Der Personalrat in der Nebendienststelle

Die Existenz eines Nebenstellenleiters ist nicht Voraussetzung für die Rechtswirksamkeit einer personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung. Der Personalrat einer Nebenstelle, die keinen Dienststellenleiter hat, hat keinen Informationsanspruch gegenüber dem Leiter der Hauptdienststelle. Der Leiter der Hauptdienststelle ist nicht verpflichtet, für die verselbständigte Nebenstelle einen Leiter zu berufen.

Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 des sachsen-anhaltinischen Landespersonalvertretungsgesetzes (SAPersVG) sind Nebenstellen, deren Leitung Befugnisse hat, die der Beteiligung der Personalvertretung unterliegen, oder die räumlich weit von der Hauptdienststelle entfernt liegen, von der obersten Dienstbehörde zu Dienststellen im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes zu erklären, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dies in geheimer Abstimmung beschließt.

In der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und teilweise in der Literatur klingt als weitere Voraussetzung für die Rechtswirksamkeit einer personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung an, dass die Nebenstelle über einen Leiter verfügen muss¹. Von einem derartigen Erfordernis ist jedoch im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 SAPersVG abzusehen.

Dies drängt sich bereits nach dem Wortlaut der Vorschrift mit Blick auf die erste Tatbestandsalternative auf. Diese setzt die Existenz eines – mit personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen ausgestatteten – Nebenstellenleiters voraus. Anstelle dieses Merkmals tritt in der zweiten Tatbestandsalternative die weite Entfernung von der Hauptdienststelle; weitere spezielle Anforderungen werden nicht gestellt².

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und in der Literatur ist anerkannt, dass zur Wirksamkeit der Verselbständigung der Nebenstellenleiter nicht über ein Minimum personalvertretungsrechtlicher Befugnisse verfügen muss³. Von diesem Verständnis ist auch der Landesgesetzgeber bei der Konzipierung der Regelung in § 6 Abs. 3 SAPersVG ausgegangen⁴. Dabei ist als „Extremfall“ mitgedacht, dass der Leiter der Nebenstelle keinerlei personalrechtliche Befugnisse hat und daher als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung ausscheidet. Dann ergibt es aber keinen Sinn, die Existenz eines Nebenstellenleiters als Wirksamkeitsvoraussetzung für die Verselbständigung zu verlangen. Dagegen ist die Bildung eines Nebenstellenpersonalrats schon mit Blick auf die Regelung in § 71 Abs. 2 und 3 SAPersVG in jedem Fall sinnvoll.

Nach § 57 Abs. 2 Satz 1 und 2 SAPersVG ist der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten; alle erforderlichen Unterlagen sind ihm frühzeitig vorzulegen. Der Informationsanspruch des Personalrats ist daher streng aufgabenbezogen. Er besteht nur, wenn die begehrten Informationen in Bezug gesetzt werden können zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe⁵. Der Antragsteller als Personalrat einer Nebenstelle ohne Dienststellenleiter hat keine Aufgaben, auf die ein Informationsanspruch gegen den beteiligten Leiter der Hauptdienststelle gestützt werden kann.

Nach § 71 Abs. 1 SAPersVG ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle der Personalräte die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Danach ist die Zuständigkeit der Stufenvertretung gegeben, wenn der Leiter der übergeordneten Dienststelle eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, welche die Beschäftigten nachgeordneter Dienststellen oder des gesamten Geschäftsbereichs betrifft⁶. Die Grundsätze über die Abgrenzung der Zuständigkeiten von örtlichen Personalräten und Stufenvertretungen sind nicht auf die Fälle der Mitbestimmung nach §§ 65 ff. SAPersVG beschränkt. Sie erfassen vielmehr auch die allgemeinen Aufgaben der Personalvertretung gemäß § 57 Abs. 1 SAPersVG⁷. Die Regelung in § 71 Abs. 1 SAPersVG ist Ausdruck des Partnerschaftsgrundsatzes, wonach ein Personalrat bei der entscheidungsbefugten Dienststelle zu beteiligen ist⁸.

