­reich rea­li­sie­ren; die Abwä­gung der betrof­fe­nen Eigen­tü­mer­be­lan­ge ist dann erst in die­sem Sta­di­um vor­zu­neh­men. Davon kön­nen aller­dings aus Grün­den der Effek­ti­vi­tät von Abwä­gungs­an­spruch und Rechts­schutz des Betrof­fe­nen Aus­nah­men gebo­ten sein.

Das ist zum einen dann der Fall, wenn die Betrof­fen­heit im spä­te­ren Plan­ge­biet zwangs­läu­fi­ge Fol­ge der vor­aus­ge­hen­den Pla­nung ist. Vor einer sol­chen Betrof­fen­heit von Grund­ei­gen­tü­mern mit Grund­stü­cken außer­halb des Plan­ge­biets darf die Gemein­de die Augen nicht ver­schlie­ßen. Eine hin­rei­chen­de Kon­flikt­be­wäl­ti­gung ver­langt, die­se Fäl­le bereits in die Abwä­gung über die vor­an­ge­gan­ge­ne Pla­nung ein­zu­be­zie­hen, weil der Betrof­fen­heit spä­ter nicht mehr wirk­sam – vor allem nicht mehr durch alter­na­ti­ve Pla­nun­gen – begeg­net wer­den kann. Die gericht­li­che Über­prü­fung die­ser Abwä­gung kann – anders als der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof meint – nicht auf die Fra­ge der Unzu­mut­bar­keit der spä­te­ren Betrof­fen­heit beschränkt wer­den. Die­ses Kri­te­ri­um mar­kiert ledig­lich die Gren­ze einer zuläs­si­gen Pla­nung. Sei­ne Anwen­dung müss­te zu einer Ver­kür­zung des Anspruchs des Betrof­fe­nen auf feh­ler­freie Abwä­gung füh­ren. Des­halb hat die pla­nen­de Gemein­de recht­zei­tig, d.h. bevor durch die vor­aus­ge­hen­de Pla­nung die Wei­chen für eine zwangs­läu­fi­ge Betrof­fen­heit gestellt wer­den, auch Pla­nungs­al­ter­na­ti­ven zu erwä­gen, bei deren Wahl die­se Betrof­fen­heit von Eigen­tü­mer­be­lan­gen ent­fällt oder redu­ziert wird. Muss die Gemein­de somit die Fäl­le zwangs­läu­fi­ger Betrof­fen­heit in die Abwä­gungs­ent­schei­dung ein­be­zie­hen, so steht dem Betrof­fe­nen inso­weit auch die Antrags­be­fug­nis zu.

Eine wei­te­re Aus­nah­me ist gebo­ten, wenn die spä­te­re Betrof­fen­heit zwar nicht zwangs­läu­fig ein­tritt, wohl aber Fol­ge des pla­ne­ri­schen Kon­zepts der Gemein­de ist, das der Bau­ge­biets­aus­wei­sung zugrun­de liegt und des­halb als Aus­druck ihrer pla­ne­ri­schen Selbst­bin­dung auch in die bau­leit­pla­ne­ri­sche Abwä­gung ein­be­zo­gen wer­den muss. Eine blo­ße – etwa im Flä­chen­nut­zungs­plan zum Aus­druck kom­men­de – Pla­nungs­prä­fe­renz der Gemein­de, die sich im Lau­fe des Pla­nungs­ver­fah­rens erst bewäh­ren muss 8, reicht für die Annah­me eines ent­spre­chen­den pla­ne­ri­schen Kon­zepts eben­so wenig aus wie die Anknüp­fung an eine bereits durch Bebau­ungs­plan oder Plan­fest­stel­lungs­be­schluss rea­li­sier­te Pla­nung. Etwas ande­res muss aber gel­ten, wenn ein enger kon­zep­tio­nel­ler Zusam­men­hang zwi­schen den Pla­nungs­be­rei­chen 9 besteht, auf den die Gemein­de erkenn­bar abstellt und der Grund­la­ge ihrer Abwä­gung im vor­aus­ge­hen­den Pla­nungs­ge­biet ist, weil sie aus Sicht der Gemein­de bestimm­te Fest­set­zun­gen in einem ande­ren Plan­be­reich vor­aus­setzt. Auch hier muss die Gemein­de kon­se­quen­ter­wei­se die sich dar­aus spä­ter im fol­gen­den Pla­nungs­be­reich erge­ben­den Betrof­fen­hei­ten ein­be­zie­hen. Damit eröff­net sich zugleich eine ent­spre­chen­de Antrags­be­fug­nis des spä­ter Betrof­fe­nen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10

  1. BVerwG, Urtei­le vom 24.09. 1998 – 4 CN 2.98, BVerw­GE 107, 215, 217, vom 17.05.2000 – 6 CN 3.99, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N. und vom 30.04.2004 – 4 CN 1.03, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 137; stRspr[]
  2. BVerwG, Urteil vom 22.02.1994 – 1 C 24.92, BVerw­GE 95, 133, 133 f. m.w.N.[]
  3. BVerwG, Urteil vom 24.09. 1998 a.a.O. S. 221[]
  4. stRspr; z.B. BVerwG, Urtei­le vom 24.09. 1998 a.a.O. S. 219 und vom 30.04.2004 a.a.O. S. 138[]
  5. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 – 4 BN 13.08ZfBR 2008, 681[]
  6. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00, BVerw­GE 116, 144, 149[]
  7. BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 a.a.O. S. 138[]
  8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2005 – 9 VR 23.04[]
  9. vgl. zu die­sem Kri­te­ri­um BVerwG, Urteil vom 23.11.2005 – 9 A 28.04, BVerw­GE 124, 334, 341 f.[]