Abschnittsweise Planung

Die pla­nen­de Gemeinde kann grund­sätz­lich sol­che Betroffenheiten unbe­rück­sich­tigt las­sen, die sich unmit­tel­bar erst in ande­ren, regel­mä­ßig spä­te­ren Planungen mit ande­rem Geltungsbereich rea­li­sie­ren; eine Ausnahme von die­sem Grundsatz ist gebo­ten, wenn ein enger kon­zep­tio­nel­ler Zusammenhang zwi­schen den Planungsbereichen besteht, auf den die Gemeinde erkenn­bar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vor­aus­ge­hen­den Planungsgebiet ist. Unter die­sen Voraussetzungen sind die spä­ter betrof­fe­nen Grundeigentümer bereits im Normenkontrollverfahren gegen den vor­aus­ge­hen­den Bebauungsplan antrags­be­fugt.

Abschnittsweise Planung

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antrags­be­fugt ist jede natür­li­che oder juris­ti­sche Person, die gel­tend macht, durch die zur gericht­li­chen Überprüfung gestell­te Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten ver­letzt zu sein oder in abseh­ba­rer Zeit ver­letzt zu wer­den. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind kei­ne höhe­ren Anforderungen zu stel­len als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; aus­rei­chend ist, wenn der Antragsteller hin­rei­chend sub­stan­ti­iert Tatsachen vor­trägt, die es zumin­dest als mög­lich erschei­nen las­sen, dass er durch den zur Prüfung gestell­ten Rechtssatz in einem sub­jek­ti­ven Recht ver­letzt wird 1. An die­ser Möglichkeit fehlt es, wenn Rechte des Klägers unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offen­sicht­lich und ein­deu­tig nach kei­ner Betrachtungsweise ver­letzt sein kön­nen 2.

Eine die Antragsbefugnis begrün­den­de sub­jek­ti­ve Rechtsposition ist zuvör­derst das im Plangebiet befind­li­che Grundeigentum, des­sen Inhalt und Schranken durch die pla­ne­ri­schen Festsetzungen eines Bebauungsplans unmit­tel­bar und rechts­satz­mä­ßig bestimmt und aus­ge­stal­tet wer­den (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Eine in die­sem Sinne unmit­tel­bar pla­nungs­be­ding­te Verletzung ihrer Eigentümerposition kön­nen die Antragsteller nicht gel­tend machen, weil sich der Geltungsbereich der streit­ge­gen­ständ­li­chen Bebauungspläne nicht auf ihre Grundstücke erstreckt. Hiervon ist auch der Verwaltungsgerichtshof aus­ge­gan­gen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat fer­ner ange­nom­men, dass die Antragsteller auch nicht des­halb antrags­be­fugt sei­en, weil ihnen in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht ent­wi­ckel­te Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten einer Planung die­sel­ben Rechtsschutzmöglichkeiten zuzu­spre­chen gewe­sen wären wie einem unmit­tel­bar plan­be­trof­fe­nen Grundeigentümer. Das Vorliegen von Zwangspunkten hat der Verwaltungsgerichtshof in tat­säch­li­cher Hinsicht ver­neint. Ob die ZwangspunktRechtsprechung auf Fälle wie den vor­lie­gen­den über­haupt über­trag­bar ist und ob der Verwaltungsgerichtshof sei­nen tat­säch­li­chen Feststellungen gege­be­nen­falls ein zutref­fen­des Verständnis des Zwangspunkts zugrun­de gelegt hat, kann der Senat offen las­sen, weil die Antragsbefugnis der Antragsteller aus ande­ren Gründen zu beja­hen ist.

