Ver­schlech­te­rungs­ver­bot und über­lan­ge Ver­fah­rens­dau­er bei Rechts­mit­teln im Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren

Die Rechts­mit­tel­ge­rich­te haben bei der Bestim­mung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me das Ver­schlech­te­rungs­ver­bot nach §§ 129, 141 Satz 1 VwGO, § 3 BDG zu beach­ten.

Ver­schlech­te­rungs­ver­bot und über­lan­ge Ver­fah­rens­dau­er bei Rechts­mit­teln im Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren

Eine unan­ge­mes­sen lan­ge Ver­fah­rens­dau­er des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens, die erst im allein vom Dienst­herrn betrie­be­nen Rechts­mit­tel­ver­fah­ren ein­tritt, kann zuguns­ten des Beam­ten eine Aus­nah­me von dem pro­zes­sua­len Ver­schlech­te­rungs­ver­bot erfor­der­lich machen.

Der Zurück­stu­fung um ein Amt, die hier wegen der unan­ge­mes­sen lan­gen Dau­er des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens ange­mes­sen ist, steht nicht das Ver­schlech­te­rungs­ver­bot nach §§ 129, 141 Satz 1 VwGO ent­ge­gen, das nach § 3 BDG auch für Dis­zi­pli­nar­k­la­ge­ver­fah­ren gilt. Es wirkt sich als Beschrän­kung der grund­sätz­lich unein­ge­schränk­ten Befug­nis des Rechts­mit­tel­ge­richts aus, die Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me zu bestim­men [1]. Das Rechts­mit­tel­ge­richt darf nach §§ 129, 141 Satz 1 VwGO nur eine Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me fest­set­zen, die sich inner­halb des Rah­mens hält, der durch den Antrag des Rechts­mit­tel­füh­rers bestimmt wird (§ 64 Abs. 1 Satz 4 BDG).

Zwar konn­te unter der Gel­tung der Bun­des­dis­zi­pli­nar­ord­nung auf­grund des Ver­wei­ses in § 25 Satz 1 BDO auf die Vor­schrif­ten der Straf­pro­zess­ord­nung auch bei zu Las­ten des Beam­ten ein­ge­leg­ten Beru­fun­gen des Bun­des­dis­zi­pli­nar­an­walts zuguns­ten des Beam­ten ent­schie­den wer­den (vgl. § 301 StPO) [2]. Dies ist aber nach Inkraft­tre­ten des Bun­des­dis­zi­pli­nar­ge­set­zes nicht mehr mög­lich. Das Bun­des­dis­zi­pli­nar­ge­setz hat das Dis­zi­pli­nar­recht ver­fah­rens­recht­lich von der Bin­dung an das Straf­pro­zess­recht gelöst und statt­des­sen eng an das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens- und Ver­wal­tungs­pro­zess­recht ange­lehnt [3]. Sinn­fäl­lig wird dies durch die Strei­chung des § 25 BDO und die zeit­glei­che Ein­fü­gung der Ver­wei­sung in § 3 BDG auf die ergän­zend anzu­wen­den­den Bestim­mun­gen des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zes und der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung. Auf Rege­lun­gen der Straf­pro­zess­ord­nung wird nur noch punk­tu­ell in den Fäl­len ver­wie­sen, in denen auf sie nicht ver­zich­tet wer­den kann [4].

Vor­lie­gend hat nur die Klä­ge­rin gegen das erst­in­stanz­li­che Urteil Beru­fung ein­ge­legt, das den Beklag­ten um zwei Ämter zurück­ge­stuft hat­te. Aller­dings ist hier eine Durch­bre­chung des Ver­schlech­te­rungs­ver­bots zuguns­ten des Beklag­ten gebo­ten, um den Vor­ga­ben von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK Rech­nung zu tra­gen. Die unan­ge­mes­sen lan­ge Dau­er des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens muss zu einer Her­ab­set­zung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me auf eine Zurück­stu­fung um ein Amt füh­ren.

Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jede Per­son ein Recht dar­auf, dass über Strei­tig­kei­ten in Bezug auf ihre zivil­recht­li­chen Ansprü­che und Ver­pflich­tun­gen oder über eine gegen sie erho­be­ne straf­recht­li­che Ankla­ge von einem unab­hän­gi­gen und unpar­tei­ischen, auf Gesetz beru­hen­den Gericht in einem fai­ren Ver­fah­ren, öffent­lich und inner­halb ange­mes­se­ner Frist ver­han­delt wird.

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te, des­sen Recht­spre­chung über den jeweils ent­schie­de­nen Fall hin­aus Ori­en­tie­rungs- und Leit­funk­ti­on für die Aus­le­gung der EMRK hat, ent­nimmt Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK einen Anspruch auf abschlie­ßen­de gericht­li­che Ent­schei­dung inner­halb ange­mes­se­ner Zeit. Die Ange­mes­sen­heit der Dau­er des Ver­fah­rens ist auf­grund einer Gesamt­be­trach­tung unter Berück­sich­ti­gung der Schwie­rig­keit des Fal­les, des Ver­hal­tens der Par­tei­en, der Vor­ge­hens­wei­se der Behör­den und Gerich­te sowie der Bedeu­tung des Ver­fah­rens für die Par­tei­en zu beant­wor­ten. Dies gilt auch für Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren. Sie müs­sen inner­halb ange­mes­se­ner Zeit, d.h. ohne schuld­haf­te Ver­zö­ge­run­gen, unan­fecht­bar abge­schlos­sen sein. Dabei sind behörd­li­ches und gericht­li­ches Ver­fah­ren als Ein­heit zu betrach­ten [5].

Für die inner­staat­li­chen Rechts­fol­gen einer unan­ge­mes­sen lan­gen Ver­fah­rens­dau­er im Sin­ne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ist zu beach­ten, dass die­se Bestim­mung nur Ver­fah­rens­rech­te ein­räumt. Die­se die­nen der Durch­set­zung und Siche­rung des mate­ri­el­len Rechts; sie sind aber nicht dar­auf gerich­tet, das mate­ri­el­le Recht zu ändern. Daher kann eine unan­ge­mes­sen lan­ge Ver­fah­rens­dau­er nicht dazu füh­ren, dass den Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten eine Rechts­stel­lung zuwächst, die ihnen nach dem inner­staat­li­chen mate­ri­el­len Recht nicht zusteht. Viel­mehr kann sie für die Sach­ent­schei­dung in dem zu lan­ge dau­ern­den Ver­fah­ren nur berück­sich­tigt wer­den, wenn das mate­ri­el­le Recht dies vor­schreibt oder zulässt. Ob die­se Mög­lich­keit besteht, ist durch die Aus­le­gung der ent­schei­dungs­er­heb­li­chen mate­ri­ell­recht­li­chen Nor­men und Rechts­grund­sät­ze zu ermit­teln. Bei die­ser Aus­le­gung ist das Gebot der kon­ven­ti­ons­kon­for­men Aus­le­gung im Rah­men des metho­disch Ver­tret­ba­ren zu berück­sich­ti­gen [6].

Dar­aus folgt für die Bestim­mung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me nach einem unan­ge­mes­sen lan­ge dau­ern­den Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren:

Ergibt die Gesamt­wür­di­gung aller be- und ent­las­ten­den Umstän­de nach Maß­ga­be des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG, dass wegen eines schwer­wie­gen­den Dienst­ver­ge­hens die Ent­fer­nung aus dem Beam­ten­ver­hält­nis gebo­ten ist, so lässt sich der Ver­bleib im Beam­ten­ver­hält­nis allein auf­grund einer unan­ge­mes­sen lan­gen Ver­fah­rens­dau­er nicht mit dem Zweck der Dis­zi­pli­nar­be­fug­nis, näm­lich dem Schutz der Inte­gri­tät des Berufs­be­am­ten­tums und der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der öffent­li­chen Ver­wal­tung, ver­ein­ba­ren. Die­se Schutz­gü­ter und der Grund­satz der Gleich­be­hand­lung schlie­ßen es aus, dass ein Beam­ter, der durch gra­vie­ren­des Fehl­ver­hal­ten im öffent­li­chen Dienst untrag­bar gewor­den ist, wei­ter­hin Dienst leis­ten und als Reprä­sen­tant des Dienst­herrn hoheit­li­che Befug­nis­se aus­üben kann, weil das gegen ihn geführ­te Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren unan­ge­mes­sen lan­ge gedau­ert hat. Das von dem Beam­ten zer­stör­te Ver­trau­en kann nicht durch Zeit­ab­lauf und damit auch nicht durch eine ver­zö­ger­te dis­zi­pli­nar­recht­li­che Sank­tio­nie­rung schwer­wie­gen­der Pflich­ten­ver­stö­ße wie­der­her­ge­stellt wer­den.