§ 71 Abs. 3 SAPersVG bestimmt, dass § 71 Abs. 1 SAPersVG für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat entsprechend gilt. Somit folgt die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats der Aufgabenverteilung zwischen Stufenvertretung und örtlichem Personalrat, wie sie sich aus § 71 Abs. 1 SAPersVG ergibt. Danach ist der Gesamtpersonalrat zur Beteiligung berufen, wenn der Leiter der Hauptdienststelle eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, welche Beschäftigte der verselbständigten Dienststellen oder alle Beschäftigten der Gesamtdienststelle betrifft⁹. § 71 Abs. 3 SAPersVG erstreckt somit die Geltungskraft des Partnerschaftsgrundsatzes auf die Gesamtdienststelle. Auch hier ist nur ein bei der entscheidungsbefugten Dienststelle gebildeter Personalrat zur Beteiligung berufen. Beabsichtigt der dafür zuständige Leiter der Hauptdienststelle daher eine Maßnahme, so ist die Beteiligung des Nebenstellenpersonalrats auch dann ausgeschlossen, wenn die Maßnahme ausschließlich die Nebenstelle oder einen ihrer Beschäftigten betrifft¹⁰.

Die Beteiligung des Nebenstellenpersonalrats durch den Leiter der Hauptdienststelle ist von einer gesetzgeberischen Entscheidung im Sinne des Prinzips vom sachlich-räumlichen Wirkungsbereich abhängig, wie sie in einer Reihe von Bundesländern getroffen worden ist¹¹. Die vorgenannten Regelungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie – abweichend von § 82 Abs. 3 BPersVG, § 71 Abs. 3 SAPersVG und vergleichbaren Bestimmungen in anderen Bundesländern – nicht die entsprechende Anwendung der Regelungen für die Stufenvertretung vorschreiben, sondern eine spezielle Aussage enthalten, durch welche die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats zugunsten der örtlichen Personalräte eingeschränkt wird. Die Zuständigkeit des Nebenstellenpersonalrats in den beschriebenen Fällen auf der Grundlage von Regelungen annehmen zu wollen, die wie § 71 Abs. 3 SAPersVG dem Partnerschaftsgrundsatz folgen¹², widerspricht dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes sowie dem deutlich gewordenen Willen des Gesetzgebers, die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Stufenvertretungen und örtlichen Personalräten einerseits sowie Gesamtpersonalräten und örtlichen Personalräten andererseits parallel zu gestalten.

Diese Parallelität bezieht sich auch auf die allgemeinen Aufgaben nach § 57 Abs. 1 SAPersVG. Die dort normierten Kontroll- und Initiativrechte des Personalrats stehen nicht außerhalb der Beziehung zum Dienststellenleiter, sondern knüpfen an dessen Pflichten- und Verantwortungskreis an. Dies gilt insbesondere für die Aufgaben, die der Antragsteller in der Rechtsbeschwerdebegründung angesprochen hat. Soweit der Leiter der Hauptdienststelle zuständig und verantwortlich ist für die Durchführung der zugunsten der Beschäftigten geschaffenen Bestimmungen, die Entscheidung über beantragte Maßnahmen bzw. über Abhilfe von Anregungen und Beschwerden sowie für die Eingliederung Schwerbehinderter (§ 57 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 SAPersVG), ist der Gesamtpersonalrat zur Wahrnehmung der damit einhergehenden Aufgaben berufen und dementsprechend die Zuständigkeit des Nebenstellenpersonalrats ausgeschlossen. Dasselbe gilt für die Wahrung des Gleichheitsgrundsatzes und die Unfallverhütung (§§ 58, 59 SAPersVG).