Der Eigentümer eines außer­halb des Plangebiets gele­ge­nen Grundstücks ist auch dann antrags­be­fugt, wenn er eine mög­li­che Verletzung des Abwägungsgebots gel­tend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 BauGB nor­mier­te bau­pla­nungs­recht­li­che Abwägungsgebot hat dritt­schüt­zen­den Charakter hin­sicht­lich sol­cher pri­va­ter Belange, die für die Abwägung erheb­lich sind. Es ver­leiht Privaten ein sub­jek­ti­ves Recht dar­auf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht ent­spre­chend „abge­ar­bei­tet“ wer­den 3. Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich des­halb im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch dar­auf beru­fen, dass sei­ne abwä­gungs­re­le­van­ten Belange mög­li­cher­wei­se feh­ler­haft abge­wo­gen wur­den. Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots gel­tend, so muss er einen Belang als ver­letzt bezeich­nen, der für die Abwägung über­haupt beacht­lich war. Nicht jeder pri­va­te Belang ist in der Abwägung zu berück­sich­ti­gen, son­dern nur sol­che, die in der kon­kre­ten Planungssituation einen städ­te­bau­lich rele­van­ten Bezug haben. Nicht abwä­gungs­be­acht­lich sind hier­nach ins­be­son­de­re gering­wer­ti­ge oder mit einem Makel behaf­te­te Interessen sowie sol­che, auf deren Fortbestand kein schutz­wür­di­ges Vertrauen besteht, oder sol­che, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkenn­bar waren 4.

Eine auf das Abwägungsgebot gestütz­te Antragsbefugnis hat der Verwaltungsgerichtshof eben­falls ver­neint. Seine Erwägungen ste­hen nicht in jeder Hinsicht mit den bun­des­recht­li­chen Vorgaben im Einklang.

Kein Bundesrechtsverstoß liegt aller­dings dar­in, dass der Verwaltungsgerichtshof eine abwä­gungs­feh­ler­haf­te Ausklammerung der Grundstücke der Antragsteller aus dem Geltungsbereich der streit­ge­gen­ständ­li­chen Bebauungspläne ver­neint hat. Knüpft die pla­nen­de Gemeinde bei der Abgrenzung von Teilabschnitten an die Grenze eines bereits vor­han­de­nen Bebauungsplans – hier: des Bebauungsplans „Friedhof Nord“ – an, so ist dies in der Regel sach­lich gerecht­fer­tigt. Ob sich eine ande­re Beurteilung auf­drängt, falls die Antragsgegnerin – wie dies die Antragsteller behaup­ten – die Grundstücke der Antragsteller bewusst aus dem Geltungsbereich der ange­grif­fe­nen Bebauungspläne aus­ge­klam­mert hät­te, um ihre Rechtsschutzmöglichkeiten zu ver­kür­zen, kann vor­lie­gend dahin­ge­stellt blei­ben, weil Anhaltspunkte für eine ent­spre­chen­de Motivlage der Antragsgegnerin nicht gege­ben sind.

Mit Bundesrecht unver­ein­bar ist indes die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Eigentümerinteressen der Antragsteller auch unter Berücksichtigung der im Fachplanungsrecht gebräuch­li­chen Rechtsfigur der Abschnittsbildung bei der Aufstellung der streit­ge­gen­ständ­li­chen Bebauungspläne nicht hät­ten berück­sich­tigt wer­den müs­sen. Das Interesse der Antragsteller, von einer Inanspruchnahme ihres Grundeigentums für den Um- und Ausbau der süd­li­chen Europastraße als Haupterschließungsstraße der Neubaugebiete ver­schont zu blei­ben, war ein abwä­gungs­re­le­van­ter Belang, der bereits bei der Planung der Neubaugebiete zu berück­sich­ti­gen war.