Ergibt die Gesamt­wür­di­gung dage­gen, dass eine pflich­ten­mah­nen­de Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me aus­rei­chend ist, steht fest, dass der Beam­te im öffent­li­chen Dienst ver­blei­ben kann. Hier kann das dis­zi­pli­nar­recht­li­che Sank­ti­ons­be­dürf­nis gemin­dert sein, weil die mit dem Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren ver­bun­de­nen beruf­li­chen und wirt­schaft­li­chen Nach­tei­le posi­tiv auf den Beam­ten ein­ge­wirkt haben. Unter die­ser Vor­aus­set­zung kann eine unan­ge­mes­sen lan­ge Ver­fah­rens­dau­er bei der Bestim­mung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me aus Grün­den der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit mil­dernd berück­sich­tigt wer­den [7].

Im vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall bedeu­te­te dies: Da nach der Gesamt­wür­di­gung der Beklag­te im Dienst ver­bleibt, ist nach die­sen Maß­stä­ben die unan­ge­mes­sen lan­ge Ver­fah­rens­dau­er von mitt­ler­wei­le über 11 1/​2 Jah­ren zu sei­nen Guns­ten zu berück­sich­ti­gen. Die Ver­fah­rens­ver­zö­ge­run­gen beruh­ten nicht auf einem Ver­hal­ten des Beam­ten, son­dern auf der Behand­lung des Ver­fah­rens durch die Gerich­te und sind daher als unan­ge­mes­sen anzu­se­hen. Es liegt auf der Hand, dass die mit dem Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren ver­bun­de­nen beruf­li­chen und wirt­schaft­li­chen Nach­tei­le bei einer der­ma­ßen lan­gen Ver­fah­rens­dau­er zu einer erheb­li­chen Belas­tung des Beklag­ten geführt und posi­tiv auf ihn ein­ge­wirkt haben. Eine blo­ße Ver­kür­zung des Beför­de­rungs­ver­bots nach § 9 Abs. 3 BDG genügt nicht, um die­se Belas­tun­gen aus­zu­glei­chen, son­dern bei der Maß­nah­me­be­mes­sung ist aus Grün­den der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit von einer Zurück­stu­fung um zwei Stu­fen auf eine sol­che um nur eine Stu­fe zurück­zu­ge­hen.

Das Ver­schlech­te­rungs­ver­bot nach §§ 129, 141 Satz 1 VwGO, § 3 BDG hin­dert die Berück­sich­ti­gung einer unan­ge­mes­se­nen lan­gen Ver­fah­rens­dau­er bei der Bestim­mung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me zuguns­ten des Beam­ten nicht, wenn sie erst nach Ablauf einer Rechts­mit­tel­frist ein­tritt. Hier kann dem Beam­ten nicht zum Nach­teil gerei­chen, dass er eine pflich­ten­mah­nen­de Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me akzep­tiert hat. Er konn­te bei sei­ner Ent­schei­dung, kein Rechts­mit­tel ein­zu­le­gen, nicht wis­sen, dass sich die ver­häng­te Maß­nah­me wegen der Dau­er des vom Dienst­herrn betrie­be­nen Rechts­mit­tel­ver­fah­rens als über­zo­gen erwei­sen wür­de. In der­ar­ti­gen Fäl­len ist es nicht nur kon­ven­ti­ons­recht­lich, son­dern auch ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten, eine Aus­nah­me vom Ver­schlech­te­rungs­ver­bot und der dadurch her­bei­ge­führ­ten Teil­rechts­kraft zuzu­las­sen.