Die Durchbrechung des Partnerschaftsgrundsatzes kommt nicht in dem Sonderfall in Betracht, in welchem ein Nebenstellenleiter nicht bestellt ist. Solches wäre systemwidrig und führte zu Wertungswidersprüchen. Dies wird deutlich, wenn man sich den Fall vor Augen führt, dass der Nebenstellenleiter nur in ganz geringem Umfang über personalrechtliche Kompetenzen verfügt. In diesem Fall steht fest, dass in Angelegenheiten jenseits dieser geringfügigen Kompetenzen die Beteiligung des Nebenstellenpersonalrats ausgeschlossen ist. Damit nicht in Einklang stünde die Annahme, bei gänzlichem Fehlen eines Nebenstellenleiters würden die Kompetenzen des örtlichen Personalrats in nebenstellenbezogenen Angelegenheiten vollständig wieder aufleben.

Im vorliegenden Fall hat der Behördenleiter des Landesverwaltungsamtes für die Nebenstelle Magdeburg keinen Dienststellenleiter berufen. Dem Antragsteller steht daher kein Partner gegenüber, der über irgendwelche personalrechtlichen Kompetenzen verfügt, an welche allgemeine Aufgaben oder Mitbestimmungsrechte der Personalvertretung anknüpfen könnten. Der Antragsteller hat daher keinerlei originäre Kompetenzen, die die Grundlage für einen Unterrichtungsanspruch gegen den Beteiligten sein könnten.

Damit läuft die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 SAPersVG nicht leer.

Dies folgt aus § 71 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 SAPersVG, wonach der Gesamtpersonalrat vor einem Beschluss in Angelegenheiten, die die Nebenstelle oder einzelne ihrer Beschäftigten betreffen, dem Personalrat der Nebenstelle Gelegenheit zur Äußerung gibt. Einzelne Beschäftigte sind stets im Sinne von § 71 Abs. 2 Satz 1 SAPersVG betroffen in Personalangelegenheiten nach §§ 66, 67 SAPersVG. Die Nebenstelle ist betroffen, wenn die Maßnahme sie erfasst und nicht zugleich für den vollständigen Geschäftsbereich der Gesamtdienststelle ergeht¹³.

Die in § 71 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 SAPersVG normierte Verpflichtung des Gesamtpersonalrats, dem Personalrat der Nebenstelle Gelegenheit zur Äußerung zu geben, bringt es mit sich, dass dieser über die vom Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme unterrichtet wird. Diese Informationspflicht erfüllt der Gesamtpersonalrat im Mitbestimmungsverfahren dadurch, dass er den Zustimmungsantrag des Dienststellenleiters gemäß § 61 Abs. 3 Satz 1 SAPersVG vollständig, das heißt einschließlich der gegebenen Begründung und etwa beigefügter Unterlagen an den Personalrat der Nebenstelle zur Stellungnahme innerhalb einer angemessenen Frist weiterleitet. Mit der Abgabe der Stellungnahme – aufgrund bei ihm vorhandener oder durch Nachfrage bei den betroffenen Beschäftigten beschaffter Informationen – nimmt der Personalrat der Nebenstelle eine den Gesamtpersonalrat unterstützende Rolle wahr. Dabei kann er auf die aus seiner Sicht für die Beurteilung der Angelegenheit noch offenen Fragen aufmerksam machen und ergänzende Ermittlungen des Gesamtpersonalrats bei dem Dienststellenleiter anregen. Die Grenzen des Informationsanspruchs gegenüber dem Gesamtpersonalrat ergeben sich aus den diesen jeweils bindenden zeitlichen Vorgaben (§ 61 Abs. 3 Satz 3 bis 8, § 71 Abs. 2 Satz 2 SAPersVG) und müssen stets den Grundsatz im Auge behalten, dass der Gesamtpersonalrat die zuständige Interessenvertretung der Beschäftigten ist¹⁴. Die Pflicht zur effizienten Unterrichtung des Nebenstellenpersonalrats in den Grenzen des § 71 Abs. 2 und 3 SAPersVG trifft den Gesamtpersonalrat auch, wenn er im Rahmen der Mitbestimmung initiativ wird (§ 61 Abs. 4 SAPersVG) oder allgemeine Aufgaben wahrnimmt.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Verselbständigung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 SAPersVG durch die Beschäftigten der Nebenstelle selbst dann einen kollektivrechtlichen Vorteil mit sich bringt, wenn der Personalrat der Nebenstelle wegen Fehlens eines Dienststellenleiters über keine originären Kompetenzen verfügt. Die Beschäftigten der Nebenstelle legitimieren den Gesamtpersonalrat in derselben Weise wie den Personalrat der Dienststelle ohne Verselbständigung (§ 55 SAPersVG). Im Fall der Verselbständigung verfügen sie jedoch über ein eigenständiges Gremium, durch welches sie auf die Willensbildung des zur Beteiligung berufenen Personalrats Einfluss nehmen können. Auf diese Weise wird dem Zweck der Regelung in § 71 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 SAPersVG entsprochen, wonach der örtliche Personalrat die für die sachgerechte Ausübung des Beteiligungsrechts notwendigen Informationen vermitteln soll, über welche der Gesamtpersonalrat als „entferntere“ Personalvertretung nicht verfügt¹⁵.