In der Abwägung zu berück­sich­ti­gen mit der Folge der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind auch die­je­ni­gen Interessen und Belange von Grundeigentümern, deren Eigentum zwar außer­halb der Plangrenzen, jedoch in der Nachbarschaft des Plangebiets liegt und belas­ten­den Einwirkungen der durch den Plan ermög­lich­ten Nutzungen aus­ge­setzt sein wird. Auch dem Plannachbarn steht gegen­über der pla­nen­den Gemeinde ein Anspruch auf gerech­te Abwägung sei­ner pri­va­ten Belange zu, soweit sie für die Abwägung erheb­lich sind 5. Auf die­se Weise ver­mit­telt das bau­pla­nungs­recht­li­che Abwägungsgebot den Grundeigentümern der Umgebung des Plangebiets einen eigen­tums­recht­li­chen Drittschutz, soweit die plan­be­ding­ten Beeinträchtigungen in einem adäquat­kau­sa­len Zusammenhang mit der Planung ste­hen und nicht von gering­fü­gi­ger Art sind. § 1 Abs. 7 BauGB ver­leiht ihnen inso­weit einen Rechtsanspruch auf Beachtung und gerech­te Abwägung ihrer Eigentumsposition 6. Auch mit­tel­bar pla­nungs­be­ding­te Folgen müs­sen, sofern sie mehr als gering­fü­gig, nicht mit einem Makel behaf­tet, schutz­wür­dig und für die Gemeinde erkenn­bar sind, eben­so wie alle ver­gleich­ba­ren Konflikte inner­halb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungsgebots bewäl­tigt wer­den 7.

Diese Rechtsprechung, die sich auf Konstellationen bezieht, in denen die Beeinträchtigung eines außer­halb des Plangebiets lie­gen­den Grundstücks allein von den Festsetzungen des ange­grif­fe­nen Bebauungsplans und von den durch sie ermög­lich­ten Vorhaben aus­geht, lässt sich auf die vor­lie­gen­de Fallgestaltung nicht ohne Weiteres über­tra­gen. Diese ist dadurch gekenn­zeich­net, dass die Inanspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller für die ver­kehr­li­che Erschließung der Neubaugebiete zwar in einem mit­tel­ba­ren Zusammenhang mit den Festsetzungen des ange­foch­te­nen Bebauungsplans, näm­lich der Ausweisung der Neubaugebiete steht, die pla­ne­ri­schen Grundlagen für die Inanspruchnahme aber erst durch einen wei­te­ren Bebauungsplan geschaf­fen wer­den sol­len, der die öffent­li­chen Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) rechts­satz­mä­ßig fest­setzt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums der Antragsteller unmit­tel­bar aus­ge­stal­tet. Erst mit die­sem wei­te­ren Bebauungsplan ist über die künf­ti­ge Zweckbestimmung der betref­fen­den Flächen rechts­ver­bind­lich ent­schie­den. Müsste die Gemeinde bereits bei Aufstellung des vor­aus­ge­hen­den Bebauungsplans die Möglichkeit einer spä­te­ren Betroffenheit im Rahmen ihrer Abwägungsentscheidung berück­sich­ti­gen, wür­de der Zweck der gebiets­wei­sen Planung, die Planung durch Konzentration der Planungsentscheidung auf das jewei­li­ge Gebiet erst prak­ti­ka­bel und effek­tiv zu machen, ver­fehlt. Die pla­nen­de Gemeinde kann daher grund­sätz­lich sol­che Betroffenheiten unbe­rück­sich­tigt las­sen, die sich unmit­tel­bar erst in ande­ren regel­mä­ßig spä­te­ren Planungen mit ande­rem Geltungsbereich rea­li­sie­ren; die Abwägung der betrof­fe­nen Eigentümerbelange ist dann erst in die­sem Stadium vor­zu­neh­men. Davon kön­nen aller­dings aus Gründen der Effektivität von Abwägungsanspruch und Rechtsschutz des Betroffenen Ausnahmen gebo­ten sein.