Der Schutz vor unan­ge­mes­sen lan­ger Ver­fah­rens­dau­er ist nicht nur im Kon­ven­ti­ons­recht ver­an­kert, er folgt auch aus dem Recht auf ein fai­res rechts­staat­li­ches Ver­fah­ren und dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz. Dar­aus folgt, dass der Ablauf und ins­be­son­de­re die Dau­er des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens wegen ihrer Aus­wir­kun­gen auf den Beam­ten bei der Bestim­mung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me in den Blick genom­men wer­den müs­sen, wenn das mate­ri­el­le Dis­zi­pli­nar­recht dies zulässt [8].

Eine unan­ge­mes­sen lan­ge Dau­er des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens ver­min­dert das dis­zi­pli­nar­recht­li­che Sank­ti­ons­be­dürf­nis, weil anzu­neh­men ist, dass das Ver­fah­ren selbst den Betrof­fe­nen belas­tet. Die nach­tei­li­gen Wir­kun­gen kön­nen der Sank­ti­on gleich­kom­men [9]. In Fol­ge des Zeit­ab­laufs ver­än­der­te Lebens­um­stän­de kön­nen Wir­kun­gen, die von einer staat­li­chen Sank­ti­on für das künf­ti­ge Leben des Betrof­fe­nen zu erwar­ten sind, ver­stär­ken.

Im vor­lie­gen­den Fall muss­te der Beklag­te nach Erlass des erst­in­stanz­li­chen Urteils nicht damit rech­nen, dass es anschlie­ßend noch fast neun Jah­re bis zu einer rechts­kräf­ti­gen Ent­schei­dung dau­ern wür­de. Für ihn bestand auch kein Anlass, selbst ein Rechts­mit­tel gegen die erst­in­stanz­li­che Ent­schei­dung ein­zu­le­gen, weil zum dama­li­gen Zeit­punkt die auf eine Zurück­stu­fung in das Ein­gang­samt lau­ten­de Bemes­sungs­ent­schei­dung nicht zu bean­stan­den war.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 25. Juli 2013 – 2 C 63.11

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, a.a.O. Rn. 24[]
  2. dazu z.B. BVerwG, Urteil vom 11.03.1997 – 1 D 68.95[]
  3. BT-Drs. 14/​4659, S. 33[]
  4. BT-Drs. 14/​4659 S. 34 f.; vgl. zum Gan­zen auch BVerwG, Urteil vom 24.09.2009 – 2 C 80.08, BVerw­GE 135, 24 = Buch­holz 235.1 § 55 BDG Nr. 4, jeweils Rn. 15[]
  5. vgl. nur EGMR, Urteil vom 16.07.2009 – 8453/​04, NVwZ 2010, 1015, 1017[]
  6. BVerwG, Urteil vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, a.a.O. Rn. 50; Beschluss vom 16.05.2012 – 2 B 3.12, NVwZ-RR 2012, 609 Rn. 12[]
  7. zum Gan­zen: BVerfG, Beschluss vom 04.10.1977 – 2 BvR 80/​77, BVerfGE 46, 17, 28 f.; Kam­mer­be­schluss vom 09.08.2006 – 2 BvR 1003/​05, DVBl 2006, 1372, 1373; BVerwG, Urtei­le vom 22.02.2005 – 1 D 30.03; vom 08.06.2005 – 1 D 3.04; und vom 29.03.2012 – 2 A 11.10; Beschlüs­se vom 13.10.2005 – 2 B 19.05, Buch­holz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 8, vom 26.08.2009 – 2 B 66.09; vom 16.05.2012 a.a.O. Rn. 9 f. und vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, a.a.O. Rn. 53 f.[]
  8. zur Berück­sich­ti­gung rechts­staats­wid­ri­ger Ver­fah­rens­ver­zö­ge­run­gen im Straf­ver­fah­ren vgl. zuletzt BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 08.04.2013 – 2 BvR 2567/​10; vgl. auch Kam­mer­be­schluss vom 21.01.2004 – 2 BvR 1471/​03, BVerfGK 2, 239 Rn. 29, 31; stRspr[]
  9. vgl. spe­zi­ell zum Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren BVerfG, Beschlüs­se vom 04.10.1977 – 2 BvR 80/​77, BVerfGE 46, 17, 29, vom 08.09.1993 – 2 BvR 1517/​92, NVwZ 1994, 574; und vom 09.08.2006 – 2 BvR 1003/​05, BVBl 06, 1372[]