Der Personalrat der Nebenstelle kann nicht verlangen, dass für die Nebenstelle ein Dienststellenleiter bestellt wird.

Ein solches Recht folgt nicht aus der rechtswirksamen Verselbständigung einer Nebenstelle nach § 6 Abs. 3 Satz 1 SAPersVG. Die Verselbständigung einer Nebenstelle hat keinen Einfluss auf die Verwaltungsorganisation und die Befugnisse des Leiters der Hauptdienststelle¹⁶. Der Leiter der Hauptdienststelle ist daher nicht gehalten, irgendeine seiner personalrechtlichen Kompetenzen auf einen Beschäftigten der Nebenstelle zu übertragen. In einem solchen Fall ergibt es aber auch keinen Sinn, überhaupt einen Nebenstellenleiter zu bestellen. Denn ein „Dienststellenleiter“ ohne personalrechtliche Kompetenzen scheidet als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung aus.

Der Hinweis des Antragstellers auf die Vierteljahresgespräche zwischen Dienststellenleiter und Personalrat führt ebenfalls nicht weiter. § 56 Abs. 1 SAPersVG setzt unausgesprochen die Befugnis des Dienststellenleiters zu personalvertretungsrechtlich relevanten Entscheidungen voraus. Dies ist bei der ungeteilten Dienststelle stets und bei Verselbständigung in den Fällen des § 6 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 SAPersVG gegeben. Mangelt es daran in den Fällen des § 6 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 SAPersVG, so geht die Verpflichtung zur Durchführung regelmäßiger Besprechungen ins Leere. Die Lücke wird im Interesse der Beschäftigten der betroffenen Nebenstelle durch die Gespräche zwischen dem Leiter der Hauptdienststelle und dem Gesamtpersonalrat vollständig geschlossen (§ 56 Abs. 1, § 71 Abs. 4 SAPersVG).

Die Bestellung eines Leiters der Nebenstelle kommt schließlich nicht unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dieser müsse in der Funktion eines Boten die dem Beteiligten gegenüber dem Antragsteller obliegende Informationspflicht nach § 57 Abs. 2 SAPersVG erfüllen. Dies scheitert daran, dass der Antragsteller – wie ausgeführt – keine Aufgaben hat, die Grundlage für einen Unterrichtungsanspruch gegen den Beteiligten sein könnten.