Das ist zum einen dann der Fall, wenn die Betroffenheit im spä­te­ren Plangebiet zwangs­läu­fi­ge Folge der vor­aus­ge­hen­den Planung ist. Vor einer sol­chen Betroffenheit von Grundeigentümern mit Grundstücken außer­halb des Plangebiets darf die Gemeinde die Augen nicht ver­schlie­ßen. Eine hin­rei­chen­de Konfliktbewältigung ver­langt, die­se Fälle bereits in die Abwägung über die vor­an­ge­gan­ge­ne Planung ein­zu­be­zie­hen, weil der Betroffenheit spä­ter nicht mehr wirk­sam – vor allem nicht mehr durch alter­na­ti­ve Planungen – begeg­net wer­den kann. Die gericht­li­che Überprüfung die­ser Abwägung kann – anders als der Verwaltungsgerichtshof meint – nicht auf die Frage der Unzumutbarkeit der spä­te­ren Betroffenheit beschränkt wer­den. Dieses Kriterium mar­kiert ledig­lich die Grenze einer zuläs­si­gen Planung. Seine Anwendung müss­te zu einer Verkürzung des Anspruchs des Betroffenen auf feh­ler­freie Abwägung füh­ren. Deshalb hat die pla­nen­de Gemeinde recht­zei­tig, d.h. bevor durch die vor­aus­ge­hen­de Planung die Weichen für eine zwangs­läu­fi­ge Betroffenheit gestellt wer­den, auch Planungsalternativen zu erwä­gen, bei deren Wahl die­se Betroffenheit von Eigentümerbelangen ent­fällt oder redu­ziert wird. Muss die Gemeinde somit die Fälle zwangs­läu­fi­ger Betroffenheit in die Abwägungsentscheidung ein­be­zie­hen, so steht dem Betroffenen inso­weit auch die Antragsbefugnis zu.

Eine wei­te­re Ausnahme ist gebo­ten, wenn die spä­te­re Betroffenheit zwar nicht zwangs­läu­fig ein­tritt, wohl aber Folge des pla­ne­ri­schen Konzepts der Gemeinde ist, das der Baugebietsausweisung zugrun­de liegt und des­halb als Ausdruck ihrer pla­ne­ri­schen Selbstbindung auch in die bau­leit­pla­ne­ri­sche Abwägung ein­be­zo­gen wer­den muss. Eine blo­ße – etwa im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kom­men­de – Planungspräferenz der Gemeinde, die sich im Laufe des Planungsverfahrens erst bewäh­ren muss 8, reicht für die Annahme eines ent­spre­chen­den pla­ne­ri­schen Konzepts eben­so wenig aus wie die Anknüpfung an eine bereits durch Bebauungsplan oder Planfeststellungsbeschluss rea­li­sier­te Planung. Etwas ande­res muss aber gel­ten, wenn ein enger kon­zep­tio­nel­ler Zusammenhang zwi­schen den Planungsbereichen 9 besteht, auf den die Gemeinde erkenn­bar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vor­aus­ge­hen­den Planungsgebiet ist, weil sie aus Sicht der Gemeinde bestimm­te Festsetzungen in einem ande­ren Planbereich vor­aus­setzt. Auch hier muss die Gemeinde kon­se­quen­ter­wei­se die sich dar­aus spä­ter im fol­gen­den Planungsbereich erge­ben­den Betroffenheiten ein­be­zie­hen. Damit eröff­net sich zugleich eine ent­spre­chen­de Antragsbefugnis des spä­ter Betroffenen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juni 2011 – 4 CN 1.10

  1. BVerwG, Urteile vom 24.09. 1998 – 4 CN 2.98, BVerwGE 107, 215, 217, vom 17.05.2000 – 6 CN 3.99, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N. und vom 30.04.2004 – 4 CN 1.03, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 137; stRspr
  2. BVerwG, Urteil vom 22.02.1994 – 1 C 24.92, BVerwGE 95, 133, 133 f. m.w.N.
  3. BVerwG, Urteil vom 24.09. 1998 a.a.O. S. 221
  4. stRspr; z.B. BVerwG, Urteile vom 24.09. 1998 a.a.O. S. 219 und vom 30.04.2004 a.a.O. S. 138
  5. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 – 4 BN 13.08ZfBR 2008, 681
  6. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00, BVerwGE 116, 144, 149
  7. BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 a.a.O. S. 138
  8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2005 – 9 VR 23.04
  9. vgl. zu die­sem Kriterium BVerwG, Urteil vom 23.11.2005 – 9 A 28.04, BVerwGE 124, 334, 341 f.