Die bereits zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juni 1962¹⁷ und vom 29. Mai 1991¹⁸ sind nicht eindeutig. Sie können – wie bereits erwähnt – in der Weise verstanden werden, dass die Existenz eines Nebenstellenleiters Voraussetzung für eine rechtswirksame Verselbständigung und damit die Bildung eines örtlichen Personalrats in der Nebenstelle sein soll. Sollten sie dagegen mit dem Verwaltungsgericht dahin zu verstehen sein, dass die Bestellung eines Nebenstellenleiters Rechtsfolge der Verselbständigung sein soll, so könnte daran aus den vorgenannten Gründen nicht festgehalten werden.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. September 2010 -6 P 14.09

1. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.06.1962 – 7 P 9.61, BVerwGE 14, 287, 288 = Buchholz 238.3 § 10 PersVG Nr. 4 S. 11; und vom 29.05.1991 – 6 P 12.89, Buchholz 250 § 6 BPersVG Nr. 12 S. 16, insoweit in BVerwGE 88, 233 nicht abgedruckt; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 6 Rn. 11a[↩]
2. vgl. Bieler, in: Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, G § 6 Rn. 24 ff.[↩]
3. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29.05.1991 a.a.O. S. 234 f. bzw. S. 13; vom 29.03.2001 – 6 P 7.00, Buchholz 250 § 6 BPersVG Nr. 15 S. 8 f.; und vom 26.11.2008, a.a.O. Rn. 33; Altvater u.a., a.a.O. § 6 Rn. 11a; Faber, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, § 6 Rn. 34; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 6 Rn. 17[↩]
4. vgl. LT-Drs. 1/1301 Begründung S. 3[↩]
5. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20.03.2002 – 6 P 6.01, Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 16 S. 8; vom 12.08.2009 – 6 PB 18.09, Buchholz 251.92 § 71 SAPersVG Nr. 1 Rn. 12; und vom 16.02.2010 – 6 P 5.09[↩]
6. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.09.2002 – 6 P 4.02, Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 f.; vom 15.07.2004 – 6 P 1.04, Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 18 S. 15; vom 12.08.2009 a.a.O.; und vom 30.07.2010 – 6 P 11.09[↩]
7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.08.2009, a.a.O.[↩]
8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.07.2004 a.a.O. S. 16[↩]
9. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.08.2003 – 6 C 5.03, Buchholz 251.8 § 56 RhPPersVG Nr. 1 S. 3; sowie BVerwG, Beschlüsse vom 26.11.2008 a.a.O.; und vom 30.07.2010 a.a.O.[↩]
10. ebenso Bieler, a.a.O. G § 71 Rn. 13; Lautenbach, PersV 2004, 164, 165; Vogelgesang, ZfPR 2005, 107, 109 f.[↩]
11. vgl. § 85 Abs. 8 BaWüPersVG, § 54 BlnPersVG, § 50 Abs. 1 BrPersVG, § 56 Abs. 4 HmbPersVG, § 74 Abs. 1 MVPersVG, § 55 Abs. 3 SaarPersVG, § 61 Abs. 1 MBGSH[↩]
12. so Wurm, ZfPR 2003, 342, 343[↩]
13. vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.07.2004, a.a.O. S. 14[↩]
14. vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.10.2000 – 6 P 11.99, Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 16 S. 3 ff.[↩]
15. vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.10.2000 a.a.O. S. 5[↩]
16. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14.04.1961 – 7 P 4.60, BVerwGE 12, 194, 195 = Buchholz 238.3 § 74 PersVG Nr. 2 S. 5; vom 24.11.1961 – 7 P 10.59, Buchholz 238.3 § 74 PersVG Nr. 3 S. 9; und vom 22.06.1962 a.a.O. S. 288 bzw. S. 11; Faber, a.a.O. § 6 Rn. 38; Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 6 Rn. 17 und 30; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD, Bd. V, K § 6 Rn. 24; Benecke, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 6 Rn. 33; Bieler, a.a.O. G § 6 Rn. 30; Lorse, ZfPR 2004, 144, 150; Vogelgesang, a.a.O. S. 107[↩]
17. a.a.O. S. 288 bzw. S. 11[↩]
18. a.a.O. S. 16[↩]